공공난제와 정부 민첩성, 그리고 디자인사고: 코로나-19 대응을 중심으로

1. 서 론

기존 사회과학 연구에서 감염병 유행, 자연재해 같은 비상시기의 재난 혹은 위기관리에 관해 많은 사례와 데이터, 이론의 축적이 있었으나, 신종 코로나바이러스감염증(코로나-19)의 대유행이 기존 사례와 다른 점은 유례없는 속도와 규모로의 확산이다. 20세기 초 스페인 독감 이후 가장 심각하다는 코로나-19의 범유행은 각국의 공공의료 수용 능력을 뛰어넘을 뿐만 아니라, 공공보건과 관련된 각종 활동, 즉 예방 및 소독, 격리, 정보제공 및 사회적 거리두기 등 여러 관련 정책의 종합적, 동시다발적 집행이 요구되었다. 또한, 각국이 바이러스 확산을 막기 위해 국경을 통제하고, 물류의 이동을 제한하는 등 통상적 무역과 생산활동, 소비 및 이동을 제한함으로써, 과거 여러 감염병 유행이나 경제위기와는 비교하기 어려운 큰 피해를 일으키고 있다는 것이다. 상대적으로 발생확률이 낮은 재난은 각 정부의 의제와 예산 배분에서 후순위로 밀리거나(Wolensky & Wolensky, 1990) 피해 규모와 속도에서 비상시 대응 가능한 매뉴얼의 범위를 뛰어넘기 때문에, 코로나-19의 확산은 각국의 행정 체제를 시험대에 올려놓았다(An & Tang, 2020).

과거 늦장 대응으로 많은 비판을 받았던 감염병 사례들을 고려할 때, 이러한 속도와 규모의 재난에는 정부가 광범위하고 민첩하게 코로나바이러스 검사와 같은 전국 규모의 대응을 하는 것이 필요하다(박승규, 김태형, 문명재, 2021; 이정용, 이정현, 김용희, 2021; Moon, 2020). 동시에, 사안에 따라 특정 개인 혹은 집단을 위한 맞춤형 서비스를 제공하는 것도 필요하다. 정부의 행정역량에는 한계가 있으므로 우선순위 혹은 선별적 관심을 가지고 대응하는 것이 일반적이지만, 코로나-19 같은 대규모 팬더믹(pandemic)의 경우에는 국가가 단지 공중보건과 질병 통제에 관한 역량뿐만 아니라 국제협력, 무역, 거시경제, 빈곤 및 취약계층 보호, 자영업 또는 중소기업 보호 등 거의 전 행정 및 정책영역에서 기존의 관료체제 및 공공-민간 관계를 뛰어넘는 신속하고 신중하며, 때로는 매우 구체적인 대응이 필요하다는 것이다(Van der Wal, 2017).

코로나-19는 많은 측면에서 다면적(multi-dimensional)이면서도 중앙에서부터 가장 최하부의 지역공동체에 이르는 다층적(multilevel)의 성격을 가지고 있는, 해결하기 ‘고약한’ 공공난제(wicked problem)로 정의될 수 있다(Auld, Bernstein, Cashore, & Levin, 2021).¹⁾ 공공난제는 인구절벽, 기후변화, 감염병 범유행 등을 포함하며, 극도의 복잡성, 불확실성, 그리고 모호성 때문에 문제에 대한 정의는 물론, 합의된 해결책이 부재하고, 좀 더 나은 혹은 나쁜 해결책이 있을 뿐이다(Head & Alford, 2015). 따라서 엄격한 규칙과 절차를 바탕으로 하는 전통적인 베버리언(Weberian) 관료제를 통한 방식이나 절차로는 신속하고 효과적인 대응이 어렵고, 정책결정자에 의한 높은 수준의 추상적 계획에서 정책집행자에 의한 구체적 적용까지 순차적인 접근을 의미하는 폭포수 접근(waterfall approach)도 한계를 보인다. 이처럼 그 종료 시기와 해결책의 효과가 불투명하면서 전 사회경제적, 정치적 문제를 일으키고 있는 코로나바이러스 범유행은 하나의 난제라고 볼 수 있다.²⁾

그러면 코로나-19처럼 민첩하면서도 효과적인 대응을 해야 하는 공공난제를 어떻게 해결할 수 있을 것인가? 과거 일본 한신(阪神) 대지진(1995) 대응실패, 신종플루나 중동호흡기증후군(MERS) 사례에서 본 우리나라 정부의 늑장 대응은 결국 관료주의와 절차에서 비롯된다. 본 연구는 민간에서 시작하여 공공부문으로 점차 확산되고 있는 민첩성을 의미하는 애자일(agile)과 디자인 사고(design thinking)의 개념의 적용 가능성을 코로나-19와 관련된 민관협력 사례를 통해 탐색해보고자 한다. 특히 2020-2021년에 이르는 우리나라 코로나-19의 긴급한 대응이 요구되는 사안의 경우, 기존의 정부 중심의 중앙집권형(또는 폭포수형) 접근과는 달리 아래로부터 민간과 시민을 포함한 상향식(bottom-up) 문제해결 과정이 ‘민첩’하게 이루어졌다(한국행정연구원, 2021). 즉, 코로나맵과 공적 마스크 제공 앱, 잔여백신앱 개발 및 제공 등에 있어서 일정한 관료적 ‘절차’와 정부 책임자의 승인을 거쳐야 했던 과거와 달리 현장에서 민간의 주도와 이에 대한 공공부문의 긴밀한 협력이 두드러졌고, 초기 시민들의 불평과 피드백을 민첩하게 반영하여 좀 더 시민의 요구에 맞는 최종 서비스를 내놓으며 ‘K-방역’이라는 반응을 얻게 되었다.

