세종시의 정착을 위한 국회와 정부간 협력강화 방안

(1) 정책네트워크

오늘날 정치행정환경에서 나타는 주요특징으로는 세계화와 정보화 및 민주화에 따른 개방체제로서의 조직관점 대두, 조직사회의 출현, 정치경제시스템의 부문화와 조직화된 사회적·정치적 행위자들의 출현, 국가정책결정영역의 증가와 이에 따른 정치적 과잉부하(political overload), 국가의 분권화, 국가와 사회의 경계모호 등을 들 수 있다(Kennis & Schneider, 1991, pp. 33-37). 이러한 정치행정환경 속에서 나타나는 사회문제는 복잡하고 다루기 어려운 고약한 문제(wicked problems)들이다. 이것은 서로 연관되어 있기 때문에 고립된 작은 조각들로 분리하려 다룰 수 없다는 것이다. 이러한 맥락에 기존의 통치중심의 양대축이었던 정부와 시장이 제대로 기능을 하지 못하여 정부실패와 시장실패 그리고 총체적인 국가실패를 초래하였고, 다원주의와 같은 사회중심이론이나 국가론 등의 국가중심이론이 설명력의 한계를 노정하여 기존의 통치체제와 정치행정이론에 대한 대안을 찾아야 했다.

따라서, 정치행정문제들이 정부적 그리고 비정부적 활동들에 의하여 해결되는 것을 이해하기 위해서는 정치행정연구를 정부라는 좁은 초점으로부터 거버넌스라는 넓은 초점으로 확대시켜야 한다. 이러한 거버넌스관점의 하나가 정책네트워크이론이다. 네트워크이론의 핵심은 시스템, 즉 사회조직과 거버넌스에 대한 분권화된 개념이다. 사회시스템이란 여러 요소들로 구성되어 있고, 이들 간에는 상호연결관계를 가지고 있으므로 더 이상 국가 등과 같은 중앙행위자에 의해 배타적으로 통제되는 것이 아니라 통치기구들은 분산되어 있고 지식은 다양한 행위자들 사이에 분포되어 있어 행위자들 간에 정보와 다른 관련자원들을 교환하는 상호작용을 통하여 어떤 결과를 산출한다. 그러므로 네트워크이론은 유기체인 시스템, 즉 국가나 정치체제의 구체적 모습을 해부하여 시스템 구성요소들(actors)간의 관계(relationships)가 어떠한 모습을 하고 있는가를 기술하고 설명한다(배응환, 2001, 261-262쪽).

정치행정학자들은 정책네트워크의 구성요소에 대하여 <표 1>과 같이 다양한 차원(변수)들을 제시하고 있다.

(2) 협력거버넌스(collaborative governance)

우리 주위에서 발생하는 중요한 사회문제들은 조직간 영역에 위치하여 어떤 단일조직 혼자만으로는 해결할 수 없고(Trist, 1983), 조직간에 공동으로 과업을 수행하거나 문제해결이 요구된다. 이처럼 조직간 배열과 관련되어 나타난 이론이 협력거버넌스라고 할 수 있다. 협력거버넌스에 대하여 학자들은 다양하게 정의를 하고 있다. 이를테면 Huxham(2000, p. 339)은 어떤 행위자가 다른 조직에 있는 행위자들과의 관계 속에서 과업을 수행하는 거버넌스의 모든 형태나 용어로, Bryson, Crosby, Stone(2006, p. 44)는 어느 한부문의 조직에 의해서는 달성할 수 없는 결과를 공동으로 이루기 위해 둘 또는 그 이상의 부문들에 속하는 조직들에 의해 정보와 자원 및 활동 그리고 역량을 연결하거나 공유하는 과정이라고 한다.

이러한 협력거버넌스의 일반적인 특징을 정리하면 다음과 같다(Ansell & Gash, 2007, pp. 544-555). 첫째, 그 거버넌스는 공공기관에 의해 발의된다. 둘째, 거버넌스에 참여자는 공공기관 외에 비정부행위자들도 포함될 수 있다. 셋째, 참여자들은 정책결정에 직접 참여한다. 넷째, 거버넌스는 공식적으로 조직화되고 집합적으로 활동한다. 다섯째, 거버넌스는 동의가 실제로 달성되지 못할지라도 합의에 의한 결정을 하는 것을 목표로 한다. 여섯째, 협력의 초점은 공공정책과 공공관리이다. 그것은 복잡한 사회문제를 해결하는 방법이다.

(1) 국회와 행정부의 관계에 대한 연구

첫째, 역사적으로 의회와 행정부 관계를 분석한 연구가 있다. 박재창(2008)은 지난 60년간 한국의 의회와 행정부 관계에 대한 회고와 전망을 하고 있다. 둘째, 권력적 차원에서 의회와 행정부의 관계를 분석한 연구가 존재한다. 박동서(1989)는 문민정부하의 의회와 행정부의 권력관계를 살펴보고 있다. 함성득(1998)은 김대중정부하에서 의회와 정당 및 대통령간의 권력관계에 대한 이론적 고찰과 한국현실을 분석하고 정국운영의 효율화방안을 제시하였다. 양재진(2008)은 1987년 민주화전후 한국 행정부의 입법부 지배의 행태를 분석하였다.

셋째, 정책적으로 의회와 행정부 관계를 분석한 연구가 있다. 박종민(1998)은 정책과정에서 지난 반세기동안 국회와 행정부의 관계를 행위자, 권한, 자원, 동기측면에서 분석하고 국정의 동반자로서 국회의 위상을 강화하기 위한 조건을 탐색하였고, 박찬표(2001)는 정책과정에서 의회와 행정부의 실태와 문제점을 분석하고 그 개선방안을 제시하였다. 넷째, 기능적으로 의회의 대정부 견제 및 감독기능을 분석한 연구도 존재한다(임종갑, 2012; 임종훈, 1998).

다섯째, 행태적으로 의회와 행정부의 관료행태를 비교한 연구도 있다(김창준, 안병만, 1989). 여섯째, 중앙정부와 지방정부의 관계를 분석한 연구(최병대, 2013)와 국회와 지방의회의 관계를 분석한 연구도 있다(이기우, 1994). 일곱째, 거버넌스차원에서 의회와 행정부 관계의 재정립을 시도한 연구가 있다. 정용덕(1998)은 국정운영에서 의회와 관료제 그리고 그들 간의 관계의 특성을 밝히고 그를 통해 새로운 국정관리모형과 정부개혁의 방향을 제시하고 있고, 곽진영(2003)은 분점 정부운영의 거버넌스로서 국회와 행정부 및 정당 관계의 재정립을 시도하였다. 마지막으로 외국의 의회와 행정부 관계를 분석한 연구가 있다. 예컨대 김성수(2001)는 독일사례를 그리고 임도빈(200)은 프랑스 사례를 연구하였다. 김인(1983)은 미국의 정책결정과정에서 의회와 행정부의 관계를 연구하였다.

(2) 국회와 행정부의 기능차원의 연구

국회와 행정부는 국정운영에서 입법권과 예산편성과 심의권 및 국정감사와 조사권을 토대로 상호작용을 통하여 견제와 균형역할을 수행하는데, 각자의 기능과 역할에 대한 실태분석과 그에 대한 개선방안을 제시하는 연구들이 주를 이루고 있다.

첫째, 입법권의 실태와 효율성 확보방안을 제시한 연구가 있다(가상준, 2006; 김용섭, 2004, 2012; 이현출, 2009; 임종수, 2010; 채수근, 2005; 홍완식, 2008). 둘째, 예산권의 실태와 효율성 확보방안을 제시한 연구가 있다(강신택, 1992; 김현기, 장인봉, 2001; 박석희, 2009; 박영희, 김종희, 1987; 박정수, 신혜리, 2013; 이영종, 2002; 이재원, 2002; 임동욱, 1996). 셋째, 국정감사와 조사권의 실태와 효율성 확보방안을 제시한 연구가 있다(김금화, 2002; 김준규, 2005; 박종흡, 2002; 심용연, 김기성, 2005; 양세진, 2000; 오무근, 1990; 유인학, 1996; 이가을, 2002; 조희연, 1994). 또한 국회의 생산성(효율성)을 3대 권한(입법권, 예산심의권, 국정감사권)을 중심으로 실증분석한 연구(오승용, 2010; 함성득, 임동욱, 2000)와 생산적인 국회발전을 위한 개혁연구(조정관, 2009)가 있다.

(3) 국내 선행연구의 한계

위에서 논의한 바와 같이, 국회와 정부에 대한 국내의 선행연구들은 정부패러다임 시대에 이루어진 것으로서 주로 국회와 행정부의 역사적, 권력적, 정책적 관계와 개별적으로 국회차원의 제도와 기능에 대한 분석과 처방을 하고 있다. 이른바 새로운 거버넌스패러다임에 입각한 국회와 행정부의 거버넌스 논의는 빈약하게 나타나고 있다. 즉 국회와 행정부 사이의 상호작용이나 협력에 대한 연구는 거의 전무하다. 따라서, 거버넌스차원, 특히 협력거버넌스나 정책네트워크를 통한 국회와 행정부 거버넌스를 연구하고 처방할 필요가 있다. 특히, 세종시는 중앙행정부처가 나뉜 가운데 부득이 국정을 이원화해서 운영해야 하는 어려움을 안고 출범했다. 당분간은 국정운영의 혼란과 비효율의 문제가 제기될 수 있을 뿐만 아니라, 세종시 건설의 당위성을 의문시하는 반대론자의 주장도 커질 가능성이 있다. 따라서, 국회와 행정부 간 협력강화를 통해 국정운영의 효율성을 높이고 세종시 성공에 대한 국민적 공감대를 보다 넓혀 나가는 것은 세종시의 정착에 매우 중요한 과제가 되고 있다.

