장애인 재난안전 정책에 관한 탐색적 고찰: 재난 취약성을 중심으로

1) 2022년 장애인 재난 주요 뉴스기사 분석

2022년 한 해의 장애인 재난 관련 뉴스기사를 살펴보면, 재난 취약계층에 대한 안전망 부재로 인해 사망한 사례, 재난 취약지역에 대한 별도의 재난 안내 제도가 부재한 사례, 의사소통의 어려움으로 인해 신속히 대응하지 못해 사망한 사례, 발달 장애인이 재난 안전 문자 해석의 어려움으로 신속한 대피를 하지 못한 사례, 장애특수성을 배려하지 않은 건물로 장애인이 이용하기 어려웠던 사례 등이 있다.

구체적으로 살펴보면, 먼저, 전기합선으로 인한 화재사건 당시 청각장애인이 폭발음을 듣지 못해 사망한 사건이 있었고, 코로나19에 확진된 청각장애인이 의료기관의 수어통역 서비스가 부재해 제때 치료를 받지 못하고 사망한 사례가 있었다. 또한 수도권에 최고 강우량 수치를 기록했던 2022년 8월에는 관악구 소재에 반지하에 거주하던 발달장애인 가족 3명이 익사한 사건이 있었고 그 다음날 동작구에서 반지하에 살던 발달장애인 여성이 익사한 사례도 있었다. 3월 18일 기사에서는 지체장애인 네 명 모두 화재로 사망한 사건으로, 이들은 대피하지 못하고 방 안에 누운 채 발견되었으며, 5월 26일 기사도 시각장애인이 화재로 사망한 내용이었다. 8월 26일 기사 역시 시각장애인이 사망한 사건이었으며, 고인은 당시 월 120시간의 활동지원서비스를 받고 있었지만, 서비스를 이용하지 않는 시간대에 참변을 당한 것으로 나타났으며, 가정 내 자동화재탐지설비나 스프링클러 등이 집안에 설치되어 있지 않은 것으로 확인되었다. 3월 9일 기사는 지적장애인이 대피하라는 정부의 재난 문자를 받았음에도 내용을 이해하지 못해 대피하지 못하다 뒤늦게 민간단체의 도움을 받아 대피한 바 있으며, 그 외 이동수단 문제도 제기하였다. 그 밖에 휠체어 이용 장애인이 고층에 있을 경우, 엘리베이터 없이는 자력으로 수직 대피가 어렵고 설사가상 화재로 인해 사망한 사례가 있었으며, 또한 대피소의 보조장비, 시각경보기, 엘리베이터 등 장애인을 배려한 기구들이 건물이나 대피소 등에 부재한 사례와 코로나19 확진 신장장애인이 주기적인 혈액 투석을 받지 못한 사례 등이 있었다(<표 1> 참조).

<표 1>

최근 장애인 재난 관련 기사

이러한 기사 내용은 현재도 장애인들의 재난 취약성이 여전히 존재하고 있음을 확인해 볼 수 있었으며, 우리나라 장애인 재난 관련 정책에 대해 살펴보고 문제점 분석 및 개선방안 제시가 필요하다.

2) 장애인의 재난 취약성 분석

장애인복지법 시행령 제2조에 의하면, 우리나라의 장애유형은 총 15유형으로 이는 크게 외부, 내부, 정신적 장애로 구분된다. 외부 장애는 지체, 뇌병변, 시각, 청각, 언어, 안면장애가 있으며, 지체장애인의 장애부위는 하지 45.6%, 척추 32.7%, 상지 21.7% 순으로 나타났으며(보건사회연구원, 2020), 이로 인해 외출(엘리베이터, 경사로 등), 화장실 이용, 식사 등 일상생활에서 주변의 도움이 필요한 경우가 있다. 뇌병변장애의 장애부위도, 하지장애 46.7%, 상지 38.0%, 척추 15.3%로 나타났고 주 동반장애로 언어장애 26.1%가 가장 많았으며(보건사회연구원, 2020), 이로 인해 뇌병변장애는 지체장애와 마찬가지로 일상생활에 어려움이 있고, 이와 더불어 음성 의사소통에 어려움에 어려움이 있다. 시각장애는 시각정보 습득과 이로 인한 외출에서의 어려움이 있으며, 청각장애인은 74%가 보청기를 사용하고 있는 것으로 나타났고 말로 의사소통하는 비율이 84.2%, 구화(입모양) 5.9%, 몸짓 3.0% 순으로 나타났다(보건사회연구원, 2020). 언어장애인은 조음장애 41.2%, 말을 전혀 하지 못하는 경우 21.7%, 말더듬 18.9%, 언어장애 및 실어증 15.8%순으로 나타나(보건사회연구원, 2020) 의사소통의 어려움을 겪고 있는 것으로 나타났다.

내부 장애는 신장, 심장, 호흡기, 간, 장루·요루, 뇌전증 장애로, 이 중 신장장애인은 88.8%가 투석 경험이 있고, 호흡기 장애인의 경우, 36.2%가 산소 치료 처방을 받아 가정에서 사용하고 25.8%가 가정에서의 인공호흡기를 사용하고 있다(보건사회연구원, 2020).

정신적 장애는 지적, 자폐성, 정신 장애가 해당이 되며, 주요 특성이 의사소통이 어려운 것인데, 지적장애는 11.9%, 자폐성 장애 7.6%만이 완전한 의사소통이 가능한 것으로 보아(한국보건사회연구원, 2020) 대부분이 의사소통에 어려움이 있고 모든 생활 전반에서 도움이 필요하다(<표 2> 참조).