본 연구는 공공난제 해결과정에서 민첩하고 시민의 요구에 부응하는 행정을 위해 정부와 민간부문이 공-사의 장벽과 관료조직 및 절차를 넘어 어떻게 빠르고 효과적으로 협력하고, 어떤 방식으로 협업이 작동하는지 탐색하는 연구다. 이를 위해 본 연구는 코로나-19라는 긴급한 상황 속에서 일어난 민-관의 협업 사례 가운데 특히 코로나-19 대응을 위한 코로나맵 개발과 공적 마스크 애플리케이션이나 애자일 과정에 참여했던 현장 전문가 인터뷰를 수행하였으며, 다양한 2차 자료 연구를 통해 애자일과 디자인사고의 적용 가능성을 검토하였다.

2. 선행연구와 이론: 공공난제 해결을 위한 민첩성과 디자인사고

2) 애자일: 민첩하고 유연한 행정

감염병과 같은 국민의 생명에 관련된 위기의 경우, 민첩한 대응과 함께 ‘예방(prevention)-복구(recovery)-회복력(resilience)’을 동시에 고려해야 한다. 진단과 치료를 시작한 순간에도 어느 곳에서는 또다시 확산하고 있을 가능성이 있기 때문이다. Moon(2020)은 다른 국가들이 스웨덴과 영국과 같은 국가의 소위 소프트(soft) 접근방식과 중국이 사용한 방식인 여행금지 및 락다운(lockdown) 등 하드(hard) 접근방식 사이에서 고민하는 사이, 우리나라는 독특하게도 민첩하고 변화적응적인 접근을 취했기 때문에 어느 정도 관리가 가능했다고 주장한다. 즉 정부가 공격적으로 대규모 코로나 검사, 잠재적 증상자 추적 및 역학조사를 실시하여 빠르게 확진자들을 찾아냄으로써 확산을 어느 정도 막을 수 있었다는 것이다. 또한 중동호흡기증후군(메르스, MERS) 경험으로 감염병 대응에 필요한 시설수용 능력과 역량이 확보되어 있었고(An & Tang, 2020), 예상치 못한 새로운 사태에도 소위 ‘드라이브 스루’(drive thru) 같은 검사방식을 도입하고, 정부 훈련시설이나 유휴시설을 자가격리 장소로 제공하는 등 유연하게 대처함으로써 초기 확진자와 사망자의 급증 추세를 진정시킬 수 있었다는 것이다.

그러나 2000년대 이후 민간부문에서 변화를 빠르게 감지하고 혁신하는 조직으로의 변화를 위해 주목하기 시작한 애자일은 단순히 민첩함만을 의미하지 않으며, 조직이 급변하는 환경에서 사용자 중심(user-centered)의 서비스를 제공하기 위해 조직 전체가 민첩하게 생산기술과 과정을 혁신하기 위한 경영기법으로 도입되었다(Dennings, 2018). 원래 소프트웨어 개발 분야에서 발전된 애자일은 분야와 종류에 상관없이 거의 모든 조직으로 확산되고 있으며, Public Administration Review 같은 행정 및 정책 분야 저널에서도 새로운 거버넌스 기법으로 최근 소개되고 있다(Mergel, Ganapati, & Whiford, 2020).

애자일은 역동적인 소프트웨어 개발이나 스타트업(startup) 세계에서 흔히 있는 변화적응적 방법으로, 정책결정자들이 불확실한 상황에서 사용자의 필요를 만족시키기 위해 많은 이해관계자를 제품 및 서비스 생산에 참여시켜 즉각적으로 피드백을 서비스 생산에 반영함으로써 실패 위험을 줄이고 매몰비용(sunk cost)을 감소시키기 위한 전략이다(윤정원, 김종열, 장석권, 2020; Bisen, 2018). 애자일 방법은 하향식 폭포수 접근과 대비되며, 전통적인 행정서비스 접근을 채택한 대규모 프로젝트나 기금운용이 실패함으로써 야기될 엄청난 매몰비용을 방지할 수 있다는 것이다.