(1) 이념적 측면

위에서 논의한 효율성과 민주성(형평성)의 가치와 관련되는 개념으로는 균형성을 들 수 있다. 국어사전에 의하면, 균형성(balance, equilibrium)은 기울거나 치우치자 않고 고른 상태를 말하는 것으로, 불균형성(어느 한쪽으로 기울거나 치우쳐 균형이 잡히지 않은 상태)과 대비되는 개념이다. 지역간 정의는 정치행정적 측면에서의 분권과 경제사회적 측면에서의 분산을 포괄하는 개념으로 볼 수 있다. 정책행정적 측면에서의 지역간 정의는 어떤 지역이 다른 지역에 복속되지 않고 자기 스스로의 운명에 대한 선택을 갖는 것이다. 이것은 중앙권한의 지방이양, 즉 지방분권을 통해 이루어질 수 있다. 경제사회적 측면에서의 지역간 정의는 지역의 경제사회적 제반여건과 삶의 질이 균등화함을 의미한다. 이는 지역적인 가치배분의 형평성 추구를 하는 것으로 지역균형발전을 통해 달성할 수 있다. 궁극적으로 지역간 정의는 지역이 합당한 자치권을 가지고 있으면서 정치행정적·경제사회적으로 형평성이 유지되는 것이라고 할 수 있다(김석태, 2008, 177, 179쪽). 과거에 일부 학자들은 분권과 분산을 동일시하는 경향이 있었다. 예컨대 두 개념은 지방화의 두 가지 차원으로서 중앙권한과 자원을 지방으로 재분배한다는 점에서 같은 성격의 것으로 취급하였다(염명배, 2004). 그러나 <표 2>에서 보듯이, 구분할 수 있는 개념이다.

지역간 정의차원에서 지방화의 두 가지 차원으로는 분권과 관련되는 지방분권과 분산에 연관되는 지역균형발전을 들 수 있다. 지방분권은 지방의 정치행정적 권한을 강화하는 것이라면, 분산은 지역간의 경제사회적 격차를 해소하여 균형발전을 추구하는 것으로 대비가 된다. <표 2>에서 본바와 같이, 지방화와 지역간 정의를 위해서는 분권과 분산정책이 필요하다. 그러나 이론적으로 분권과 분산의 문제를 둘러싸고 다양한 주장이 대립되고 있는 상황에서, 실무적으로는 분권과 분산간의 정책선택의 문제에 직면하고 있다, 이러한 측면은 우리나라도 예외가 아니어서 한편으로는 지방분권정책을 추진하면서 다른 한편으로는 지역균형발전정책을 추진하고 있다.

(2) 국회와 행정부 거버넌스의 환경적 측면: 지리적 분산과 지방분권

거버넌스는 항상 공간적 차원을 포함한다. 이를테면 국가는 자신의 영토에서 그리고 지방정부는 자신의 관할영역(행정구역)에서 통치활동을 하게 된다. 이러한 거버넌스의 공간적 차원의 지리적 분산과 지방분권에 관련된 개념이 지역균형발전과 지방자치이다. 논의를 종합하면, 지역균형발전의 기본적인 바탕은 지역간 성장과실의 단순한 균등배분이 아니라 지역간의 창의적인 경쟁과 민주적 참여의 원칙 하에서 각 지역의 잠재력을 최대한 살릴 수 있는 기회가 보장되고 국가 전체적으로 최선의 시너지 효과를 낳을 수 있어야 한다. 독일과 프랑스가 지역균형발전의 목표를 지역간 기회균등에 두고 있는 것도 이러한 맥락을 반영한 것이라고 할 수 있다(이정식, 2001, 1-5쪽). 따라서 지역균형발전의 개념을 정의하면, 각 지역이 자립적으로 발전할 수 있도록 교육, 문화, 복지, 보건의료 등의 모든 생활분야에서 균등한 기회를 사전적으로 부여받아 이를 토대로 지역발전역량을 극대화 할 수 있는 여건을 극대화함으로써 삶의 질이 어느 지역에 거주하느냐에 좌우되지 않는 상태, 즉 지역발전의 기회균등을 기초로 자율적 발전을 추구함으로써 거주지역에 구애받지 않고 기본적인 삶의 질을 누릴 수 있는 공간을 조성하는 것을 의미한다(한표환, 2006, 21-22쪽).

한편, 지방분권이란 집권과 대비되어 논의되는 개념이다. 집권과 분권은 의사결정권이 정부조직의 어느 계층 또는 중앙과 지방간에 어디에 있느냐에 따라 결정되는 것이다. 즉 조직의 상위계층이나 중앙기관에 집중되어 있는 경우를 집권이라고 하고, 조직의 하위계층이나 지방기관에도 많은 권한이 행사되는 경우를 분권이라고 한다. 따라서 이는 동일조직 내에서만이 아니라 조직 간에도 적용되는 것이다. 이러한 집권과 분권의 개념에는 두 가지 개념이 포함되어 있다. 하나는 행정상의 것이고, 다른 하나는 통치상의 것, 즉 행정만이 아니라 입법까지 포함한다. 전자는 행정집권·분권이라고 하고 후자는 지방분권·지방자치라고 호칭하고 있다(박동서, 2001, 366쪽).

그런데 이상에서 논의한 지역균형발전과 지방분권의 관계에 대하여 상충관계로 보는 경우와 조화관계로 보는 경우가 상존한다. 결국 양자의 관계를 조화적이고 보완적 관계로 유도하는 것이 중요한 과제로 등장하는데, 이는 지역균형발전과 지방분권의 수렴화문제로 등장한다. 분산(지역균형발전)과 분권(지방분권)의 개념은 서로 분리하여 이해하는 것보다 동전의 앞 뒤 또는 새의 양 날개처럼 동시적으로 이해해야 한다(안동규, 2003, 59-60쪽). 분산은 일반적으로 자원에 대한 문제이고 분권은 권한과 힘의 문제이다. 자원의 분산 없이 분권이 있을 수가 없으며 그 반대로 권한과 힘이 수반되지 않는 분산은 있을 수가 없다. <그림 2>에서 보듯이, 제Ⅳ사분면은 분산이 안 된 분권으로서 자치단체간의 불균형을 초래하므로 균형발전차원에서 바람직하지 못하다. 제Ⅱ사분면처럼 분권없이 분산만을 강조한다면 지방자치가 아닌 관치이며 지방정부의 중앙정부에 대한 예속성이 문제가 된다. 따라서 분권과 분산이 같이 가는 방향의 정책이 요구된다. 예컨대 Ⅱ￫Ⅰ, Ⅳ￫Ⅰ, Ⅲ￫Ⅰ로의 이동을 추구해야 한다,

(3) 국회와 행정부의 제도설계적 측면: 정책네트워크(행위자의 관계)

거버넌스의 주된 목적은 통치제도에 관한 것이다. 제도는 흔히 공적 성격을 갖는 공식조직, 전형적으로는 헌법에 명시된 정부기관을 의미하고 조직구성원들은 그 조직 내에서 각자가 수행하는 특정역할에 입각하여 상호작용을 한다(김계동 외역, 2013, 30쪽). 최근의 신제도주의 이론에 의하면 제도는 단일체(monolithic entity)로서가 아니라 복합체(complexes)로 인식하고 제도간의 상호보완성(institutional complementarities)을 강조한다. 제도적 상호보완성은 특정영역에서 특정형태의 제도의 존재가 다른 영역에서 다른 제도의 존재를 전제하여 상호간의 기능과 활동결과가 영향을 받게 됨을 의미한다(Amble, 2000). 이러한 제도적 상호보완성의 예로는 행위자간의 정책네트워크, 구체적으로는 국회와 행정부의 관계를 들 수 있다.

정부는 정치적 또는 정책적 문제를 해결하는 제도들로 구성되어 있다. 제도로서의 정부는 통치 또는 국정관리와 관련된 공직의 집합체이다. 이러한 정부는 넓게 행정부와 입법부 및 사법부의 세 기관으로 나눌 수 있다. 그러나 미국이나 한국의 중앙정부 정책과정의 핵심에는 국회(congress)와 행정부(executive branch)가 위치한다. 이들 공공제도와 행위자들은 비정부적 제도와 행위자들에 의해 종종 보완된다. 특히 후자 중 중요한 행위자는 정치와 정책결정에서 적극적인 다양한 이익집단들이다. 이들은 다양한 정책영역에서 중요하고 영향력을 행사한다. 공식적인 제도와 이익집단사이의 공식적인 상호작용관계가 존재한다.

(4) 국회와 행정부의 협력과정적 측면: 행위자의 상호작용

국회는 공적인 이슈를 숙고하는 여러 명으로 구성된 대표기구로서, 그 주요기능은 행정부 권위를 초월하는 정치적 공동체를 대신해서 공공정책이라는 구속력있는 조치에 대한 동의를 제공하는 것이다(Norton, 1990, p. 1). 보다 구체적으로 국회가 수행하는 기능으로는 대표기능을 비롯해서 심의, 입법, 지출승인, 감시기능을 들 수 있다(김계동 외역, 2013, 359-372쪽). 그리고 행정부는 정치체제에 활력을 불어넣어 주는 조직으로서 우선순위를 정하고, 정책을 결정하고 집행하는 기능과 함께 정책의제형성과 정책결정 및 평가에 권한을 부여하고 있다. 따라서, 국회와 행정부가 상호작용을 가장 기본적인 방법은 삼권분립의 원칙에 의하여 국회와 행정부에게 부여된 권한을 토대로 다양한 정책영역을 토대로 이루어지게 된다. 관습이나 법은 국회와 행정부 사이의 상호작용을 요구하는 많은 대상을 제시하고 있다. 이들은 예산, 기관의 조직이나 재조직, 사업의 창조나 수정 및 폐기, 인사문제, 사업성과평가, 프로젝트의 입지 등으로 다양하다.