<표 2>

장애유형별 주요 특성

장애유형별 주요 특성은 장애인을 재난 상황에서 취약하게 만든다. 먼저, 지체, 신장, 호흡기장애인은 대표적으로 이동의 어려움을 겪는 장애인으로 지원자 없이는 이동이나 신고 등의 어려움을 겪을 수 있으며 휠체어가 이동할 수 있는 통로, 경사로가 없으면 이동이 어렵다(이동, 돌봄). 또한 재난 상황에서 신장장애인들을 위한 혈액투석 지원이나 호흡기장애인들을 위한 산소호흡기 지원이 불가하다면, 생명이 위험할 수 있다(의료이용). 둘째, 시각장애인의 경우, 정보접근성 한계로 인한 늦은 재난 상황 인지와 이동의 문제가 발생할 수 있다(정보접근, 이동). 셋째, 발달, 정신 장애인 등은 재난 관련 의사소통이 어렵기 때문에 보호자나 조력자가 필요하다(돌봄). 넷째, 청각 및 언어장애인은 늦은 재난 상황 인지, 신고, 그리고 의사소통 등이 어렵다(정보접근).

본 연구자가 장애인의 재난 취약성으로 본 정보접근, 이동(대피), 돌봄, 의료이용은 기존의 선행연구들과도 유사했다. Kailes & Enders(2007)는 위기관리 및 계획을 위해서는 기능기반 틀(Function-Based Framework for Emergency Management and Planning)이 필요하다 보고 있으며, 그 틀은 다음과 같다. 첫째, 의사소통 욕구(communication Needs)로 청각장애, 지적장애, 시각장애 등을 위한 의사소통 서비스 제공이다. 둘째, 의료적 욕구(medical needs)로 투석, 산소 및 흡입 관리, 약물 관리 등의 제공이다. 셋째, 자립성 유지의 욕구(maintaining functional independence needs)로 건강 악화를 막기 위해 재난 발생 후 48시간 이내에 제공해야 하는 것으로 재난 발생 시 대피소 등에서 의료적 처치, 이동성, 독립성이 유지되도록 서비스를 제공해야 한다. 넷째, 슈퍼비전의 욕구(supervision needs)로 정신적 장애 등 대처 능력이 어려운 재난 취약계층 대상으로 상담 등을 지원하는 것이다. 다섯째, 이동의 욕구(transportation needs)로 장애 등으로 운전을 할 수 없는 대상의 재난 시 이동보장을 위한 계획이 필요하다. 이 다섯 가지 틀을 통해 모든 계획, 준비, 대응, 복구 및 완화 활동에서 부정적인 결과를 줄이고 준비 상태를 개선할 수 있다고 보았다. 그밖에도 한국장애인개발원(2017)에서는 지체, 청각, 시각, 정신적 장애 대상을 구분하여 취약성을 살펴보았는데, 이는 결국 정보접근, 이동(대피), 돌봄, 의료이용에 취약함을 뒷받침할 수 있는 근거가 될 수 있으며, 국립재난안전연구원(2015)의 연구도 마찬가지다. 마지막으로 최경식, 양기근(2017)은 재난안전정책 담당 공무원 및 전문가를 대상으로 조사한 바 있는데, 장애인의 재난안전관리에 있어 가장 큰 애로사항으로 신체적 활동, 의사소통, 인지능력 부족, 정보접근 취약성 등으로 보고 있다. 지금까지 살펴본 내용을 정리하면 <표 3>과 같다.

<표 3>

장애인의 재난 취약성

3) 선행연구 검토

선행연구 검토 결과, 장애인 재난 관련 연구는 부족한 실정이다. 선행연구들은 해외사례 고찰을 통해 우리나라의 재난 대응체계에 대한 정책적 시사점을 제공하거나(김승완 외, 2015; 유근환, 2020; 이수연, 2022; 이주호, 2016) 우리나라 재난 관련 주요 법령 개정 연구(정태호, 윤누리, 박덕근, 2019), 안전취약계층의 대피로와 대피소의 취약성을 살펴보고 이에 대한 개선방안을 제시하는 연구다(윤소연, 2019). 그 밖에 노인, 장애인, 외국인 등 모두 포함한 재난취약계층 대상 연구(김도형 외, 2017)이거나 특정 장애유형에 한정한 재난대응욕구에 관한 연구(윤기봉, 오윤진, 오충원, 2020) 등이 있다.

구체적으로 살펴보면, 김승완 외(2015)의 연구에서는 UN, 미국, 독일, 일본 등의 해외사례 고찰을 통해 우리나라의 재난 대응체계에 대한 정책적 시사점을 제공하고 있고, 이수연(2022) 및 이주호(2016)의 연구에서도 이와 유사하게 미국 사례 고찰을 통해 우리나라 재난 대응체계에 대한 정책적 시사점을 제공하였다. 유근환(2020)의 연구에서는 해외의 사례분석을 통해 다양한 재난 상황에 대응할 수 있도록 매뉴얼 작성과 교육·훈련, 재난약자에 대한 심리적 및 경제적 지원의 중요성, 재난약자 지원 관련 유관기관과의 협력체계 구축, 재난약자 정보의 데이터 구축 및 공유, 대피소의 중요성 등 한국 상황에 맞는 개선방안을 제시하였다. 이처럼 해외사례 비교 연구는 우리나라의 재난 대응체계인 거시적 맥락에서 정책적 제안을 한다는 점에서 의미가 있으나, 구체적인 서비스와 같은 장애인에게 실질적이고 체감할 수 있는 미시적 맥락은 다루지 않았다.