공공부문에서도 디지털 시대에 가변적인 환경은 좀 더 민첩하고, 유연하며, 대응성 높은 정부 서비스를 요구한다. 전통적 행정 패러다임은 수요자인 시민의 요구에 부응하기 위해 합리적으로 대안을 분석하고 자원을 배분하며, 책임성 증대를 위해 세세한 정책 사이클에 따라 계층조직을 통해 결정하는 하향식(top-down) 과정을 거친다. 반면, 애자일의 과정은 하향식 접근법과 달리, <그림 1>과 같이 행정가들이 목표로 하는 행정서비스에 근접한 첫 베타(beta)버전(혹은 프로토타입(prototype))을 만들고, 실제로 시험 가능한 상황에서 조직 구성원뿐 아니라 사용자인 시민들을 대상으로 계속 테스트하고 실시간 피드백을 받아 반영하여 빠르게 서비스를 개선해 나간다. 이 과정은 만족할만한 최종 서비스 개발 때까지 무한 반복된다(Bisen, 2018). 이 애자일 방법론은 정부의 행정서비스나 정책이 언제든 수정 가능한 ‘영원한 베타버전’이라는 자세에서 비롯된다(Ling & Mao, 2018). 적시에 과학적 증거와 데이터를 기반으로 반복적으로 테스트하고, 투명성 제고를 위해 사용자 및 이해관계자와 의사 교환을 지속하는 것이다.⁴⁾

<그림 1>

애자일 행정서비스의 일반적 과정출처: “Governance amid technological disruption: a vision for an agile public service,” by Ling & Mao, 2018, Ethos, 18; “Agile: a new way of governning,” by Mergel et al., 2020, Public Administration Review, 81(1), 161-165에서 재구성.

애자일 행정서비스는 혁신 선도국인 싱가포르와 미국, 영국, 캐나다 등에서 차례로 도입되고 있다. 싱가포르의 공공 주차 모바일 애플리케이션인 파킹앱(Parking.SG App)은 애자일을 도입한 공공서비스의 대표적인 예다. 싱가포르의 공용주차장은 원래 쿠폰 또는 현금 카드를 통해 주차요금을 부과하는 체제로 운영되었다. 정부는 2016년 기존 정보 관련 부처를 통폐합하고, 신설된 싱가포르 정부기술청(Government Technology Agency of Singapore, GovTech)을 정부의 ‘스마트 네이션’(Smart Nation) 추진전략의 책임기관으로 지정하고, 도시개발청(Urban Redevelopment Agency) 및 주택개발청(Housing Development Board)과 합작으로 주차 관련 문제(주차공간, 주차료 등)를 해결할 수 있는 모바일 플랫폼을 개발하였다(GovTech, 2017). 개발팀은 첫째, 처음부터 완벽한 모바일앱보다는 시험 가능한 최소한의 앱(‘minimum-viable-product’) 개발을 강조하였다. 즉, 목표의 핵심 요소에만 근접한다면, 테스트와 피드백을 반복하여 완전한 앱을 향상하겠다는 의도였다. 둘째, 사용자의 선호조사를 위해 주택개발청, 도시개발청 관료들은 물론, 교통경찰과 실제 운전자들을 대상으로 인터뷰 및 현장 조사를 시행하고, 그들의 피드백을 개선에 반영하였다. 셋째, 테스트 가능한 모바일앱 시제품을 4개월 안에 만들고 반복적 과정을 거쳐 8개월 만에 최종 앱을 선보였다(Ganesan, Lam, & Lin, 2019). 시민들도 초기 버전이 완전하리라고 생각하지 않았고, 오히려 개발팀의 지속적 피드백을 통해 업그레이드하는 것에 대체로 긍정적이었으며, 종이 쿠폰도 실질적으로 절감할 수 있었다. 이러한 성과는 개발팀이 애자일 마인드로 베타버전을 지속해서 수정하고 초기 실패에서 학습하였기 때문이다. 또한 정부기술청이 정부의 ‘인하우스’(in-house) 기술개발 리더로서 각 부처 간 벽을 넘어 협업을 위해 노력하였기에 가능하였다(GovTech, 2017).

이처럼 애자일은 공공부문에 비교적 최근 소개되었으나, 빠르게 ‘사용자 중심’의 행정서비스를 위해 확산되고 있다. 행정서비스 개발단계부터 사용자인 시민과 조직 구성원에게 과정이 개방되어 포용적이고 투명하여, 민주적 행정원리에도 부합한다. 탄력적 조직에서는 지위고하를 막론하고 누구든지 시민의 피드백에 응답을 준다는 점에서 기능 중심적 행정조직을 넘어선다(Mergel et al., 2020). 심지어 계선조직의 단계를 뛰어넘어 소셜미디어를 활발하게 하는 지방자치단체장이 종종 피드백에 대응하기도 한다. 또한, 개별 구성원의 전문성과 판단이 중시되므로 상향식의 행정과정이 가능하다(Ling & Mao, 2018). 이런 측면에서 긴급성 때문에 일괄대응이 요구되는 코로나19와 같은 감염병 확산에도, 애자일은 개별 시민, 집단, 지역이 필요로 하는 행정서비스를 민첩하고 차별적으로 제공할 수 있게 된다는 것이다.

3) 문제를 ‘정의’하는 행정: 공공난제와 디자인사고

문제정의와 해결책에 대한 합의가 부족한 공공난제는 정책과정의 혁신이 있어야 한다는 점에서 디자인사고를 바탕으로 행정서비스를 새롭게 정의하고, 사용자(시민)의 관점에서 창의적인 해결책의 도출이 필요하다(김현준, 김선희, 안상훈, 2019). 기존의 접근법이 더는 해결책을 가져다주지 못할 때 사기업이나 공공조직 모두 어떤 혁신적 접근이 필요하며, 벤치마킹 등의 고전적 방법으로는 문제해결이 어렵다는 것이다(송동주, 박재호, 강상희, 2017; Brown, 2009). 심지어 잘 정의된 문제와 해결책도 종종 예기치 않은 결과를 낳고 있는 것이 현실이다.