(5) 국회와 행정부의 문화적 측면: 정치·행정문화

모든 사회는 구성원의 생활양식과 가치를 다른 사회구성원의 그것과 구분되는 문화를 갖고 있다. 인류학자 Kluckhohn은 문화를 민족의 총체적인 생활양식, 개인이 그 집단으로부터 물려받은 사회적 유산, 또는 인간의 창조물인 환경의 한 부분으로 정의한다. 대부분의 사회학자들은 문화가 사회적 행동을 형성하거나 그것에 영향을 미친다고 본다. 여기서 관심의 대상은 일반문화의 한 부분을 이루는 정치행정문화이다. 정치·행정문화(또는 크게 보아 정치문화)는 정치체제에서 국회와 행정부가 어떻게 활동하느냐를 좌우하는 하나의 요인이기 때문이다. 정치문화를 넓은 의미로 정의하면 정부가 무엇을 해야 하고 어떻게 운영되어야 하는가에 대한 것과 정부와 시민의 관계에 대한 가치와 신념 및 태도 등을 의미한다(이종수, 이대희 역, 1999, 42쪽; Anderson, 1984). 이와 같은 개념정의를 분해하면 다음과 같은 두 가지 범주로 나눌 수 있다. 하나는 정치체제의 운영방식에 대한 신념과 태도이다. 정치문화에서 가장 많이 논의되는 것이 정부의 운영이나 정치활동 그 자체의 양상이나 이에 대한 규범적 신념과 태도 및 인식인데, 좁게 보면 정부의 운영, 넓게 보면 정체제체의 움직임 모두를 포함한다. 그러므로 정부운영과 관련된 정치문화는 정치행동이나 활동의 양식에 대한 인식과 태도 또는 정치행동의 양태를 지배하는 신념이나 가치관 등을 모두 포함한다. 정치체제의 운영방식에 대한 것 중에서도 특히 행정에 관한 정치문화를 행정문화라고 한다(정정길 외, 2010, 99-101쪽).

여러 나라의 공공정책 및 정책결정에 차이가 나는 것은 적어도 부분적으로는 정치문화가 상이하기 때문이다. 공통의 가치와 신념 및 태도는 정책결정자와 시민 모두의 행동을 제약하고 행동의 방향을 제시한다. 따라서, 정치체제의 정책과정에 영향을 주는 요인으로 국회와 행정부의 정치행정문화가 주는 영향이 크다고 볼 수 있다.

(1) 세종시 추진경위

세종시 문제는 지난 2002년 9월 당시 노무현 민주당 대통령 후보가 청와대를 포함한 중앙정부기관을 충청권으로 이전하는 ‘신행정수도 건설’ 공약을 발표하면서 시작됐다. 세종시 건설을 둘러싼 지루한 논란의 신호탄이었다. 노무현 대통령 당선 이후 ‘신행정수도건설특별법’이 마련됐고 이후 헌법소원 등을 거쳐 여야 협상 끝에 ‘12부4처2청’을 충남 연기, 공주로 이전하는 ‘행정중심복합도시건설특별법’이 지난 2005년 3월2일 국회를 통과했다. 탄력을 받는 듯했던 세종시 건설은 2007년 12월 행정부처 이전을 정면으로 반대하던 한나라당 이명박 후보의 대통령 당선으로 다시 한번 운명의 갈림길에 서게 된다.

세종시 수정론이 수면 위로 떠오른 것은 당시 정운찬 국무총리 후보자는 개각 발표 직후 “세종시는 경제학자인 내 눈으로 볼 때 효율적인 모습은 아니다”며 수정론에 불을 지핀다. 정 총리는 이후 국회 인사청문회에서도 세종시 수정 방침을 거듭 밝히면서 세종시 문제는 또다시 정국의 핵으로 급부상한다. 충청권에 기반을 둔 자유선진당을 비롯한 야당은 거세게 반발한다. 여기에 수정 반대론자인 박근혜 전 한나라당 대표는 세종시 수정 문제를 당 존립의 문제로 규정하면서 이른바 ‘원안 플러스 알파’를 요구한다. 여야간, 여권 내 친이(친이명박)·친박(친박근혜)간 공방은 가속화된다. 이명박 대통령은 2009년 11월 27일 ‘국민과의 대화’를 통해 대국민 사과를 하면서 세종시 수정안의 역사적 당위성을 역설하고 청사진을 제시한다. 정부는 세종시 민관합동위를 발족시키는 등 수정안 마련에 한층 속도를 내고, 정 총리는 충청 지역을 10여차례 방문, 직접 충청민들의 이해와 협조를 구한다. 세종시 성격을 행정도시에서 ‘교육·과학 중심 경제도시’로 변경하고 삼성, 한화, 롯데, 웅진 등을 유치하는 내용으로 하는 세종시 수정 관련 5개 법안을 국회에 제출한다.

하지만, 지방선거에서 여권이 참패하자 야당은 물론 ‘여당내 야당’인 친박 측도 수정안 폐기를 요구하고 나선다. 이 대통령은 생방송 연설을 통해 “이제는 국회에서 결정해줄 것을 요청한다. 정부는 국회가 표결로 내린 결정을 존중할 것”이라며 ‘공’을 국회로 넘긴다. 한나라당과 민주당은 우여곡절 끝에 수정안을 본회의 상정 및 표결을 통해 부결시킨다. 이어서 정부는 세종시 정부청사 공사를 본격 추진해서 당초 계획대로 2012년 이전을 시작해 2014년까지 모두 완료할 계획이라고 발표한다.

(2) 세종특별자치시의 목적과 지위

세종특별자치시의 정책목표는 국가균형발전을 선도하고 지속가능한 모범도시를 건설하는 것으로, 구체적으로는 두 가지 목표로 구분할 수 있다. 하나는 국가균형발전차원으로 국가균형발전의 구심점이 되도록 복합형 행정자족도시를 만드는 것이다. 다른 하나는 세계적 모범도시차원으로 살기 좋은 인간중심도시, 쾌적한 친환경도시, 품격 높은 문화정보도시를 건설하는 것이다.

행정중심복합도시는 수도권의 과도한 집중에 따른 부작용을 시정하고 국가균형발전 및 국가경쟁력 강화에 이바지하는 것을 목적으로 하는 도시로 중앙행정기관 및 소속기관의 이전하에 행정기능이 중심이 되는 복합도시로서 세종특별자치시의 일원에 건설되고 있는 도시를 말한다. 이처럼 세종특별자치시에는 행정중심복합도시가 입지하므로 그것의 지위는 행정중심도시로서의 지위와 특별자치시로서의 지위를 동시에 가지게 된다.

첫째, 세종특별자치시는 행정중심도시의 지위를 가진다. 행정중심복합도시건설특별법 제6조에서는 세종시를 중앙행정기관 등을 이전하여 행정기능이 중심이 되는 복합도시로 규정하고 있다. 6개 부처를 제외한 모든 중앙행정기관은 세종시로 이전토록하고 있다. 따라서 세종특별자치시는 행정중심복합도시로서의 발전을 지속해 나가야 한다. 둘째, 세종특별자치시는 특별자치시의 지위를 가진다. 행정중심복합도시건설특별법 제1조(목적)에서 이 법은 국가경쟁력의 강화에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있다. 세종특별자치시를 설치하는 것은 특별자치시로의 위상을 정립과 동시에 지방분권 확산의 전진기지로서의 역할을 요구하는 것이다. 세종특별자치시의 설치는 ‘세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법’에 법적 근거를 두고 있다. 동법에 의하면 세종특별자치시는 정부의 직할로 설치되며, 관할구역에는 별도의 시군구를 두지 않는 단층제형식이다. 즉 세종시 본청과 읍면동으로 구성되는 행정체제를 가지게 된다(하혜영, 2012). 따라서 세종특별자치시는 모범적인 자치도시로서의 발전을 도모해야 한다.

(3) 세종특별자치시의 중앙행정기관현황

위의 세종특별자치시의 목적과 지위에서 설명한 바와 같이, 세종특별자치시는 행정중심복합도시로 발전시키기 위해 행정중심복합도시건설특별법 제16조에서 중앙행정기관 등의 이전계획을 구체적으로 명시하고 있다. 행정중심복합도시건설특별법 제16조의 규정에 따라 세종시로 이전할 정부부처는 총 36개이며 이중 중앙행정기관이 16개, 그 소속기관이 20개이다. 이들 기관의 소속공무원은 총 10,452명에 이른다.

(1) 환경차원: 지리적 분산과 지방분권

균형발전과 지방분권을 우리나라에 적용하면, 공간적으로 두 가지의 중대한 불균형이 존재하는데, 하나는 과도한 중앙집권에 따른 중앙과 지방간의 수직적 권력불균형(정치적 불균형)과 집중개발에 따른 지역간의 수평적 불균형(경제적 불균형)이다. 문제는 두 가지 불균형이 지방자치와 지역균형발전에 중대한 장애요인으로 작용한다. 따라서 이의 해소를 위한 노력이 필요하다(이승종, 2003, 74쪽). 이는 지방분권과 균형발전의 문제로 등장하였다. 노무현 정부에서는 분권과 균형발전을 주요한 정책과제로 제시하고 균형 없는 집권-집중모델에서 성장과 균형이 병행하는 새로운 분권-분산모델로의 전환을 모색하였는데, 이의 실현을 위한 여러 정책적 방안중의 하나가 지방분권특별법과 국가균형발전특별법 및 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법을 만들어서 추진한 세종시로의 행정수도이전이었다.

거버넌스의 공간적 차원의 균형성문제에 직접적으로 연관되는 세종특별자치시의 건설과 공공기관의 혁신도시로 이전정책은 국토공간 전체에서 경제사회적 가치를 인위적으로 분산시켜 지역균형발전과 지방분권을 시키려는 노력의 일환이었다. 그러나 처음에 의도하였던 세종시는 완전한 집적효율성을 추구하여 서울의 정치·행정적 기관을 모두 이전하는 것이었다. 그러나 이러한 시도는 국민적 공감대를 얻지 못한 결과 헌법재판소의 부분위헌 판결로 다시 결정이 이루어지게 되어 반쪽짜리 행정수도가 되는 형국이 되었다. 따라서 세종시에서 국회와 행정부간 지리적 분산으로 인해 당분간은 양 기관 간 협력이 불가능한 측면이 존재하는바 업무 비효율성을 최소화하기 위한 단⋅중⋅장기적 대응방안 모색은 세종시의 성공적인 정착을 위해서 필수적이다.