한편, 정태호, 윤누리, 박덕근(2019)의 연구에서는 우리나라 재난 관련 주요 법령 분석을 통해 법령 개정 필요성을 제시했다는 점에서 의의가 있으나, 법령 개정 외에 정책 및 서비스의 개선 방향에 대해서는 다루지 않아 이 역시 장애인들에게 직접적으로 도움이 되는 서비스의 현황을 알기 어렵다. 윤소연(2019)의 연구에서는 안전취약계층의 대피로와 대피소의 취약성을 살펴보고 이에 대한 개선방안을 제시하였는데, 재난 신고나 재난 문자 등 정보적 측면, 돌봄 측면, 의료이용 측면 등 재난 발생 시 필요한 전반적인 내용을 다루지 않았다. 윤기봉, 오윤진, 오충원(2020)의 연구에서는 시각장애인 대상 재난대응 욕구에 관한 연구를 수행했는데, 본 연구자가 고찰하였듯, 장애특성별 재난 취약성이 다르기에 시각장애인 외의 다른 장애유형에 대한 분석이 필요하다. 김도형 외(2017)의 연구에서는 노인, 장애인, 외국인 등 모두 포함한 재난취약계층 대상 재난 발생 시의 재난약자 지원방안 개선 연구를 진행하였는데, 개선방안으로 재난약자 관련 법령체계 개선, 피해경감 방안, 대응능력 강화 방안, 매뉴얼 및 훈련 방안 등을 제시하였다. 즉, 장애 유형별 특성을 자세히 묘사해 주고 있으나, 정작 개선방안에서는 장애 특성을 반영한 구체적인 방안을 확인해 볼 수 없었다.

상술하였듯 장애인들의 재난 사고나 사망률은 여전히 비장애인에 비해 높다는 점과 장애유형별로 재난 취약성이 상이하다는 점을 확인해 볼 수 있었다. 그런데도 선행연구들은 장애유형을 구분하여 살펴보지 않거나 특정 유형(시각장애)으로만 한정하여 개선방안을 제시하거나, 거시적 맥락인 전달체계 개편을 위한 연구 등만 존재했다. 즉, 본 연구자가 장애유형별 재난 취약성을 중점적으로 살펴보고자 하는 연구는 부재했다. 이에 따라 재난 취약성(이동, 돌봄, 정보접근, 의료이용)별 우리나라의 법령 및 서비스 등을 살펴보고 이에 따른 개선방안 제시가 필요하다.

1) 정보접근

정보접근과 관련한 주요 법으로는 장애인복지법과 장애인차별금지법이 있다.

장애인복지법에서는 장애인정책종합계획 수립¹⁾과 시각ㆍ청각장애인과 이동이 불편한 장애인을 위한 피난용 통로 확보와 점자ㆍ음성ㆍ문자 안내판의 설치 및 긴급 통보체계의 마련 등의 조항이 있다. 통로의 경우, 재난을 인지했을 때 비로소 활용할 수 있고 안내판 역시 재난을 인지했을 때 사전에 숙지한 탈출구 정보를 통해 활용할 수 있다. 즉, 시각장애인이나 청각장애인 등은 정보접근의 어려움을 겪고 있음에도 불구하고 장애인복지법 상에서 재난이 발생했을 때 재난 상황을 신속히 인지할 수 있도록 지원해주는 조항이 부재하다.

이는 장애인차별금지법 상에서도 마찬가지이다. 다만, 장애인차별금지법 제21조에서는 전화, 인터넷을 통해 차별 없는 의사소통을 할 수 있도록 서비스를 제공해야 한다고 제시되어 있다. 청각장애인의 재난 정보접근을 위해 민간에서 제공하고 있는 대표적인 서비스는 다음과 같다. 먼저, 손말이음센터에서는 청각장애인을 위해 실시간 통신중계서비스를 제공하고 있는데, 구직, 회사업무 통화, 가족, 친구 연락 등 다양한 목적으로 이용 가능하며, 365일 24시간 내내 이용 가능하다. 통신중계서비스의 종류로는 문자 중계서비스, 영상중계서비스, 발화청취 가능자용 서비스, 107 음성전화 중계, 원격수어통역 서비스가 있다. 문자중계서비스는 이용자가 실시간 문자로 전달하고자 하는 내용을 입력하면 중계사가 통화 상대방에게 음성으로 내용을 전달하고, 상대방의 통화 내용을 이용자에게 문자로 전달하는 방식이고, 영상중계서비스는 이용자가 실시간 영상을 통해 수어로 통화 내용을 전달하면 중계사가 통화 상대방에게 음성으로 내용을 전달하고, 상대방의 통화 내용을 이용자에게 수어로 전달하는 것이다. 말은 할 수 있으나 듣지 못하는 이용자(발화가능자)가 통화 상대방에게 음성으로 내용을 직접 전달하고, 중계사는 상대방의 통화 내용을 수어나 문자로 이용자에게 전달하는 발화가능자용 서비스와, 들을 수 있으나 말을 할 수 없는 이용자(청취가능자)가 전달하고자 하는 내용을 수어로 하거나 문자로 입력하면, 중계사가 통화 상대방에게 음성으로 내용을 전달하고, 상대방은 이용자에게 통화 내용을 직접 음성으로 전달하는 청취가능자용 서비스가 있다. 또한 청각ㆍ언어장애인과 전화 통화를 원하는 비장애인 이용자가 통화 내용을 중계사에게 음성으로 전달하면, 중계사가 청각ㆍ언어장애인에게 수어로 전달하는 107번 음성전화 중계와, 현장에서 수어를 사용하는 청각장애인과 비장애인이 대화할 수 있도록 원격에서 수어통역을 제공하는 원격수어통역 서비스가 있다(손말이음센터 홈페이지).

또한 한국농아인협회는 문자나 음성으로 제공되는 재난정보를 청각장애인을 위해 아바타 수어로 제공하도록 기술을 개발하여 어플리케이션으로 보급하고 있다. 이에 다중이용시설에서의 응급 안내방송, 시설 내 필수 안내 표지문, 스마트폰에서 수신한 재난문자 등의 내용은 수어 영상으로 제공하고 있다(소셜포커스, 2020.12.30.).