이처럼 산업디자인 부문에서 유래하여 혁신을 추구하는 방법으로 발전되어 온 디자인사고는 사용자인 시민과 고객의 필요를 이해하고, 기존 조직구조와 가정에 도전하여 문제를 재정의하며, 반복적인 과정을 거쳐 혁신 전략을 개발하려는 하나의 사고방식의 전환이기도 하다. 즉, 정의가 잘 되어 있지 않거나, 잘 알려지지 않은 문제들을 인간 중심적인 접근을 통해 창의적으로 해결하려는 절차라는 것이다.

성공적인 정책의 집행은 결국 기획과 결정 단계에서 정책을 얼마나 효과적으로 디자인(설계)했느냐에 의존한다는 측면에서, 행정과 정책연구의 디자인 정향(orientation)은 가깝게는 1980년대(Howlett, 2014), 멀게는 H. A. Simon의 제한된 합리성(bounded rationality) 논의에 이르기까지 꽤 깊은 역사를 가지고 있다(Cousins, 2018, pp. 5-6). 즉, 정책결정자의 인지능력의 한계와 상황의 불확실성, 시간의 제약 때문에 문제를 정확하게 정의하지 못하고 결과적으로는 최적의 선택이 아닌, 만족할만한 수준(satisfying)에서 정책의 디자인이 이루어진다는 것이다. 이처럼 문제정의와 정책설계에 관한 관심은 행정학과 정책학에서도 오래전부터 관심을 받아왔다.

그러나, 최근의 공공서비스 디자인에 관한 관심은 질적으로 다르다. 새로운 경향은 문제해결을 위해 다양한 정책수단을 어떤 방식으로 적재적소에 사용할 것인가를 좀 더 폭넓은 참여를 통해서 추구하기 때문이다. 전통적인 과정이 기술관료에 의해 주도되었다면, 새로운 디자인 정향은 정책과 행정서비스에 직·간접적으로 영향을 받는 사람들이 주도적으로 참여하여 정책 설계자와 시민 간 틈새를 좁히는 민주적 절차라는 것이다(Howlett, 2014; Kolko, 2018). 참여 활성화를 통해 사용자 관점에서 문제를 재정의하고, 정책실험, 정책 랩(lab), 그리고 파일럿 프로그램 등을 통해 테스트하여 좀 더 창의적인 해결책을 도모한다는 것이다.

디자인사고는 참여를 통해 시민-정책 디자이너-정부가 협업하도록 과정을 반복한다(Mintrom & Luetjens, 2016). <그림 2>와 같이 디자인사고는 명확하게 정의된 문제에서 시작하지 않으며, 깊은 공감(empathize)을 통해 사용자(시민)에 대해 학습하고, 정책 디자이너가 대상자들에 동화될 것을 강조한다(Kolke, 2018). 이를 위해 민속지학적 관찰(ethnographic observation), 협업, 빠른 학습, 아이디어의 시각화, 페르소나(persona) 만들기 등 여러 기법을 동원하여 아직 잘 다듬어지지 않은 사용자의 숨은 필요 및 근본 원인을 찾아내려고 노력한다(Dunne, 2018). 프로토타입(시안)의 제작은 롤플레잉(role playing), 스케치, 모형제작 등 테스트 가능한 형태로 사용자로부터 피드백을 받을 수 있도록 한다. 이 과정을 통해 정책 설계자는 이미 문제해결 과정에 있음에도 불구하고, 반복을 통해 문제정의와 해결책이 진화하는 것을 경험하게 된다는 것이다(Dorst & Cross, 2001). 예를 들면, 코로나19 대응 과정에서 단순히 공적 마스크를 배분을 떠나, 시민들의 피드백에 기반하여 언제, 어디에서, 어떤 방식으로 배급을 원하는지 사용자인 시민의 관점에서 디자인한 것으로 볼 수 있다.

<그림 2>

디자인사고의 일반적 과정출처: <디자인씽킹>, 송동주 외, 2017, 서울: 페가수스; Change by design: how design thinking transforms organizations and inspires innovation, by Brown, 2009, New York: Harper Business.

공공부문에서 점차 관심이 높아지고 있는 디자인사고는 불투명하고 고약한 난제에 대한 해결 수단으로서 성공적으로 수행이 될 경우, 고객의 요구에 부응하며, 효과적 서비스 전달이 이루어질 것으로 기대된다. 또한 정부 서비스의 이용과 접근에 있어서 장애물을 제거하고 대규모 실패로 야기될 매몰비용을 절약할 수 있다는 점에서 애자일과 일맥상통한다(Lewis, McGann, & Blomakamp, 2020).