이처럼 세종시로의 행정기관이전은 부분 집적에 불과하여 국정관리의 효율성이 저하될 것이라는 것이 여러 전문연구기관이나 학자들에 의하여 공통적으로 지적되어 왔다. 전영평(2005, 5-6쪽)에 의하면, 거버넌스적 관점에서 제시될 수 있는 행정기관의 환경으로는 청와대, 정당, 국회, 타행정기관, 고객(정책수요자), NGO, 언론, 외국기관(정부나 기업 등)을 제시하고, 국정관리의 효율성은 당연히 특정행정부처를 중심으로 8개 환경요소와의 유기적이고 효율적인 협력이 가능한가의 차원에서 검토할 필요가 있다고 하면서, 대대수의 행정기관이 세종시로 이전할 경우 행정기관들을 둘러싼 다양한 환경적 요소들이 큰 불편을 겪게 될 수 있다고 가설화 한다.

한국행정학회·한국행정연구원(2009)에 의하면, 지리적 분산측면에서 세종특별자치시와 서울특별시 사이의 거리는 120km로 약 2시간이 소요될 것으로 보고, 행정비효율의 유형을 협의의 행정비효율과 광의의 행정비효율 및 통일 후 재이전비용 등으로 구분하여 비용을 산정하여 세종시로의 행정기관이전이 막대한 업무비효율을 초래할 것이라고 주장한 바 있다.

이상의 분석과 같이 세종시로의 행정기관이전에 따른 비효율성의 주장은 여러 가지 문제점이 있음을 알 수 있고, 세종시로의 행정기관 이전문제를 새로운 시각과 이념적 틀에서 보는 것이 필요하다고 본다. 첫째, 효율성이라는 큰 틀에서 보아야 한다. 기존의 업무비효율성을 강조하는 연구들은 너무 단기적이고 기계적인 경제성과 능률성(성과는 주어진 것으로 보고 비용만 생각)을 강조하여 부분집적으로 인한 거리비용의 막대함을 주장하고 있다. 효율성을 경제성 외에 능률성과 효과성을 포함하는 개념으로 본다면, 행정기관이전문제는 비용 외에 그것이 미치는 효과까지도 고려해야 하는 중장기적 차원의 논의가 필요하다. 그러나 세종시에 행정기관만 내려와 있고 청와대와 국회가 서울에 있는 상태에서는 거리비용은 존재하는 것이므로 단기적인 비효율성에 대한 해결방안과 중장기적 차원의 효율성증진 방안을 모색해야 하는 과제를 안고 있다.

둘째, 민주성과 균형성을 고려하는 사고가 필요하다. 너무 단기적인 경제성차원에서의 업무비효율성 주장은 민주성과 균형성을 소홀히 할 수 있다. 세종시로의 행정기관이전이 비효율성을 가져온다는 주장들은 독일사례를 인용하여 거리비용이 막대하다고 한다. 그러나 지리적 분산으로 인한 비효율성이 일부 있더라도 민주성과 균형성이라는 가치를 충족시키기 위해서는 행정기관의 세종특별자치시로의 이전은 타당하다고 본다. 민주성과 균형성(균형발전과 지방분권)을 무시하는 효율성, 특히 비용의 경제성차원의 논의는 잘못된 것이다. 궁극적으로 세종시특별자치시의 문제는 효율성과 민주성 및 균형성이라는 세 개의 일치된 영역을 보고 이에 수렴하는 정책대안을 모색하는 것이 요구된다.

(2) 제도차원: 국회와 행정부의 정책네트워크

① 국회와 행정부의 제도구성

우리 헌법은 권력분립의 원칙을 토대로 국가제도를 구성하고 있는데, 국가권력을 입법·행정·사법의 세 가지 기능으로 나누어 이들 각 기능을 독립된 국가기관인 국회와 행정부 및 사법부에 맡기어 견제와 균형의 원리에 의하여 활동을 하게하고 있다. 특히 제도로서의 국회와 행정부는 국정관리의 핵심에 있는 행위자들로서 정치나 정책과정의 중심에서 활동을 하고 있다.

② 제도구성상의 비효율성

위에서 살펴본 바와 같이, 국회와 행정부는 삼권분립의 원칙에 의하여 제도적 분리가 되어 있지만 상호 연계 속에서 활동하게 하는 제도적 연결을 하고 있지만, 제도구성에서 나타나는 문제점을 보면 다음과 같다.

첫 번째 문제는 정부의 제도구성과 그 운영에서 나타나고 있다. 현행 우리헌법구조 하에서 실행되는 국정관리시스템은 청와대 중심의 집권형 체제로 불 수 있다. 우리헌법구조는 대통령제를 기본으로 하나 내각제적 요소 또한 가지고 있다. 대통령제는 국정운영에서 대통령을 국정의 중심에 두고 있기 때문에 총리의 역할은 대통령을 보좌하는 것으로 한정할 수밖에 없다. 제도적으로 양자의 관계는 상호보완적이기 보다는 상하종속관계로 보아야 한다. 이처럼 대통령제하에서는 대통령중심의 국정운영이 그 제도의 속성상 필연적인 것으로 보인다. 지금까지 제도상으로는 하나의 주요 국가정책의 공식적인 심의기관으로 국무회의가 있었지만 행정의 운영이나 관행상 청와대에 의해 주요 정책이 결정되었다. 이러한 상황에서 주요정책은 청와대 수석비서관들을 중심으로 정책독점이 이루어지고, 이 과정에서 제도상 공식적인 내각인 국무총리와 국무회의는 유명무실해지는 결과를 낳았다.

두 번째 문제는 정부조직구성이 변화함에 따라 국회조직도 변화를 하여 왔다는 점이다. 요컨대, 정권변화에 따른 정부조직의 빈번한 개편으로 이에 대응하는 국회의 상임위원회의 변화가 이루어져 왔다는 점이다. 1공화국 이래 박근혜정부까지 행정부의 제도구성은 환경변화에 따라 크게 증가를 하여 왔다. 이는 행정부가 수행하는 정책과 예산이 크게 증가를 하여 왔음을 의미한다. 행정부의 구성변화에 따라 의회상임위원회의 구성도 변화를 하여 왔다. 상임위원회의 수와 과업은 증가를 하여 왔다고 볼 수 있다. 이처럼 행정부와 의회의 빈번한 제도개편은 양자 간의 유기적이고 일관성있는 제도적 연결을 저해할 수 있으며 궁극적으로는 제도운영의 문제를 야기할 수도 있다. 세 번째 문제점은 국회와 행정부의 정책네트워크에서 정책영역별 행정부와 국회의 업무관장이 어긋나는 점이 있다. 이러한 원인은 행정부의 부처는 많은데, 이를 견제하는 국회의 상임위원회는 적기 때문이다. 네 번째 문제점은 국회를 구성하는 제도가 단일지역에 집적되어 있는데 비하여, 행정부는 여러 지역에 제도가 분산되어 있다는 점이다. 예컨대, 청와대는 서울에 있고, 행정부처는 서울시와 세종시 및 대전시 등 세 곳에 분산되어 있다.

여기서 지리적 분산을 통한 행정부 구성의 비효율성은 국회와 행정부 간의 제도적 연계의 비효율성을 가져올 수 있다는 문제가 있다. 이러한 문제는 주로 제도운영과정과 연관되는 것으로, 청와대와 행정부처간의 여러 가지 회의나 행정부와 국회간의 협의(당정협의회나 상호접촉 등) 등에서 나타날 수 있다. 따라서 국회와 행정부 간의 제도적 연계의 비효율성을 해결하는 방안을 모색하는 것이 요구된다.

(3) 과정차원: 국회와 행정부의 상호작용

① 국회와 행정부의 상호작용

행정부와 국회의 정책네트워크는 양자 간의 정책을 매개로 권한상의 상호작용을 통하여 작동하게 된다. 헌법에서 보장된 행정부와 국회 사이에 상호작용이 이루어지는 권한으로는 입법권과 재정권(정책과 예산권) 및 통제권(국정감사와 조사권) 등을 들 수 있다. 첫째, 입법권은 행정부와 국회가 제안한 법률을 국회가 심의·의결하는 것을 말한다. 둘째, 예산심의권은 행정부가 제출한 예산안(정책)을 국회가 심의·의결하는 것을 의미한다, 셋째, 국정감사조사권은 국회가 국정통합을 이룩하고 입법, 예산심의, 행정감독 등 국회에 속하는 권능을 유효하게 행사하기 위해 국정에 관한 일반적인 사항을 감사하거나 필요한 사항을 조사할 수 있는 권한을 말한다. 여기서 국정이란 국회고유의 권한인 입법작용을 포함해서 행정과 사법 전반에 걸친 국가작용을 말한다(박동서, 김광웅 공저, 1989, p. 302). 국회는 국정감사와 조사를 통해 국정운영의 실태를 정확히 파악하고 입법과 예산심의를 위한 자료를 수집하며, 국정의 잘못된 부분을 적발·시정함으로써 입법과 예산심의 및 국정통제의 효율적인 기능을 수행하게 된다.

② 운영상의 비효율성

함성득 등이 연구과제로 제시한 바와 같이, 국회운영상의 효율성을 측정하기 위해서는 행정부와 국회의 권한상의 상호작용에서 효율성개념을 토대로 국회의 의정활동을 분석하는 것이 요구된다. 국회와 행정부의 권한에 대하여 개별적으로 여러 연구들이 축적되어 왔다. 기존의 선행연구들은 국회와 행정부의 권한행사활동을 파악하기 위하여 각각의 국정활동의 결과물을 중심으로 분석을 하였다. 이를테면 입법권은 법률안의 발의수와 가결수로, 예산권의 경우 예산안의 증액 및 삭감비율, 심사일수, 정책질의수를 그리고 국정감사와 조사권의 경우 처리건수, 자료요구수, 감사와 조사기간을 기준으로 하였다. 이들 선행연구의 분석상의 문제점은 결과만을 검증하는 효과성 평가에 치중하고 있고, 진정한 의미의 효율성 평가를 하고 있지 못하다는 점이다. 왜냐하면 투입된 비용 대비 결과(성과)를 분석하지 않았기 때문이다. 이에 함성득, 임동욱(2000)과 오승용(2010)은 효율성(생산성) 개념을 ‘투입된 비용과 산출된 산출물(결과물)의 비율’이라는 능률성에 가까운 개념으로 파악하고, 국회의 효율성의 평가를 비용편익분석을 적용하여 평가범주로 법안심사, 예산심사, 국정감사의 세 가지로 나누고, 이러한 세 가지 범주의 산출물을 국회의원에게 투입된 비용(범주별 가중치 적용)으로 나눈 결과를 통하여 한다.