다음으로 119다매체 신고 서비스는 소방청에서 제공하는 서비스로 음성 신고가 어려운 상황을 대비하여 다양한 방식으로 신고할 수 있게 만든 서비스이다. 이 서비스는 문자, 영상통화, 119 어플리케이션 등 세 가지 방법을 통해 신고 접수가 가능하다. 먼저, 영상통화는 음성 의사소통이 불가능한 경우에 수어 또는 종이에 적어서 신고할 수 있고, 더 나아가 현장 상황을 실시간으로 전달할 수 있다. 또한 119앱은 현장의 위치를 모를 때, 위치를 전달할 수 있는 방법이며, 문자메세지는 영상통화와 마찬가지로 음성의사소통이 불가능하거나 현장 사진을 공유할 때, 유용하다.

2) 이동(대피)

이동(대피)과 관련한 주요 법으로는 재난 및 안전관리 기본법, 장애인·노인·임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률(이하 장애인등편의법), 건축법, 소방기본법 등이다.

재난 및 안전관리 기본법²⁾에서는 2017년 1월부터 장애인을 안전취약계층으로 정의하였고, 안전용품의 제공 및 시설 개선 등 필요한 사항을 지원할 수 있어야 한다고 규정하고 있다. 또한 같은 법 시행령에서는 소방ㆍ가스ㆍ전기 등의 안전점검 및 시설 개선, 취약지역의 안전 확보를 위한 환경 개선, 안전장비 및 용품의 제공 등을 지원할 수 있다고 제시되어 있다.

장애인등편의법은 장애인ㆍ노인ㆍ임산부 등이 일상생활에서 안전하고, 편리하게 시설과 설비를 이용하여 정보에 접근할 수 있도록 보장하기 위한 법이다. 같은 법 시행령에서는 장애인용 승강기, 복도 폭, 계단 참 설치, 통행 가이드, 유도 및 안내 설비, 경보 설치 등을 규정하고 있으며, 재난 대피 안내에 대한 설비로는 경보, 시각 및 청각장애인 유도·안내 설비만 제시되어 있을 뿐, 휠체어를 이용하는 장애인을 위한 대피 설비는 다소 미흡하다.

건축법은 계단, 피난로, 경사로, 대피공간 등의 피난 대책들을 규정하고 있으며, 시행령 제119조에서는 ‘장애인등편의법’ 기준의 ‘장애인용 승강기, 장애인용 에스컬레이터, 휠체어 리프트 또는 경사로’를 건축면적에서 제외시켰으며, 이는 건축주들의 부담을 덜어주고 장애인 피난에 필요한 편의시설을 갖추는 데 도움을 주도록 규정하고 있다.

소방기본법상에서의 장애인 재난 관련 조항으로는 먼저, 소방업무에 관한 종합계획 시, 장애인을 고려하라고 제시되어 있으며, 또한 2022년 11월에 법이 개정됨에 따라 ‘장애인복지법’ 상의 장애인복지시설 거주자나 시설 이용자는 재난 안전과 관련한 교육을 의무로 받게 되었다.

위에서 살펴본 법령들은 주로 시설 등 물리적 환경에 관한 내용으로서, 장애인들이 건물에서 대피할 때, 장애물을 만나지 않도록 만든 조항들이며, 이와 달리 재난 발생 시 장애인들의 대피나 이동지원을 위한 법령은 미흡한 편이다.

한편, 이동(대피)과 관련된 서비스로는 2008년에 도입된 119안심콜 서비스가 있다. 이 사업은 장애인, 고령자 및 독거노인 등에게 위급상황 발생 시 구급대원이 질병 및 특성을 미리 알고 신속하게 출동하여 맞춤형으로 응급처치와 병원 이송이 가능한 서비스이다(119 안전신고센터 홈페이지). 서비스 희망자는 사전에 119안전신고센터 홈페이지를 통해 장애유형이나 질병 등 장애인의 정보를 입력하고 가입을 하면 된다. 가입된 서비스 이용자가 재난발생시 119에 신고를 하게 되면, 서비스 가입 때 입력했던 정보가 바로 조회되어 맞춤형 서비스를 받을 수 있다.

3) 돌봄

재난 상황에서의 돌봄과 관련한 주요 법률로는 장애인활동지원에 관한 법률(이하 장애인활동지원법)과 건강가정기본법이 있다.

장애인활동지원법은 홀로 일상생활과 사회생활이 어려운 장애인에게 제공하는 활동지원급여에 대한 사항 등을 규정하고 있다. 이 법에 근거한 서비스로는 2008년부터 시작된 응급안전안심서비스가 있다. 사업 대상은 독거노인 및 장애인 대상이며, 대상 1순위로는 활동지원급여를 받으면서 독거, 취약가구에 해당되는 자이고, 2순위는 활동지원급여 대상이면서 독거, 취약가구가 아닌 대상자이며 그 밖에 자세한 선정기준은 다음의 <표 5>와 같다.

<표 4>

분석기준에 따른 제도 및 서비스

<표 5>

응급안전안심서비스 장애인 대상 선정기준

이 사업에서 제공되는 댁내 장비로는 2021년 기준 게이트웨이,³⁾ 활동량감지기, 화재감지기, 출입문감지기, 응급호출기 등이 있다. 즉, 독거노인과 장애인의 가정에 화재·가스감지센서 등을 설치하여 화재·가스사고 등의 발생 시 독거노인과 장애인이 신속하게 대처할 수 있도록 응급상황을 알리고 119에 신고하는 체계를 구축하는데 목적을 두고 있다. 단, 지역마다 신청방법이 상이하고(복지관, 지자체 등) 이용자가 한정되어 있으며, 자격이 되는 장애인들이 가입하려면, 기존 서비스를 이용자가 사망 혹은 타 지역으로의 이주로 인해 빈자리가 생겨야 가입이 가능한 구조로 확인된다(이수연, 2022).