물론 공공부문에서 디자인사고 사례가 여전히 제한적이고, 실제로 모든 사례에 만병통치약도 아니다(Lewis et al., 2020).⁵⁾ 오히려 전체 디자인과 개발과정에서 많은 인적·물적 자원의 동원에도 불구하고 최적의 해결책을 찾기 어려울 수 있으므로 내부 비판 가능성이 있고, 조직 구성원을 장기간 동기부여 하기도 어렵다(Minstrom & Luetjens, 2016). 또한, 조직 내에서 디자인부서 존재의 정당성을 인정받아야 하는 문제도 있다. 디자인사고가 조직에서 항상 환영받는 것은 아니기 때문이다(Dunne, 2018, p. 10). 그러나, 코로나19와 관련된 문제를 해결하는 데 있어서 문제정의와 해결책에 대한 가능성을 열어놓고, 폭넓은 참여를 통해 이전에 생각하지 못한 해결책을 찾아나가는 것은 필수적이다. 따라서 디자인사고 과정에서 일어날 수 있는 여러 형태의 긴장 상태를 해소하며, 디자인사고를 문제해결에 있어 필수적인 마음가짐으로 뿌리내리는 것이 중요하다(Prud’homme van Reine, 2017).

3. 정부 조직에서 애자일과 디자인사고의 조건

위에서 논의한 바와 같이 애자일과 디자인사고에 기반한 공공서비스는 휘발성 강하고, 불확실하며, 복잡하고 애매한 환경(VUCA: volatile, uncertain, complex, ambiguous)에서 잠재적 실패확률을 줄이고, 대규모 매몰비용의 발생을 방지하며 창의적 해결을 도모할 수 있는 유용한 방법이고, 두 가지 방법 모두 과정(process) 혹은 마음가짐(mindset)으로도 받아들여질 수 있다는 점에서 공통점이 있다. 또한 애자일과 디자인사고는 사용자로서의 시민을 협업의 중요한 파트너로 참여시키며, 그들의 실시간 피드백에 기반하여 좀 더 나은 서비스를 개발하게 된다.⁶⁾

애자일과 디자인사고가 시너지(synergy)효과를 내며 공공부문에서 효과적으로 적용하기 위해 공공조직의 지지와 리더십이 필요하다. 박승규, 김태형, 문명재(2021, 173-4쪽)의 연구에 따르면 정부 구성원들이 민첩한 대응을 위한 협업과 소통의 중요성은 인식하고 있으나, 아직도 위험회피적 관료문화와 관행에 제약을 받고 있다고 볼 수 있기 때문이다.

무엇보다 혁신을 가져오는 기업가적 리더 혹은 영웅(hero)이 주목받는 민간부문과 달리, 결국 공공부문에서 난제 해결을 위해 애자일과 디자인사고의 과정을 통해서 혁신을 주도 및 촉진할 수 있는 문화적, 제도적, 정치적인 환경을 조성하며, 조직 내·외부의 변화에 적응할 수 있는 리더십이 필요하다(Fernandez, Cho, & Perry, 2010). 즉, 공공서비스와 정책의 모든 단계에서 다양한 이해관계자의 요구를 관리하고, 때로는 거버넌스 재조정 및 입법과정도 주도하는 등 정치적 리스크를 제거하는 강력한 리더십이 필요하다는 것이다(McConnell, 2018, pp. 172-3).

다만, 민주주의 정치 현실에서 애자일과 디자인사고를 적용을 위해서는 리더십에 대한 몇 가지 기대를 하게 한다. 첫째, 공공난제에 대한 성공적 대처를 위해 사용자인 시민과 전문가의 적극 참여를 권장하는 애자일과 디자인사고는 전통적 조직 간 경계를 넘어 다른 이해관계자들과 조직의 행태를 조율하고 협업을 관리하는 리더십이 필수적이다(Yukl, 2002).

둘째, 전통적 관료조직은 합리적 목표에 따라 효율성을 추구하며 공공서비스를 제공할 것을 요구받아왔으나, 애자일과 디자인사고는 공공조직이 회피해 온 실험과 실패를 통한 문제해결을 추구하므로, 이에 익숙하지 않은 조직 구성원들을 독려하는 리더십을 요구한다(윤정원, 김종열, 장석권, 2020; Bason & Austin, 2019; Sørensen & Torfing, 2013). 특히, 조직 구성원의 지속적 참여와 피드백 과정에서 ‘목표지향적인’ 일선 조직 구성원과 중간 관리자들의 의견이 수렴하지 않는 과정에 대해 불안해하는 경우, 비판으로부터 운신의 폭이 상대적으로 넓은 정치적 리더들이 보호해 줄 필요가 있다. 또한, 계속된 실패에서 오는 회의감을 줄이고 적극적으로 지지해야 한다는 것이다(Bason & Austin, 2019).

셋째, 정부조직은 폐쇄성으로 인해 협업을 위한 정보, 책임, 예산공유 등에 적극적이지 않으므로, 애자일과 디자인사고는 실질적 협력을 독려하는 리더십에 많은 부분 의존한다. 이를 위해 구성원에게 권한을 일정부분 이양하고 역량을 강화하는 것도 필요하다(Boisvenue-Fox & Meyer, 2019). 집단사고 과정인 애자일과 디자인사고 리더십은 ‘옳은 해결책’ 보다는 ‘옳은 질문’을 통해 구성원들이 성공적으로 문제를 해결하도록 하는 것이 중요하다(Grint, 2010, p. 171).