그리고 이들은 국회의 효율성측정의 제변수 및 측정지표를 다음과 같이 제시하고 있다. 입법권의 비효율성을 초래하는 요인들로는 크게 행정부요인과 국회요인으로 나눌 수 있는데, 행정부요인보다는 국회요인이 압도적으로 많이 지적되고 있다. 그리고 국회차원의 요인으로는 제도적 요인과 기능적(운영적) 요인으로 나눌 수 있는데, 제도적 요인보다는 운영적 요인이 커다란 문제점으로 나타나고 있다. 첫째, 입법권의 비효율성을 가져오는 제도적 요인으로는 의회통제를 위한 인프라 미비(법제전문인력 및 입법지원기구의 취약), 상임위의 행정입법 집중제도 문제, 입법평가제도의 부재, 제한된 공청회와 청문회 등을 들 수 있다. 둘째, 운영적 요인으로는 법률과 예산간의 괴리, 국가재정 건전성을 고려하지 못한 법률, 의원입법의 양적 증가(유사법안, 인기영합적 법안 등), 의원입법의 낮은 가결률, 의원의 이해관계(개별적 특수성과 특정이익대변), 상임위원회간 중복·충돌입법, 의원의 전문성부족, 자율성부족(행정부 의존), 정보부족 등이 지적되고 있다.

(4) 문화차원: 국회와 행정부의 문화

① 국회와 행정부의 문화적 특성

과거부터 우리나라의 정치행정문화의 특징으로 지적되어 온 것은 권위주의 문화이다. 국내학자들의 권위주의에 대한 개념정의를 보면, 김광웅(1981)은 복종이 마땅하고 옳다는 신념위에 정당화된 권력의 행사를 믿는 것으로, 백완기(1982)는 다른 사람의 상이한 의견에 대해서 관용적인 태도를 취하지 않고 다른 사람을 늘 지배하려고 하며 후배나 연하자가 늘 자기에게 복종적인 태도를 취하는 것을 좋아하는 복합적인 성향으로 정의한다.

이러한 귄위주의 개념에서 나타나는 공통속성은 다음과 같다. 첫째 인간관계를 강자와 약자, 상위자와 하위자간 계층관계로 파악한다. 둘째, 지배와 굴종의 내면화와 무비판성에 기초하여 상위자에 대한 무조건적인 굴종을 요구한다. 셋째, 인습과 절차에 대한 집착성을 기초로 한다. 넷째, 경직성과 파괴성을 기초로 한다. 다섯째, 불신과 냉소성에 기초한다(박광국, 2004, 150쪽). 이러한 정치나 행정의 조직문화가 그 조직의 효율성에 영향을 준다는 것은 여러 학자들이 동의하고 있다. 특히 권위주의적 문화는 공무원의 행태와 조직의 성과를 좌우하는 중요한 요인이 되며, 정부혁신의 바탕이 된다.

② 문화상의 비효율성

권위주의 문화는 다음과 같은 역기능을 가지는 것으로 인식되고 있다(박광국, 2004, 152-153쪽). 첫째, 책임성의 부재이다. 권위주의가 만연된 사회에서 일반국민들은 행정의 위법성과 부당성에 대해 책임을 물을 생각을 하지도 않고 공무원의 입장에서도 자기의 행위에 대해 책임을 질 생각을 하지 않는다. 둘째, 의결일치의 허구성이다. 의견의 통일과 일치는 자유로운 토론 속에서 토출된 결과라기보다는 상급자의 견해에 하급자가 반대하지 않은 행태에 기인한 측면이 많다. 셋째, 정책결정의 집권화이다. 권위주의사회에서 권력의 집중은 너무나도 당연한 현상으로 결정과정상의 상향성은 존재하지 않는다. 형식적으로 상향과정을 밟는 것 같지만 그러한 과정은 형식적일 뿐이다. 그리고 정책결정은 고위층의 정책철학이나 세계관에 의하여 강하게 영향을 받게 된다. 이러한 경우 정책은 즉흥적이고 폐쇄적이며 중앙집권적인 결정의 선물이 된다.

넷째, 위임의 거부이다. 윗사람들은 아랫사람들에게 권한을 위임하는 것을 싫어한다. 또한 아랫사람들도 권한을 위임받는 것을 두려워하거나 꺼리는 경향이 있다. 이것은 바로 책임을 회피하려는 속성에 기인한다. 다섯째, 정책결정이나 문제해결에 있어 점진적 접근방식의 거부이다. 권위주의적 속성을 가진 조직 혹은 사람들은 극단적 결정 혹은 흑백논리에 의하여 결정을 하려고 한다. 이들은 양극단을 이어주는 연속선상에 무수한 단계와 정도의 차이가 존재하고 있다는 것을 인정하려고 하지 않는다. 이러한 양극단적 태도는 독단적 판단에 빠질 위험성이 있다,

이러한 권위주의 행정문화의 역기능은 실제적으로 중앙행정부처에 근무하는 360명의 공무원을 대상으로 권위주의 문화분석을 한 결과에서 나타나고 있다(<표 5> 참조). 이는 권위주의적 행정문화가 행정의 비효율성을 야기하는 주요인임을 암시하는 것이다.

(1) 제도설계

① 행동규칙위반

국회와 행정부가 권한상의 상호작용을 하는 데는 헌법과 그것의 하위법률인 국회법이나 국가재정법 및 국정감사 및 조사에 관한 법률 등 여러 하위법률에서 정한 행동규칙이 존재한다. 이러한 행동규칙을 준수하는 것이 국회와 행정부가 상호 협력을 하는 기본토대가 된다. 그러나 현실적으로는 이러한 행동규칙을 위반하여 국정통치를 하는 경우가 빈번하게 발생하고 있다.

첫째, 국회회기를 위반하여 국회의사일정이 지연되는 경우가 있다. 매 정부마다 여야가 의사일정을 합의하지 못해 파행이 불가피한 상황이다. 둘째, 예산심의에서 행동규칙이 준수되지 않는 경우가 많이 발생하고 있다. 헌법과 국가재정법에서는 행정부가 제출한 예산안을 국회가 회계연도 개시 30일 전까지(12월 2일) 의결하도록 규정하고 있지만, 국정운영을 둘러싼 여야간의 의견대립이나 예산안에 대한 의견대립 등으로 의결이 지연되어 예산이 불성립되는 경우가 있다. 의회의 예산심의와 확정기한을 법적으로 정한 이유는 중앙정부의 예산이 확정되어야 정부는 수립한 정책과 예산을 집행할 수가 있기 때문이다. 헌법에서 예산불성립의 시기로 정한 회계연도 개시 전까지(12월 31일) 예산이 국회를 통과하지 못하는 경우에는 전년도 예산에 준하여 예산을 편성하여 집행하는 준예산제도를 실행해야 한다(헌법 제54조 3항). 그러나 현실은 예산안심의가 정치적으로, 여야간의 정쟁의 볼모로 당리당략적 이해관계에 따라 논의, 결정되는 경우가 많았다.

셋째, 국정감사권은 제9차 개정헌법에 의하여 부활되었으며, ‘국정감사 및 조사에 관한 법률개정’(2012.3.21)에 따라 정기국회 집회일 이전에 감사를 시작일부터 30일 이내의 기간을 감사를 실시한다. 단 본회의의 의결로 정기국회 기간 중 실시가 가능하다. 그러나 국정조사를 둘러싼 여야간의 대립으로 국정감사는 원칙적으로 국정감사를 정기국회 집회일 이전에 실시한다는 행동규칙을 위반하여 국정감사시기가 지연되기 일쑤다.

② 참여포괄성문제

국회가 행정부를 대상으로 예산심의나 국정감사 및 조사를 할 때에는 관련 이해관계인을 포괄적으로 참여시킬 수는 있다. 그러나 시간적으로 한정된 기간 내에 이러한 권한을 행사하기 위하여 다양한 이해관계인을 증인이나 참고인으로 신청하는 것은 심도 있는 권한을 행사를 하는데 한계를 노정한다. 우선, 예산심의에서 국회의원들은 장관의 출석을 고집하고 차관이나 국장 등의 대리출석에 수용하지 않는 경우가 많다.

다음으로 국정감사나 조사에서 증인과 참고인의 출석범위를 둘러싸고 문제가 발생하기도 한다. 국회법 제127조-129조에서 국정감사 및 조사를 위한 보고, 서류제출요구, 증인·감정인·참고인 출석요구 등에 관한 기본사항을 규정하고 그밖의 상세한 절차와 기타 필요한 사항은 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’과 ‘국회에서의 증인·감정 등에 관한 법률’에서 규정하고 있다. 그러나 계속 늘어나고 있는 피감기관으로 증인과 참고인의 숫자는 많아졌다. 뿐만 아니라 역대 국정감사나 조사에서 피감대상기관의 증인이나 참고인 출석에서 문제가 되는 것은 일단 불러놓고 보자는 식의 무분별한 증인신청이나 증인을 불러놓고 망신주고 골탕을 먹이고 죄인 취급하는 것은 국회품격을 떨어뜨리는 것이라고 할 수 있다.

③ 과정투명성문제

예산심의나 국정감사가 투명하게 진행되는가도 문제가 된다. 이는 정책결정과정의 폐쇄성이나 공개성과 관련된다.