장애인활동지원법에 근거한 또 다른 사업으로는 장애인 특별지원급여가 있다. 이는 활동지원 수급자 또는 수급자의 배우자가 출산한 경우이거나 거주시설 등에서 퇴소하여 자립을 준비하는 경우, 보호자가 일시적으로 부재한 경우에 가능하며, 1～6개월 범위 내에서 월 한도액을 가산하여 지급하고 있다. 한편, 긴급활동지원은 가족의 사망, 가출, 행방불명, 구금·요양시설 입소, 입원 등으로 신청인을 돌볼 가족이 없는 경우, 천재지변, 화재 또는 이에 준하는 사유로 긴급하게 돌봄이 필요한 경우, 보장시설에서의 갑작스런 퇴소 또는 이에 준하는 사유(보장시설 휴·폐업 등)로 사전에 활동지원급여를 신청할 수 없어 긴급하게 돌봄이 필요한 경우를 대상으로 약 매달 120시간 씩 약 60일 간(최대 90일) 지원이 가능하다(보건복지부, 2022b).

한편 돌봄 SOS는 활동지원 수급자는 아니지만 긴급 돌봄이 필요한 노인, 장애인, 50대 이상 중장년에게 일시적인 위기상황에 대응할 수 있도록 일시재가서비스, 식사지원서비스, 동행서비스, 주거편의서비스, 단기시설서비스 등 5가지 서비스를 제공하고 있다. 또한 이 서비스는 서울시 기준 연간 최대 60시간 이내 지원이 가능하나(서울복지포털 홈페이지), 돌봄 SOS는 지자체 주관 사업이며, 서울 외 타 지역에서는 찾아보기 어렵다.

특정 장애유형 대상 돌봄 서비스도 있는데, 바로 발달장애인 대상 주간활동 서비스이다. 월 56～132 시간 지원 가능하며, 주요 지원 내용으로는 발달장애인들이 낮 시간에 지역사회의 다양한 기관이나 장소를 이용할 수 있도록 지원하는 것이다(사회서비스 전자바우처 홈페이지).

한편, 건강가정기본법 상에서는 위기가족 긴급지원관련 조항이 있는데, 재난에 의하여 가족의 부양ㆍ양육ㆍ보호ㆍ교육 등에 있어 가족 기능이 현저히 저하된 경우 원활한 가족기능을 수행하는 데에 긴급하게 필요한 범위에서 지원해야 한다고 제시되어 있다. 다만, 위기가족긴급지원 종류로는 아이돌봄지원, 가사돌봄지원, 상담 및 정서지원, 법률구조 등만 제시되어 있을 뿐, 장애인 관련 조항은 찾아보기 어렵다.

4) 의료이용

대표적으로 우리나라의 재난피해자 지원 법령은 재해구호법이 있다. 이 법은 중증장애인을 구호약자로 보고 있으며(시행령), 구호의 종류로 임시주거시설 제공, 생활필수품 제공, 의료서비스 지원, 위생지도 지원 등이 있다. 재해구호법은 재난 및 안전관리 기본법과는 상이하게 구호약자를 ‘장애인복지법’상이 아닌 ‘장애인고용촉진 및 직업재활법’에 따른 중증장애인으로 한정하고 있다.⁴⁾ 또한 동 법 및 시행령에 근거하여 중증장애인 등 구호약자는 제공받을 수 있는 병원급 의료시설 사용 비용을 지원받을 수 있고, 구호약자 수용능력(병상수 또는 여유 병상규모 등)을 고려하여 접근 및 수용이 용이한 시설을 대상으로 임시주거시설로 지정이 가능하다고 제시되어 있다(행정안전부, 2022).

재해구호법에 근거한 실제 구체적인 의료서비스는 찾아보기 어려웠다. 다만 법상에 제시된 생활필수품으로서 재해구호세트에 대한 내용은 존재했다. 재해구호물자 종류로 응급구호세트와 취사구호세트가 있는데, 응급구호세트에는 여성, 남성용이 있고 취사구호세트에 개별구호물품을 포함하여 지급한다.⁵⁾ 장애인용으로는 구호물자에 점자 안내서 등을 부착한 시각장애인용 응급구호세트를 제작하여 지급하고 있다.

그 밖의 개별구호물품으로는 응급의약품(소독약, 상처치료 연고, 밴드, 붕대, 반창고, 거즈, 핀셋, 스프레이 파스 등), 분유세트(분유 및 젖병), 기저귀, 모기약, 위생 및 청결을 위한 용품(샴푸, 린스, 바디클렌저)으로 구성되어 있으며, 이 역시 시각장애인을 위해 안내지팡이를 포함한 기본 개별구호물품을 구비하고 있다.

1) 정보접근

첫째, 상술하였듯, 정보접근에 어려움을 겪는 대표적인 장애유형은 시각장애와 청각장애가 있다. 하지만, 재난 상황을 인지하는 데 도움을 줄 수 있는 정보접근 관련 조항은 확인하기 어려웠는데, 신속한 재난정보 접근은 장애인의 안전과도 직결되는 사안이기에 중요하다. 이에 따라 장애인복지법 혹은 장애인차별금지법 상에 재난 시, 청각 및 시각장애인을 위한 정보접근을 위한 노력을 해야 한다고 제시될 필요가 있다.

둘째, 청각장애인을 위한 재난 수어동영상의 한계가 있다. 청각장애인 중 일부는 문해력이 약해 이해의 어려움이 있다. 이에 일부 지자체에서는 재난안전문자 발송 시 수어영상과 함께 제공하는 ‘청각장애인 맞춤형 재난안전 문자’를 송출하고 있다(한국일보, 2020.1.13.; TWNews, 2022.4.21.). 하지만, 글 읽기에 어려움이 있는 청각장애인 등을 위한 아바타수어 서비스는 핸드폰으로 수신된 재난 문자를 수어 영상으로 지원해준다는 점에서 장점이 있지만, 표정을 보면서 상황을 인지하는 청각장애인들에게는 표정이 없는 아바타수어로 심각성을 인지하기에는 한계가 있다. 즉, 수어를 사용하는 청각장애인들의 상당수가 상대방의 수어뿐만 아니라, 표정으로 상황을 인지하기 때문에 그러하다(오마이뉴스, 2021.8.17.). 즉, 수어라는 것은 단순히 손이나 팔의 움직임으로 말을 전하는 것이 아닌, 표정이나 몸짓 등 다양한 요소들을 통해 의미가 전해지는 것으로 정부에서는 표정 변화가 있는 아바타수어를 개발하여 전국에서 활용될 필요가 있다.⁶⁾