정리하자면, 전통적인 관료적 접근과 비교할 때, 애자일과 디자인사고를 통한 공공난제 해결은 <표 1>과 같이 대체로 1) 문제의 본질과 이해관계자 및 해결책 파악이 어려운 복잡한 문제의 경우와, 2) 기존 관료조직의 계선과 막료를 넘어 초정부적으로 민간과의 빈번하고 실질적인 협력이 가능하고, 최종 산물이 나오기 전 지속적인 상향적 피드백과 정책 및 서비스 수정이 이루어지며, 3) 민첩하고 창의적인 해결책의 도출이 예상된다. 이런 측면에서 볼 때, 민첩하고 창의적인 태도와 리더십을 필요로 했던 우리나라 코로나19의 대응 과정은 전통적 관료조직의 폐쇄성과 경직성을 다소 완화할 수 있는 행정적·제도적 조건에 있었다고 볼 수 있다. 무엇보다도 급변하는 환경 속에서 국가경쟁력을 높이고, 행정의 효율성을 증진하여 시민에 대한 서비스를 향상하게 시키고자 공직자의 선제 대응과 창의성 문제해결을 강조하는 적극행정의 기조가 최근 강화됐다(김기현, 2020). 실제 행정 현장에서는 여전히 실험적 시도에 대한 위험회피 성향이 있을 수 있으나 적어도 코로나19와 같이 긴급을 요하는 경우, 과거와 달리 적극행정을 강조하는 분위기가 형성되었다고 볼 수 있다. 문제해결을 위해서는 공공기관과 민간부문, 그리고 고객인 시민 간 지속적 커뮤니케이션을 통해 불확실성을 완화하고자 하는 노력은 애자일과 디자인사고를 공공부문에서 적용하는 데 매우 중요한 조건이라고 볼 수 있다(윤정원, 김종열, 장석권, 2020).

<표 1>

관료적 접근과 애자일/디자인사고 접근

4. 애자일과 디자인사고로 본 코로나-19 대응 사례

1) 정부의 코로나19 대응과 주요 정책수단

코로나19와 같은 위기 시 국민이 국가에 다양한 정책수단을 사용하여 좀 더 일관성 있고 효과적인 대응을 요구하는 것은 당연하다(Rosenthal & Kouzmin, 1997; McGuire & Schneck, 2010). An & Tang(2020, p. 7)은 코로나19 기간에 문제해결을 위해 사용 가능한 정책수단을 크게 검사, 이동 제한, 국경통제, 격리 및 추적, 취약계층 보호, 대국민 홍보, 비즈니스 및 학교, 집회에 관한 선택으로 구분하고 있다. 예를 들면 검사의 경우, 전국을 대상으로 할 것인지 아니면 특정 집단(클러스터) 중심으로 할 것인지, 의심 증상자 혹은 유증상자를 대상으로 할 것인지, 외국인을 포함할 것인지, 자비 치료 혹은 국가지원을 할 것인지, 어떤 절차를 거쳐 어디서 진단할 것인지 등 정책수단 별로 고려해야 할 많은 변수가 있다는 것이다.

우리나라의 경우 2020년 1월 초 중국 후베이성(湖北省)에서 원인을 알 수 없는 폐렴 환자가 집단으로 발병하자, 보건복지부 질병관리본부는 후베이성발(發) 입국자에 대해 검역을 강화하고, 유증상자에 대해 진단을 하며, 의심 환자에 대해서는 음성 판명까지 격리를 시행한다고 발표하였다(아시아경제, 2020. 1. 3). 첫 확진환자가 나오자 정부는 감염병 위기경보 수준을 ‘경계’로 상향하면서 보건복지부 장관을 수장으로 하는 중앙사고수습본부를 가동하기 시작하였다. 이는 2015년 메르스(MERS) 초기 실패에서 학습하여 적시에 대응하게 된 것이다. 그 후 2월 중순 신천지예수교증거장막성전(신천지) 교회 사례를 중심으로 대구·경북지역의 확진자가 급증하여 일일 확진자가 900명이 넘는 등 코로나19가 확산추세로 돌입하였고, <그림 3>과 같이 정부는 2월 23일 감염병 경계 태세를 ‘심각’으로 격상하였다. 또한, 역학조사와 진단 확대, 의료·수용시설 확충, 마스크 공급 등 추가확산 방지 노력을 계속하였으며, 동시에 경기침체에 대응을 위한 정책을 내놓기 시작하였다.

<그림 3>

국내 코로나-19 주요일지

이러한 노력으로 약 2개월 후인 4월부터 일일 확진자가 감소하며 점차 안정세를 유지하게 되었고, 다른 국가와 비교하여 증가추세를 성공적으로 늦춘 우리나라와 동아시아 국가를 조명하는 평가가 나오기 시작하였다. 우리나라의 경우 지난 감염병의 경험에서 나오는 질병 관리체제 개편이 큰 역할을 하였고(An & Tang, 2020; Moon, 2020), 발병 후 각 감염사례를 최대한 빠르게 추적하는 기술축적이 있었다. 또한 민간 제약사에게 진단키트의 대규모 보급을 독려하고, 축적된 데이터를 바탕으로 신속한 격리와 치료를 수행하며, 동시에 사회적 거리두기 등을 강력히 실시하면서 감염 속도를 늦출 수 있었다. 이 외에도 국가 방역의 핵심으로 떠오른 질병관리본부와 리더십의 역할, 확진자와 의심 사례의 동선 추적을 투명하게 공개된 정보, 시민들의 자발적 협조 등이 성공 요인으로 꼽히고 있다.