(2) 협력과정

① 리더십문제

매번 국회가 구성될 때마다 그 시대상황을 반영한 슬로건을 표방하게 되는데, 대부분의 국회에서는 정책국회, 상생국회, 소통국회를 표방하고 출범하였다. 그러나 실제현실은 이와 유리된 상황이 발생하고 있다. 정책국회가 아니라 정치국회가 되고, 상생이 아니라 대립과 갈등이 나타나고, 소통이 아니라 불통하는 정치과정이 나타나고 있다. 이처럼 민주적 정치과정이 아니라 권위주의적이고 대립적인 정치가 이루어지는 것은 지도자의 리더십문제가 중요하게 작용하고 있다.

② 진실한 대화부족

행정부와 국회 사이에 진실한 대화부족은 예산심의나 국정감사 등에서 동일하게 나타나고 있다. 예산결산특별위원회의 발언시간은 종합정책질의와 부별심사에 있어 관례적으로 위원장과 여야 간사간의 협의로 정하고 있다. 보통 답변을 제외하고 10분 내외이며 본질의가 끝난 후 5분의 보충질의시간이 주어지기도 한다. 하지만 많은 의원들이 정부를 상대로 질의를 하는 과정에서도 자신의 의견을 말하는데 바쁘고 정부측이 답변을 하려면 그것을 가로막는 일이 빈번하게 발생하였다. 문제점이 발견되었다면 그 답변을 듣고 정부측의 소명할 기회를 주어야 하는데도 불구하고 의원들은 자신의 주장을 관철시키기에만 몰두하고 있다. 즉 예산심의에 참여하는 의원들은 자신의 의견과 질의만을 할 뿐 정부측이 대답하려고 하면 짧게 해라, 시간이 없다는 등의 이야기로 답변을 가로막는 행태를 확인할 수 있다(박정수, 신혜리, 2013, 102쪽).

③ 신뢰부족

한국행정연구원(2010)은 우리 사회를 구성하는 각종 제도들에 대한 일반국민의 신뢰수준을 분석한 결과를 보면, 신뢰안함(불신)이 높은 순위는 국회, 정당, 청와대, 중앙정부 등이 60%이상으로 나타나고 있다.

④ 공유된 이해부족

정부와 국회간의 협력부재가 발생하는 것은 어떤 정책이나 사안에 대해 공유된 이해가 부족한데 기인하다.

(1) 국정관리의 이념적 변화: 효율성과 민주성 및 균형성의 조화

세종특별시로 대부분의 중앙행정기관이 이전하는 상황에서 국정관리의 이념은 효율성과 같은 특정한 가치에 치중하는 것이 아니라 효율성 외에 민주성과 균형성을 조화시키는 방향으로의 변화가 요구된다.

① 세종시와 국정효율성

중앙부처가 행정중심복합도시로 일부 분산 배치될 경우 청와대, 잔류 중앙부처, 국회와의 관계에서 다소의 행정 비효율이 발생한다고 수정론자들은 문제를 제기한 바 있다. 그러나 이러한 비효율은 헌법재판소의 판결문에서 이미 적시했듯이 첨단정보체계와 고속교통체계의 발전에 따라 상당부분 해소될 수 있다. 그럼에도 불구하고 비효율의 문제가 남는다면 정부의 종래 정부운영 관행을 혁신하고, 대 국회운영방식을 개선함으로써 문제점도 해결하고 동시에 선진적 정부운영체제를 구축하는 기회로 활용할 수 있을 것이다. 실제로 우리나라와 같이 정부부처가 분산 배치되어 있는 독일의 경우 베를린과 본 사이에 우리나라 5배나 긴 600km의 공간적 거리로 우리와는 직접 비교가 안 된다. 실용성과 효율성을 중시하는 독일이 정부부처를 일시적으로 나눈 것은 통일 후의 불균형문제를 시정하고자 하는 의지의 표현이고 효율성보다 균형성을 보다 상위의 가치로 봤기 때문이다. 따라서 국토의 불균형성이 심각한 우리의 경우 행정비효율의 문제가 다소 나타나더라도 세종시의 건설로 인한 국가균형발전효과에 비하면 감당해야 할 입장이다.

오히려 세종시 건설을 통해 낡은 행정체계를 쇄신하여 행정의 효율성을 제고하는 기회로 삼아야 하겠다. 국정감사 기간이나 국회의 대정부 질문 시에 행정관료들이 국회에 상주하다시피 하는 관행은 이제 바꾸어야 한다. 또한 미래행정에 대비해서 전자통신을 통한 업무처리가 급속도로 진전됨에 따라 행정업무처리에 혁신이 일어나고 있고 이러한 변혁은 앞으로 더욱 가속화될 것인 바 중앙부처를 세종시로 이전하면서 중앙행정업무에 최첨단 정보기술의 접목을 이루어야 한다. 그렇게 하여 행정중심복합도시에서 중앙부처 업무가 시작되면서 부터는 우리나라 행정시스템에 일대 변혁이 일어날 것으로 기대한다.

가. 세종시는 효율적인 행정을 위한 정책

세종시는 성공한 제2의 대전 정부청사 모델이 될 것이다. 1990년 노태우 정권 시절에 대전으로 정부기관 이전을 할 때에도 행정 비효율의 문제가 제기되었으나, 수도권의 인구분산과 국토균형발전 차원에서 이전을 확정하여 김영삼 정부 시절 완공된 바 있으며, 현재 성공적으로 운영 중이다. 그리고 정보통신의 고도화에 따라 비효율 문제 해결할 수 있다고 본다. 2005.11.23. 헌법재판소는 행정중심복합도시건설특별법 위헌 확인 소송에 대해 각하 결정을 내리며, 첨단 정보기술을 이용해 행정 비효율 문제를 해결할 수 있음을 판결문에 명백하게 적시했다. “최근 정보통신기술의 급속한 발전으로 인해 화상회의와 전자결재 등 첨단의 정보기술을 활용하면, 장소적으로 서로 떨어져 있는 불편을 충분히 극복할 수 있으므로, 행정중심복합도시에 상당수의 중앙행정기관이 위치해 있다는 점만으로 대통령의 정책결정 권한에 영향을 미칠 수 없다”고 판시한 것이다. 또한, 행정적 비효율 문제는 이미 정부계획에서 검토해 방안을 마련한 바 있다. 대통령-총리의 분권적 국정운영, 전자업무·화상회의 도입, 국가정보공유시스템과 행정정보공유 데이터베이스 구축, 테마 국정감사, 예비조사제, 국회출석공무원의 최소화, NGO단지 마련, 민원처리 인터넷공개제도, 정부종합콜센터 운영 등으로 충분히 극복 가능하다며 보완 방안을 마련한 바 있다. 지금부터는 그 실천이다.

나. 중앙정부기관 분산 배치의 사례

정부 및 공공기관의 분산배치는 국토균형발전정책 차원에서 해외사례에서도 폭넓게 추진되어 왔고, 최근까지도 추진되고 있다. 해외 여러 나라의 경우에도 국토균형발전을 위해 정부기능의 분산배치를 추진해 왔다. 대표적으로 독일, 남아프리카공화국, 말레이시아가 행정부처를 분산배치하고 있거나 행정·입법·사법기능을 공간적으로 분리하여 운영하고 있다. 이 밖에 칠레, 스위스 등도 행정과 입법 또는 사법기능이 분산 배치되어 있다.

다. 국정관리시스템의 획기적 전환이 행정의 효율성을 제고

세종시 건설로 인한 중앙행정기관의 지리적 분리는 어떤 의미에서든 행정의 비효율성을 수반할 수밖에 없다. 국정운영에 있어서 지리적 분리가 효율성에 미치는 영향은 의사소통의 문제로 귀결되며, 이는 크게 행정내부, 중앙과 지방의 의사소통, 행정부와 입법부의 의사소통 등으로 구분될 수 있다. 첫째, 행정내부의 의사소통문제는 극복될 수 있다. 국정관리라는 큰 틀에서 대통령과 총리는 적절한 업무 분장을 시도할 수 있으며, 이는 이미 분권적 국정운영이라는 형태로 나타나고 있다. 분권적 국정운영은 총리가 대통령의 부담을 덜고 적절한 수준의 자율적 국정관리를 하도록 함으로써, 대통령이 보다 중요한 국정에 더 큰 에너지와 시간을 활용하도록 하는 것이다. 따라서 분권적 국정운영은 사실상 선택과 집중의 원리를 국정에 적용하는 것이다.

정부부처 간 조정과 소통의 문제는 지리적이고 물리적인 거리에서 오는 문제만은 아니다. 하나의 건물 안에 있는 부처라고 해서 조정과 협력이 원활하고, 서울과 대전 혹은 과천으로 분리되어 있다고 해서 조정과 협력이 원활하지 못하다고 예단하기 어렵다. 이 문제 역시 협력조정의 제도, 문화와 행태, 시각과 마인드의 문제와 밀접히 관련되어 있기 때문에 이에 대한 개선책을 아울러 마련하면 될 것이다.

둘째, 디지털시대 정보공유네트워크가 형성되면 세종시 내 행정부처와 입법부와의 의사소통도 효율적으로 이루어 질 수 있다. 다음은 행정부와 입법부간의 의사소통문제이다. 현실적인 차원에서 세종시로의 정부기관 이전이 국정관리시스템에 있어서 미칠 가장 큰 영향은 입법부와의 관계에서 발생할 가능성이 있다. 입법부는 행정부에 대한 견제와 감시를 주된 존재이유로 하는 조직이기 때문이다. 국정관리라는 보다 큰 시각에서 본다면, 새로운 관행과 문화 정립, 그리고 정보통신기술 활용이 증대될 경우, 국회와 행정부의 관계는 보다 더 일상적이고 체계화된 정보공유가 가능하게 됨으로써 행정부와 국회 간 물리적 거리의 부담을 크게 덜게 될 것이다. 그리고 국회와 행정부 간의 일상화된 정보공유는 IT 기반의 정보시스템 구축과정에서 충분히 구현될 것이다. 국정감사 등과 같이 직접적인 대면접촉을 필요로 하는 경우에도, 세종시에 위치한 정부기관들을 대상으로 한 별도의 일정을 만들어 국회가 현지에서 감사를 수행하면 비효율은 크게 줄어들 수 있다.