셋째, 서비스 현황에서 살펴보듯 청각장애인은 재난 발생 시 실시간 통신중계서비스, 아바타수어, 119다매체 신고서비스 등의 서비스를 이용할 수 있는 반면, 시각장애인은 정보접근 관련 서비스가 미흡하다. 물론 119 다매체 서비스가 시각장애인에게 유용한 면도 있지만, 그 외의 서비스는 찾아보기 어렵다. 가령, 시각장애인이 홀로 어느 건물에 방문했을 때, 재난을 겪는다면 대피로나 대피방향을 알 수 있는 안전장치가 부재하다. 참고로 2016년 서울시에서는 ‘엔젤아이즈’ 어플리케이션을 개발한 바 있는데, 이는 시각장애인이 시각적 도움이 필요할 때 영상 통화를 활용하여 도움을 받을 수 있는 서비스이다. 즉, 이 서비스는 시각장애인이 도움이 필요할 때, 어플리케이션으로 도움을 요청하면 보호자 또는 자원봉사자는 스마트폰으로 알림을 받아 도움을 제공하는 형태이다(서울시 홈페이지). 2021년까지만 해도 서울시에서 개발한 마이앤젤앱이 재난 안전장치로써의 역할을 해왔지만, 서비스 품질의 문제로 이용률이 저조하여 폐기되었다. 한편, 2015년 덴마크 비영리 회사에서 개발한 ‘Be my eyes’라는 서비스는 시각적 도움이 필요한 경우, 정안봉사자와의 영상 통화를 통해서 도움을 받을 수 있는 서비스로 우리나라의 마이앤젤앱과 유사하다(Be my eyes 홈페이지). 이는 출시 후 3년인 2018년에는 8만 명 이상의 시각장애인이 사용하는 필수 앱으로 자리매김하였다(벤처스퀘어, 2018.11.20.). 이 서비스는 시각장애인이 혼자 재난에 처했을 때, 신속하게 대피를 도와줄 수 있는 주요한 방법 중 하나로, 덴마크 앱 벤치마킹을 통한 우리나라의 앱 개선이 시급하다.

2) 이동(대피)

이동(대피)에 어려움을 겪는 장애유형으로는 대표적으로 지체 및 시각장애이다. 이동(대피) 관련 법들은 주로 시설 등 물리적 환경에 관한 내용이며 이동지원과 관련된 사항은 미흡한 것을 확인해 볼 수 있었다. 이와 관련된 구체적인 문제점 및 개선방안은 다음과 같다.

첫째, 장애인등편의법 상에서 장애인은 비장애인과 동등하게 시설과 설비를 이용할 수 있다고 제시되어 있으나 일부 장애유형에 대한 대피 설비는 미흡하다. 가령 휠체어를 이용하는 장애인 등이 재난 발생 시 승강기를 이용하지 못한다면 자력으로의 수직 대피는 불가능한데, 이와 관련해서 현재까지 뚜렷한 조항이 없는 것으로 나타났다. 또한 시각 및 청각 장애인을 위한 경보·피난 설비에 대해서도 대상 기관의 설치가 필요하다고 제시되어 있지만, 설치 대상 시설은 전체가 아닌 일부 민간 및 공공시설에 한정되며, 설치 의무 대상 건물의 적정설치율도 높지 않은 상황이다. 즉, 2018년 기준 유도 및 안내 설비의 적정 설치율은 54.3%였고, 청각장애인 시각경보시스템 적정 설치율은 67.7%, 시각장애인 청각경보시스템 적정 설치율은 76.1%에 불과하다(보건복지부, 한국장애인개발원, 2018). 이에 대안으로 먼저, 휠체어 이용 장애인이 대피할 수 있는 기기 설치가 필요하다. 대표적으로 피난용 계단이송의자가 있는데, 이것은 휠체어 이용 장애인 등이 계단으로 대피할 수 있게 도와주는 기구이다. 실제로 이와 관련하여 법령 개정을 위해 2012년 8월 2일 유승우 의원과 8월 27일 김정록 의원이 각각 소방시설설치유지법 개정안을 발의한 바 있으나(소방방재신문, 2012.9.10.), 개정되진 못했다. 하지만 이는 휠체어 이용 장애인의 대피를 위한 안전장치의 마련이 중요하다는 본 연구자의 주장에 힘을 실어주는 부분이며, 향후 장애인들이 자주 이용하는 건물이라도 피난용 계단이송의자 설치 의무에 대한 조항 추가가 필요하다. 또한 청각장애인 및 시각장애인이 안전하고 빠르게 대피할 수 있도록 주요 시설에 점자블록, 유도 및 안내설비, 음성점멸 피난구유도등 등의 설치 확대도 필요하다.

다음으로 건축법 시행령 제119조는 ‘장애인등편의증진법’ 기준의 ‘장애인용 승강기, 장애인용 에스컬레이터, 휠체어 리프트 또는 경사로’는 건축면적에서 제외키는 조항이 있어 건축주들의 부담을 덜어 장애인 피난 관련 편의시설을 갖추는 데 도움을 주도록 규정하고 있음을 확인해 볼 수 있었다. 이에 건축주들은 이 점을 적극적으로 활용하여 장애인이 이용하기에 안전한 건물이 될 수 있도록 노력해야 할 것이다.