요약하면, 난제의 성격을 가진 코로나19에 대한 대응은 거의 전 정책 분야에 걸쳐 정부 자원을 투입하고, 공공-민간-비영리 부문의 경계를 넘나드는 전 사회적 접근(whole of society approach)이 필요하다. 즉, 국가기관은 협업 파트너로서 민간부문 및 시민과 적극적으로 협력하고, 모든 공동체와 이해관계자들을 아우르는 방안을 내놓아야 한다는 것이다(UNDESA, 2020). 전례 없는 위기에서는 난제 해결을 위해 광범위한 참여가 필요하다는 점에서 애자일-디자인사고가 추구하는 사고방식과 유사하다고 볼 수 있다.

동시에 코로나19와 같은 위기에는 대규모 동원뿐 아니라, 보건, 경제, 외교, 인프라, 교육 등 여러 분야에서 ‘차별화된’ 정책의 동시다발적 사용이 요구된다. 민첩한 대응이 요구되기 때문에 처음부터 온전한 정책집행이 어렵고, 정책의 전방 및 후방에서 계속해서 기존 가설에 도전하고 실행하며, 결과를 가져오는 과정을 반복한다(Lee, Hwang, & Moon, 2020). 많은 실패를 통해서 얼마나 빠르게 학습하느냐, 조직에서 어느 범위까지 실패를 용인하고 보호할 수 있느냐가 관건이다.

5. 시사점 및 결론

본 연구에서는 복잡하고 해결하기 어려운 문제로 최근 관심을 받아 온 공공난제 개념을 바탕으로 전통적인 관료조직과 행정서비스 접근으로는 해결이 어려운 코로나-19라는 가운데 등장하는 여러 행정수요에 민첩하고 창의적이며, 무엇보다도 실제 사용자인 시민의 선호에 맞는 맞춤형 공공서비스 제공 방법으로서 애자일과 디자인사고를 제시하였다. 특히, 코로나19 초창기 확진자 정보제공에서 혼란과 공적 마스크의 원활한 공급을 위해 이루어졌던 코로나맵과 공적 마스크앱의 개발 사례를 통해서 복잡한 상황 속에서 기존의 공공조직이 아닌 소프트웨어 개발자나 대학생, 약사, 해킹그룹 등 민간 부문에서 먼저 정부의 데이터를 이용하여 초창기 앱을 개발하였으며, 이후 대기업과 정부가 기존 정부부처 주도의 문제해결 과정에서 벗어나 협업을 하며 민첩하면서도 실질적인 해결책을 도모하였다. 그 결과 싱가포르의 주차 애플리케이션 사례에서 보듯, 자칫 수개월 걸릴 수 있는 사안들을 1주일도 안 되는 기간에 시민 편의성을 도모하는 창의적 해결책을 찾아낼 수 있었다.

물론, 코로나-19와 각종 행정적 대응이 기존의 거버넌스론, 리더십, 적극행정 등의 이론으로도 일정부분 설명이 가능하다. 뉴거버넌스가 강조되면서 시민의 문제해결과 공공서비스 제공에서의 적극적 참여가 강조된 것처럼, 부처 간 벽을 허무는 협업과 다양한 집단의 참여 확대를 통한 디지털 애플리케이션 개발 등은 크라우드 소싱(crowd sourcing) 등 정책수단론으로도 이해할 수 있다는 것이다. 그러나 본 연구에서는 협업이 필요한 코로나-19가 가진 공공난제로서의 성격과 긴급성, 그 규모는 애자일과 디자인사고의 접근을 통해 민첩고 창의적 해결책을 발굴하고, 하향적인 폭포수 접근뿐만 아니라 특정 상황과 집단의 필요에 맞는 참여자 중심의 상향적 접근을 하며, 이러한 다양한 상황과 행위자 간의 관계를 조율하고 협업이 이루어지도록 관리하는 새로운 유형의 조직구조와 환경이 필요하다고 보았다. 민첩함 뿐 아니라 협업의 수준이 매우 깊었다는 것이다. 공적 마스크 개발과정에서 아예 모바일 메신저 서비스에서 공개 채팅방을 열어 실시간으로 공공부문과 민간 참여자들이 의견을 교환하고 피드백을 통해 문제를 해결하는 과정은 기존에 관찰하기 힘든 과정이었다.

코로나-19는 재난대응을 위한 정부 매뉴얼의 수준을 넘는 전 사회적 접근을 요구하며, 해결책에 대한 뚜렷한 합의가 어려우므로 공공서비스 수요자인 시민의 선호를 빠르게 반영하고, 피드백을 통해 시험이 가능한 정책을 내놓기 위해 애자일 방법이 매우 유용하다. 실제로 코로나맵이나 공적 마스크 제공에 있어서 실시간으로 시민들의 불만이 접수되었고, 긴급성 때문에 담당 부서의 빠른 대응과 때로는 관료조직을 넘어서는 참여와 협력이 필요하였다. 또한 초기 버전의 생산 이후에도 지속적인 피드백과 수정으로 좀 더 온전한 해결책으로 진화할 수 있었다. 코로나맵 개발이나 공적 마스크 모바일앱은 기존 조직구조와 과정으로는 적시에 개발이 어려웠음은 자명하다. 공공과 민간부문의 긴밀한 협력은 잔여 백신 예약을 위한 앱 개발에서도 지속되었다.