셋째, 세종시 건설은 중앙부처를 집단적으로 국토 중심부로 이전함으로써 지방분권 시대 중앙과 지방간의 의사소통 시간과 비용을 절감하여 국정의 효율성을 높이는 역할을 할 수 있다. 지방분권 시대의 전개에 따라 지방자치단체의 자율권한이 커지면서 중앙정부와 지방자치단체 간의 긴밀한 의사소통과 협력의 필요성은 오히려 커진다. 지방분권시대 전국의 모든 도시로부터 정부기관의 접근성이 향상되어 수도권에 비해 통행거리와 시간비용이 크게 줄어들 수 있다.

② 세종시와 지방분권

세종시는 우리나라 현대사에 있어서 그 건설의 타당성과 효율성을 놓고 극명하게 이분되는 갈등구조를 만들어냈지만, 지방분권과 지역균형발전을 실현하기 위한 정책으로 탄생을 하였다(최진혁, 2013, 12쪽). 세종시는 정부부처와 공공기관을 이전하여 균형발전을 추진하는 것 뿐 아니라 세종시를 거점으로 지방분권을 확산시키려는 정책의 산물이기도 하다. 따라서 지방분권 측면에서 보면 세종시 건설은 그동안 사회구조적으로 유착되어 왔던 경제와 정치권력간의 기능적 분리를 실현할 수 있는 하나의 계기가 될 수가 있다. 이러한 의미에서 세종시의 건설은 중앙에 집중된 권력구조를 개편할 수 있는 계기를 마련함과 동시에 지방분권이라는 발전적 구조를 마련할 수 있는 방향으로 추진되어야 한다(황희연, 2003, 40쪽). 요컨대, 세종특별자치시는 단일국가체제 내에서 국가의 통일성과 지방자치단체의 다양성을 함께 추구하려는 대한민국의 지방분권논리에 맞는 방향에서 추진되어야 한다(최진혁, 2013, 30쪽).

③ 세종시와 균형발전

우리나라는 세계에서 수도권집중도가 가장 높은 나라에 속한다. 전체국토 면적의 12%에 불과한 땅에 절반의 국민, 그 이상의 경제활동이 집중되다보니 수도권은 과밀로 인한 폐해가 이만저만이 아니다. 반대로 지방은 인구와 산업의 공동화, 고령화로 성장기반자체가 무너져 내리고 있다. 산업화의 초기단계에서는 어느 정도의 불균형성장이 불가피한 측면이 있다고 하겠지만, 산업화가 이미 상당한 기반을 구축한 다음에는 균형발전이 당연한 국가적 목표가 되어야 한다. 이미 선진화된 국가들이 이 같은 길을 거쳐 왔고, 심지어 세계에서 가장 균형발전이 되어 있다는 독일에서조차 균형발전은 지속가능한 발전을 추구하는 국가의 최우선 목표이다. 그러나 우리나라에서는 수도권과 비수도권간의 불균형성장이 산업화의 초기단계나 지금이나 같은 형태로 지속되고 있다. 결과적으로 수도권과 비수도권의 양극화가 심화되어 수도권은 과밀로, 지방은 과소로 계속해서 생산성이 떨어지고 있고, 이런 가운데 양자 간의 갈등은 증폭 되고 있다. 이것을 근본적으로 치유하지 않고는 우리나라는 선진국 진입은 커녕 현상유지조차 어려울 것이다.

이런 상황에서 수도권이 비수도권을 또는 비수도권이 수도권을 이해시키고 설득시켜서 각자의 이익을 관철하려는 꿈은 거의 불가능하게 되었다. 그만큼 양자의 입장은 각각 평행선을 달리는 가운데 국토 불균형 문제를 보는 시각, 그리고 그 원인과 해결책을 전혀 달리 하고 있기 때문이다. 또 그간 수도권과 비수도권을 상생시킨다는 역대 정부의 정책들이 일관성과 신뢰성을 완전히 잃은 것도 주요한 이유가 되었다. 현 정부도 이 문제를 섣불리 다루게 되면 과거의 전철을 밟지 않을 수 없는 것이 자명한 사실이다. 이제부터는 수도권과 비수도권이 서로의 입장만을 고수하고 상대방을 감정적으로 비난하는 자세에서 탈피해서 상호입장을 인정하는 가운데 대타협을 통해 해결의 단서를 찾아내야 할 시점에 이르렀다. 균형은 결과의 평등을 의미하지 않는다. 비수도권이 경쟁을 외면하고 수도권과 동등한 결과를 요구하는 것이 아니다. 현격한 차별 상태에 놓여있는 비수도권이 수도권과 최소한의 공정한 경쟁을 하려면 발전의 계기와 기회를 마련해 주어야 한다는 것이다.

정부도 오래전부터 이러한 상황을 직시하여 균형발전 정책을 추진해왔으나 우리나라의 뿌리 깊은 수도 지향적 국민의식으로 인해 기대했던 성과를 거두지 못했다. 세종시 건설은 이러한 교착된 상황을 근본적으로 타개하기 위한 강력한 정책수단이자 상징적인 사업이다. 이는 중앙부처를 지방으로 일부 이전하여 지방발전의 동력으로 삼는 한편, 서울과 수도권은 과체중을 줄이면서 국제 경제 금융 등의 중심지로 육성하여 서로 상생하는 가운데 전 국토의 생산성을 높이고자 하는 것이다.

세종시가 건설되면 정부부처의 지방 분산에 따라 인구와 산업의 지방 분산이 촉진될 것이며, 이에 따라 과밀로 인한 삶의 질 악화는 완화 될 수 있다. 아울러 지방은 세종시와의 접근성이 크게 개선되면서 발전의 탄력을 받게 될 것이고 따라서, 수도권에 대한 규제완화도 더욱 용이하게 이루어 질 수 있을 것이다. 다시 말해서 세종시의 건설은 국가균형발전, 지방분권, 혁신도시건설 등과 연계되어 유기적으로 추진되어야 할 패키지 정책이 되어야 한다(육동일, 2010, 14쪽).

(2) 국정관리의 제도와 과정적 변화: 정책네트워크와 상호작용

위의 업무비효율성과 협력부재에 대한 실태분석에서 나타나듯이, 현재 국회와 행정부의 관계가 선진화되어 있지 않다. 현재의 국회와 행정부 간의 관계만을 갖고 효율성을 따지면 문제가 있으므로 근본적인 혁신이 필요하다. 세종특별자치시를 통해서 행정부와 국회의 혁신과 양자 간의 관계혁신이 필요한 상황이다. 따라서 세종특별시로 대부분의 중앙행정기관이 이전하는 상황에서 정부의 국정관리는 그 기조와 방식을 전면 전환해야 한다(<표 6> 참조).

그러면 행정부와 국회는 어떻게 유기적 네트워크와 협력 속에서 활동을 할 것인가? 특히 세종특별자치시로의 대부분의 행정기관이 이전된 상황에서 효율적이고 협력적인 행정부와 국회의 상호관계 정립에 대한 처방책이 필요하다고 본다. 이러한 측면의 처방책을 제시하면 다음과 같다.

(3) 국정관리의 환경적 변화: 지리적 분산 문제해결

① 단기적 차원: 세종시의 국회활동강화

지방에서는 중앙부처 세종청사 이전 후 이루어지는 국정감사는 세종시에서 계속 진행되어야 한다. 지역균형발전사업의 상징적 사업인 행정도시 건설의 취지를 살리기 위해서는 여의도가 아닌 세종청사에서 국감을 진행해야 하는 것이다. 세종청사 부처들은 여의도에서 국감을 수행하면 수십명의 공무원들이 출장을 하느라 업무가 마비될 것이라며 세종청사 개최를 바라고 있다. 일부부처의 경우 세종청사 개최가 맞는 이야기지만 교통이나 식당, 숙박 등 기반시설 자체가 열악하다며 하더라도 최대한 짧게 당일치기로 진행해야 한다는 의견을 내놓고 있다(대전일보, 2013.9.10).

이러한 정부부처의 공무원들의 희망이 이루어지게 되었다. 국회사무처는 2013년 7월 국회와 정부간 업무효율성 제고를 위해 세종청사 내에 상임위 회장을 설치해 줄 것을 요청하였고, 이후 안전행정부와 회의장 설치관련 협의를 진행하여 정부세종청사에 국회 상임위원회 회의장이 문을 열었다. 세종청사 2동 공정거래위건물 4층에 마련한 회의장은 236㎡ 규모로 본회의실(31석), 소회의실(14석), 위원장실, 위원실, 전문위원실, 보좌관실, 정책연구위원실 등 10개 실로 구성되어 있고 회의상황을 인터넷과 방송으로 중계할 수 있도록 의사중계시스템도 갖추고 있다. 이제부터 세종청사의 국정감사의 활성화가 요구되는데, 이는 국회의원들의 의식과 행태에 달려있다고 볼 수 있다. 비록 여러 상임위원회가 동시에 국정감사를 실시할 수 있는 공간은 부족하지만 순차적으로 회의장을 활용하는 방안을 생각하고, 회의장이 부족하다면 상임위 회의장을 확대하는 방안을 모색해야 한다. 세종시에 설치된 국회 상임위에서의 국정감사대상기관은 세종청사의 중앙행정기관과 대전시의 중앙행정기관 그리고 혁신도시로 이전하는 공공기관 등을 생각할 수 있다.

② 중기적 차원(과도기): 청와대 제2집무실과 국회분원

세종시에서 국정감사를 실시하면서 정치권에서는 세종시가 행정중심복합도시로서의 위상을 정립해야 한다는 주장이 설득력을 얻어가고 있다. 국회의원들의 이러한 인식은 세종시로 청와대 제2집무실과 국회분원을 설치할 명분을 축적하고 있음을 암시한다. 또한 세종특별시로 이전한 공무원들의 업무효율성 개선의견에서도 국회운영 필수기능 세종시 확충이 82.1%로 가장 높게 나났는데, 여기에는 행정안전부를 비롯한 전 중앙부처의 이전과 청와대 제2집무실 설치 및 국회이전 및 분원설치가 포함되어 있다(한국행정연구원 사회조사센터, 2013, 68쪽).