둘째, 대피소로 지정된 건물에 장애인 편의시설 설치를 강제할 규정이 없다. 실제로 5년마다 조사하는 장애인편의시설실태조사에 따르면, 대피소 편의시설을 적절하게 설치한 건물은 2018년 기준 63.0%로 2013년에 비해 약 12%p 증가한 것으로 나타났으나, 여전히 뉴스기사에서는 장애인들이 접근에 어려움을 겪는다는 기사를 쉽게 찾아볼 수 있었다(보건복지부·한국장애인개발원, 2018). 물론 장애인복지법과 편의증진법을 통해 안전대책강구와 편의시설 종류에 대해 제시하고 있지만, 명확한 규정이 없고 또한 의무사항에 대한 위반조치 및 관리방안을 명시하지 않아 다소 실효적이지 못하다는 비판을 받고 있다(윤소연, 2019). 이에 개선방안으로 대피소는 배리어프리 인증을 의무로 받아야 하는 조항이 필요하다. 현재 ｢장애인복지법｣에서는 장애인의 특성을 배려한 안전대책을 강구해야 한다고 명시하고 있으나 대상에 관한 규정이 없고 ｢장애인, 노인, 임산부 등의 편의증진 보장에 관한 법률 시행령｣에서도 대상 시설별 설치해야 하는 편의시설을 명시하고 있을 뿐 대피소에 대한 언급은 없기에 배리어프리 인증 의무화 관련 조항 추가가 필요하다.

셋째, 현재 법상에서의 이동 관련 조항으로는 시설 등 물리적 환경에 관한 내용 위주로써 재난 발생 시 이동할 수 있는 구체적인 방안이 없다. 이와 관련하여 재난 발생 시 이동할 수 있는 교통수단이 부재해 위험한 상황에 부닥친 당사자가 있음을 뉴스기사로 확인해 볼 수 있었다. 한편, 미국은 연방정부, 주정부, 지방정부에서 재난을 관리하고 있는데, 이 중 연방정부 조직에는 방재관리조직인 연방재난관리청(FEMA, 이하 FEMA)이 있다. FEMA의 주요 업무 중 하나는 ‘휠체어 및 기타 이동기기를 이용하는 자들을 위해 대피 계획 및 접근 가능한 교통수단 등을 조언’하는 것이다. 즉, 비상사태 시 장애인이 접근 가능한 교통수단의 확보 등을 규정하고 있으며(FEMA 홈페이지), 이와 관련하여 우리나라에서도 관련된 지원이 필요하다.

넷째, 119안심콜은 가입자가 119신고 시 장애인 등록 정보가 해당 지역 관할 소방서로 자동 공유되는 시스템으로 사전에 등록만 한다면, 신고 시 바로 신고자의 장애 정보가 전달되어 적절한 대처를 한다는 장점이 있다. 하지만, 2021년 기준 가입률은 1%에 불과하고 또한 장애인의 이용자는 0.6%에 불과한 것으로 나타나 가입률이 저조하다(헤드라인제주, 2021.10.7.). 또한, 실질적 서비스를 이용하는 대상자들 중 중증이면서 고령인 경우도 많으며, 보호자들 역시 고령인 경우가 많아 가입 절차의 어려움이 많을 것으로 판단된다. 모든 장애인들이 좋은 제도를 이용할 수 있도록 독려하는 것은 중요하며, 장애인단체 등 관련 기관에 해당 사업 홍보용 리플렛 발송 등 정부 측에서 해당 사업에 대한 홍보를 통해 이용률을 높일 방법을 마련해야 할 것이다.

3) 돌봄

돌봄이 필요로 한 장애유형으로는 대표적으로 지체, 발달, 정신 장애 등이 있고 돌봄 관련 주요 법으로는 장애인활동지원법과 건강가정기본법이 있다. 다만, 건강가정기본법에서는 위기가족긴급지원이 필요한 유형으로 아이돌봄지원, 가사돌봄지원, 상담 및 정서지원, 법률구조 등만 제시되어 있을 뿐, 장애인 관련 조항이 명시되어 있지 않았다. 반면, 장애인활동지원법에서는 장애인에 대한 돌봄 내용이 제시되어 있었다. 다만, 해당 서비스는 원활하지 못한 것으로 나타났는데, 이에 따른 문제점과 개선방안은 다음과 같다.

첫째, 돌봄서비스를 이용하지 못하는 이용자가 많다. 코로나19 확진으로 긴급 돌봄이 필요한 경우, 24시간 활동지원을 제공해주나, 실제로 이용할 수 있는 경우는 드물다. 서울시사회서비스원의 코로나19백서에 의하면, 코로나19로 인해 돌봄 공백이 발생한 이용자를 대상으로 긴급돌봄서비스를 제공한 수는 2020년 3월부터 2022년 3월 사이에 총 108명인 것으로 나타났다(서울특별시 사회서비스원, 2022). 이 중 서비스를 받은 장애인은 28명에 불과했고, 당사자가 확진되어 긴급돌봄을 받은 경우는 1명뿐이다. 또한 코로나19 확진 시 특별활동지원이 제공되는데, 코로나19 외 다른 재난일 경우에도 서비스를 받을 수 있는지는 찾아보기 어렵다. 참고로 현재는 코로나19 확진 시 자가 격리 기간은 7일로(지자체용 지침 13-2판), 긴급활동지원을 받을 경우, 7일간 지원이 된다. 즉, 코로나19 확진 시, 최대 7일간의 24시간 활동지원이 가능하겠으나, 코로나 외의 타재난으로 7일 이상의 장기 돌봄이 필요할 때는 어떤 지원이 이뤄지는지에 대한 내용이 부재하다.