본 연구에서의 사례가 비록 애자일과 디자인사고의 엄격한 적용이라고 보기는 어렵지만, 적어도 두 기법에서 강조하는 애자일한 대응과 긴밀한 민관 협업, 그리고 실시간으로 계속되는 의사교환과 피드백은 점차 공공-민간 부문에서의 애자일과 디자인사고 방법이 성숙한 조건에서 발휘될 수 있었음을 보여주었다. 김현준, 김선희, 안상훈(2019, 110-11쪽)은 대안적 공공서비스 전달체계로서의 디자인사고의 방법론이나 의미가 공공조직에 체화되지 못하고 제한적으로 - 특히, 공공난제, 재난 등 - 이용될 수 있을 것으로 보았으나, 공공데이터법 등을 통해 기존의 정부조직만 접근할 수 있었던 정보들이 공유될 수 있는 법적 근거를 가짐에 따라 정보 비대칭성이 해소될 수 있는 여지가 생겼다. 또한, 부작위로 인한 국민권익 침해 등을 방지할 수 있도록 적극행정 운영을 규정하여 적극적으로 문제해결을 하도록 제도적, 문화적인 변화를 추구하고 있다는 것도 중요한 변화다. 코로나19에서도 대통령과 총리실에서 적극적인 행정을 주문할 정도로 중요성이 커졌다. 이는 공공난제 해결에 있어서 계속된 실패를 보호하고 협업을 통하여 업무처리를 하는 데 있어 중요한 제도적, 문화적 배경이라는 것이다(Sørensen & Torfing, 2013).

이러한 애자일, 디자인사고를 통한 행정서비스 전달에 있어서 리더십에 대한 기대는 반드시 조직의 수장(혹은 영웅)에서 찾지 않는다. 애자일과 디자인사고는 공공조직의 수장뿐만 아니라 중간 및 하위관리자, 심지어 일반 시민의 선도적 행동과 리더십을 요구한다. 코로나맵과 공적 마스크앱 개발과정은 이를 대변한다. 또한, 전통적 역할을 넘어서, 방향을 제시하고, 정보공유를 독려하며, 서로 다른 의견을 용인하는 환경이 필요하다. 본 연구의 사례에서 보듯, 중앙정부가 통일적으로 단일 앱을 개발해야 한다는 의견이 나왔으나, 오히려 부문 간, 조직 간, 그리고 개인 간 다양한 확산적 사고가 실험과 피드백을 거쳐 최종안으로 나온 만큼, 문제해결 과정에서 구성원들의 다양성을 용인하고 독려할 수 있는 분위기가 필요하다(Bason & Austin, 2019).

위와 같은 장점과 함의에도 불구하고, 애자일과 디자인사고의 가능성을 분석한 본 연구는 다음과 같은 한계를 가지고 있다. 첫째, 감염병 범유행이 지속되고 있고, 정부기관이 비상 가동하고 있는 가운데, 사례연구의 주요 행위자와 원자료 접근에 대한 공간적·시간적 제약이 있었다. 둘째, 그 중요성과 필요성에 대한 정책 참여자 간 점증하는 인식에도 불구하고, 본 연구에서 논의한 사례들이 엄격한 ‘방법론’으로서의 애자일과 디자인사고를 사용한 것은 아니라는 점이다. 문제해결 과정에 있어서 애자일 마인드, 디자인 마인드가 드러난 것은 사실이지만, 실질적으로 행정혁신 방법으로서의 애자일과 디자인사고는, 공공부문뿐만 아니라 민간 부문에서도 이제 관심을 받는 단계이다. 셋째, 성과없는 과정이 지속되는 경우 문제해결 방법으로서의 애자일과 디자인사고가 지지를 받지 못할 수 있다(Dunne, 2018, p. 12). 또한, 거의 모든 단계에서 다양한 참여자의 리더십을 요구하기 때문에 ‘최후의 책임자’를 요구하는 언론과 시민의 눈에는 정부가 효과적으로 조정하지 못하는 것으로 보일 수 있다. 이에 더하여 어떤 참여자이냐에 따라 협업의 방향이나 갈등에 영향이 있을 수 있다. 예를 들어 공적 마스크개발의 경우 민간개발자들이 비교적 자유롭게 정부에 의견을 개진한 반면, 잔여백신앱의 경우 대기업 참여자가 많아 정부와의 관계를 고려하는 경향이 있었다는 것이다.¹⁶⁾ 따라서, 마인드로 남겨두기보다는, 공공서비스 제공에서 더욱 엄밀히 애자일과 디자인사고를 방법으로 도입하는 것이 필요하다고 본다.

Acknowledgments

이 논문은 동아대학교 교내 연구비 지원을 받아 수행되었음.

이 논문은 또한 한국행정연구원에서 주최한 제1회 ‘공공리더십에 관한 연구논문 현상 공모전’ 수상 논문을 수정, 보완함.

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