이에 대안으로 재난 발생 시에 대한 추가 특별지원급여에 대한 개정이 필요하다. 가령, 코로나19로 격리 시 돌봄이 필요할 경우, 격리해제까지 24시간 돌봄을 제공하고 있다. 또한 2022년 8월 폭우 피해를 입은 취약계층에 긴급복지를 지원했고, 특히 장애인 활동지원 수급 장애인에게 월 20시간의 특별지원급여를 추가로 지원한 바 있다(보건복지부 보도자료, 2022.8.10.). 이러한 서비스는 소 잃고 외양간 고치는 격이다. 일례로, 우리나라에서 코로나19 창궐 당시 확진자 돌봄에 대한 제도가 없어 평소 돌봄이 필요한 당사자에게는 가혹한 시기였으며, 그로부터 2년이 지나서야 비로소 공식적으로 7일간 24시간 제공한다는 서비스가 도입되기 시작한 것이다(보건복지부 보도자료, 2022.2.28.). 현재 특별지원급여 제도는 출산 혹은 자립 준비, 보호자가 일시적으로 부재할 경우에만 이용 가능한데, 개선방안으로 ‘재난을 겪은 장애인 중 돌봄이 필요한 자’ 및 ‘24시간 돌봄이 필요한 자’도 추가 특별지원급여를 받을 수 있어야 한다.

둘째, 응급안전안심서비스 이용 인원수의 제한이 있다.⁷⁾ 만약 자치구에서 해당 서비스의 수용 가능 인원을 초과하게 될 경우, 기존 서비스 이용자가 사망하거나 타 지역으로의 이주로 공석이 생겨야 신규 가입이 가능한 구조이다. 실제로 서울 어느 구에 문의한 결과, 이미 서비스 대상자가 마감되어 대기해야 하는 상황임을 확인할 수 있었다. 이처럼 응급안전안심서비스의 이용 인원 제한으로 필요한 대상자가 이용하지 못하는 사례가 발생할 수 있다. 2021년 기준 중증장애인은 약 98만 명으로(보건복지부 자료, 2021) 응급안전안심서비스 대상 선정기준인 4순위까지 고려해본다면(<표 5> 참조), 98만 명 모두 대상자이다. 하지만, 전국 중증장애인의 응급안전안심서비스 이용자수는 약 8,400명으로 전체 이용자수 대비 6%에 불과하다(JTBC, 2022.9.15.). 이에 따라 지자체에서는 예산 확보를 통해 본 사업의 장애인 이용자수를 확대할 수 있는 적극적인 노력이 필요하다.

4) 의료이용

재난 발생 시 의료 이용이 필요한 장애유형으로는 신장, 호흡기 장애 등이 있다. 의료이용에 관한 법률은 대표적으로 재해구호법이 있음을 확인해 볼 수 있었고, 이 법상에서 의료서비스와 재해구호세트 등을 제공한다고 제시되어 있다. 재해구호세트는 재해구호계획 수립 지침을 통해 구체적으로 제시되어 있으나, 의료서비스는 확인하기 어려웠다. 이에 주요 문제점과 개선방안은 다음과 같다.

첫째, 코로나19 확진자 대상 혈액투석이 가능한 병원이 한정되어 있고 외래 투석 의료기관 명단이 일반인에게 공개되어 있지 않아 코로나19로 확진된 투석환자는 혈액투석 등에 어려움을 겪고 있다. 현재 당사자가 코로나19 확진 통보를 받을 때, 보건소는 투석 가능한 병원 리스트를 안내해 주거나 지정해 주는 등 지자체마다 상이한 것으로 보인다. 또한 평소 이용하던 의료기관을 이용하는 방법이 있겠으나, 해당 의료기관 측에서 감염병 확산 우려로 꺼리는 경우가 많아 제때 투석을 받지 못하는 사례가 발생하고 있으며, 설상가상 사망한 사건도 있었다(더인디고, 2021.12.31.). 현재는 코로나19 환자 대면 진료 및 야간투석이 가능하도록 일부 지자체에서는 점차 조치를 취하고 있는 상황이다(중도일보, 2022.4.6.). 하지만, 또 다른 유형의 재난상황이 발생했을 때 이런 허망한 사례가 반복되지 않기 위해서는 의료기기가 필요할 수 있는 호흡기장애와 신장장애 등을 위한 끊김 없는 의료서비스를 제공하도록 노력해야 한다.

둘째, 호흡기장애에 대한 안전장치가 부재하다. 상술하였듯 호흡기장애인 중 가정에서 산소 치료를 하는 경우가 36.2%, 가정에서 인공호흡기를 사용하는 경우가 25.8%이며(한국보건사회연구원, 2020), 이들에게 산소치료 및 인공호흡기 사용은 생명과도 직결된다. 서울 도봉구 소방서는 2020년부터 도봉구청과의 협약을 통해 인공호흡기를 사용하는 중증장애인 등을 위해 휴대용 충전기를 지원하고 있다. 총 5대 보유하고 있으며, 호흡기장애인이 119에 신고하면 휴대용 충전기를 지원(설치 및 회수)하는 것이다(소방방재신문, 2020.3.10.). 따라서 재난으로 정전이 발생하더라도 전국의 호흡기 등의 환자들이 계속 산소 치료를 받을 수 있도록 이 사업의 전국적 확대가 필요하다.

셋째, 대피소에 비치된 장애인용 구호물품의 문제가 있다. 구성품은 동일한 구호물품에 단지 점자안내서와 안내지팡이가 추가된 것이며 전체 구호물품 중 10%의 비중으로 비치되어 있다(행정안전부, 2022). 이 구호물품은 시각장애인에게만 용이한 것이며, 그 밖의 장애유형에는 도움이 되지 못한다. 이에 대피소에 다양한 유형의 장애를 고려한 장애인용 구호물품을 비치할 필요가 있다. 가령, 장애 유형별 필수품으로 안내견을 위한 개사료, 화장실 이용이 어려운 대상자를 위한 기저귀, 음성 의사소통이 어려운 장애인을 위한 의사소통 도움판 등이 있을 수 있다. 이러한 장애유형별 필수품들을 고려하여 재해구호물품의 마련이 필요하다.

지금까지 분석 틀에 대한 주요 문제점에 따른 개선방안을 정리하면 <표 6>과 같다.

<표 6>

재난 취약성별 문제점에 따른 개선방안