우선, 지리적 분산으로 인한 대통령과 정부부처간의 업무비효율성과 협력부재를 해결하기 위해서는 세종시에 청와대 제2집무실을 설치하는 것이 필요한데, 그 이유로는 다음과 같은 것을 들 수 있다. 첫째, 대통령은 행정수반으로서의 지위를 가지고 정부부처를 통치해야 한다. 둘째, 대통령은 정부의 2인자인 국무총리와 긴밀한 상호작용을 해야 한다. 셋째, 대통령은 국무회의와 각종 장관회의를 주재해야 한다.

다음으로 국회와 정부부처간의 업무비율성과 협력부재를 해결하기 위해서는 세종시에 국회분원을 설치하는 것이 요구된다. 대부분의 중앙행정기관이 세종시에 입주하고 혁신도시의 건설을 통한 정부산하기관이 지방으로 이전하는 상황에서 정부부처와 그 산하기관을 상대로 의정활동을 하는 국회가 지리적으로 가까운 곳에 위치하는 것이 지리적 근접성의 원칙에 의하면 당연하기 때문이다. 세종참여자치시민연대는 “국회가 세종청사에 상임위를 설치한 것에 대해 환영을 하고 세종시 정상추진과 조기정착에 기여하길 기대한”고 전제한 뒤 “국회 상임위 회의장 설치가 행정의 효율성 제고를 위한 시발점이지만 임시방편에 불과한 것이므로 근본적인 대책이 될 수 없다”고 하면서 국회의 국정감사와 상임위의 상설적 개최 등 본연의 업무를 수행하기 위해서는 세종청사에 국회분원을 설치하는 근본적인 대책이 필요하다고 지적하였다. 한편, 문재인 정부도 그 필요성을 공감하고 그에 대한 계획을 가지고 있다. 즉 ‘정부 세종청사시대’를 맞아 세종시가 명실상부한 행정중심기능을 할 수 있도록 민주당이 지난 총선과 대선공약으로 제시했던 세종시에 국회분원 설치를 검토해 줄 것을 다시 한 번 당부한다고 강조한 바 있다.

③ 장기적 차원: 신행정수도건설(청와대와 국회이전)

지역간 정의 차원에서 논의되는 진정한 의미의 분산과 분권정책은 특정한 지역에 제도와 권한 및 자원을 집중시키는 것이다. 이를테면 세종특별자치시에는 대부분의 중앙행정기관이 이전됨으로 여기에 청와대와 국회를 지리적으로 집중시키는 것이다. 현재 수도의 역할을 수행하고 있는 서울특별시는 경제문화수도로 위상을 정립해나가고, 세종특별자치시는 정치행정수도로의 발전을 모색하는 것이다. 장기적 차원에서 지리적 분산으로 인한 국회와 행정부의 업무비효율성과 협력부재를 해결하는 방안으로는 신행정수도건설을 통한 청와대와 국회의 세종특별자치시로의 이전을 생각해 볼 수 있다. 그러나 청와대와 국회의 세종시로의 완전한 이전을 위해서는 아래의 헌법재판소판결이 명시한 바와 같이, 헌법개정사항에 해당하므로 국민적 합의와 국민투표를 통한 헌법개정이 필요하다.

④ 중앙정부와 지방정부간: 책임단체장제

실질적인 지방자치를 정착시키고 중앙정치로부터의 자치단체의 독립성과 자율성을 확보하기 위해서는 책임자치장제가 필요하다고 본다. 책임자치장제란 자치단체장이 자신의 관할영역에서 자율적으로 조직과 인사 및 정책활동을 수행하고 이에 대한 책임을 지는 것을 말한다. 책임자치장제를 도입하면 그만큼 중앙정부의 업무부담이 감소하는 효과가 있게 된다. 이를 실현하기 위해서는 조직과 인사 및 재정권의 확립도 중요하지만 무엇보다도 자치사무의 확대가 필요하다.

일반적으로 국사사무와 자치사무는 중앙정부와 지방정부의 역할분담기준이다. 그러나 현행법상 국가사무와 자치사무의 구분이 용이하지 않을 뿐 아니라 자치사무의 종류와 범위가 입법자에 의해 정해지고, 국가사무 또한 위임해 지방자치단체가 수행하고 있는 경우가 많다. 기관위임사무는 지방정부의 사무를 국가에 유보하면서 그 지휘와 감독아래 지방정부의 기관을 통하여 집행한다고 하는 중앙집권적 성격이 강한 제도이며, 현재까지고 변화하지 않고 있다(권강웅, 2004, 47쪽). 따라서 현행 기관위임사무는 폐지 내지 축소시키고 지방자치의 취지에 맞게 자치사무를 확대하여 중앙정치의 개입을 줄이는 방향으로 나가야 한다. 이를테면 일본에서는 1999년 기관위임사무를 폐지하고 지방정부가 수행하는 사무를 자치사무와 법정수탁사무로 이원화하였다.

(4) 국정관리의 문화적 변화: 정치·행정문화 개선

정부부처의 분리는 외견상 보이는 장·차관 및 중앙부처 공무원의 잦은 출장에 따른 업무공백과 정부기관간의 의사소통 문제만의 문제에 그치지 않는다. 대통령과 국회 입장에서는 면대면 회의는 장·차관과 하고, 공무원과는 화상회의와 전자업무를 통해 수행한다는 대안으로 일부 문제가 해결될 것으로 생각할 수도 있다. 하지만 청와대와 국회의 이런 노력만으로는 해결되기 어렵다. 청와대와 국회에서 공무원의 대면보고가 줄어들지는 않을 것이다. 대면보고를 원하는 측은 보고를 받는 청와대와 국회보다는 보고를 하려는 공무원 입장이 더 절실하기 때문이다. 정부부처의 분리는 출장으로 인한 업무공백의 문제에 대하여 국무총리의 각부처 장관에 대한 리더십과 각부처 장관들의 부처 장악력을 약화시키고, 부처 공무원의 사기와 업무태도에도 문제를 발생시킨다. 이러한 문제는 우리 정부조직의 정치·문화적 상황과 깊이 연결되어 있다(박희봉, 2013, 18쪽).

세종시는 최첨단 시설뿐만 아니라 세종시가 본래 지향하던 국가의 경쟁력 강화와 국토의 균형발전 그리고 지방분권이라는 목표하에 미래 환경변화에 맞는 새로운 국정 방향과 방법에 주안점을 두어야 한다. 따라서 시설과 건축물 등 가시적이고 물리적인 건축을 형성하는 것보다는 그 속에서 일하는 사람들의 의식과 역량 그리고 운영하는 일의 내용과 운영방식에 중점을 두어야 하는 것이다. 국회분원과 청와대 제2집무실 설치는 단순히 건축물을 올리는 것이 아닌 국정효율성을 높이고 세종시 성공에 대한 국민적 공감대를 넓히기 위한 것이다. 청와대와 국회에서 근무하는 대통령과 국회의원들의 의식, 그들이 일하는 방식 그리고 정치⋅행정문화를 바꾸는 일인 것이다.

(1) 국회의 권한효율성

① 입법권의 효율성확보

국회가 삼권분립상 주어진 자기고유의 기능을 수행하지 못하고 있다고 대부분의 학자들은 주장한다. 국회의 가장 본질적인 권한은 국민의 권리와 의무에 직접적인 영향을 미치는 입법에 대한 형성기능이다. 이러한 입법기능을 정상화 내지 강화하기 위해서는 국민의 대표기관으로서의 민주성과 효율성의 증진과 그 조화를 이루어 나가도록 노력해야 한다.

우선 효율성 강화를 위한 방안을 몇 가지 제시하면 다음과 같다(임동갑, 2012, 87-93쪽; 임성호, 1998, 118-127쪽). 첫째, 입법의 민주성에 부합하는 공개토론의 활성화가 요구된다. 국회의 회의는 공개가 원칙이지만 폐쇄적 운영과 소위원회에서는 속기록조차 작성하지 않는 사례가 다수 발생하고 있다. 국회회의의 공개를 위해 방청의 자유와 보도의 자유 및 회의록의 공개가 요구된다. 둘째, 정부입법의 증대에 수반한 행정입법의 월권방지이다. 우리나라는 위임입법과 같은 행정입법에 대한 국회의 통제장치를 마련하고 있지 않은데, 이의 개선이 요구된다. 셋째, 입법기능의 정당간 도구화의 방지다. 포플리즘적인 선동정치의 풍조 때문에 정당들은 경쟁적으로 법률안을 양산하는 경우가 많다. 증가하는 법안에 비해 처리율과 가결률은 낮고 처리가 지체되는 경우가 많아서 식물국회라는 오명을 가지고 있다. 정쟁으로 인한 입법기능의 마비를 방지하기 위해서는 법안이 보고된 이후 일정기간내 여야간 합의가 안되면 자동상정하고 이후 또한 일정기간 내에도 논의가 이루어지지 않으면 재적의원 5분의 3이상의 의결로 위원회심사를 배제하고 본회에 회부하게 국회법이 개정된 것은 바람직하다.

넷째, 위원회제도의 내실화이다. 우리나라는 위원회중심주의를 채택하고 있는데, 이 제도의 취지에 맞게 의안처리의 전문성과 효율성을 높이는 방향으로 운영하는 것이 요구된다. 다섯째, 입법실적에 대한 적정한 평가를 한다. 시민단체 등에서 의원평가를 하는데 발의한 법률건수에 초점이 맞추어 있다 보니까 국회의원들이 법률안의 발의건수를 늘리기 위해 경쟁을 하고 있는 상황이 나타나고 있다. 입법실적을 평가하는 데는 양적 평가가 아니라 질적인 평가중심으로 평가시스템을 개선해야 한다. 여섯째 의원보좌진의 전문성을 강화한다. 국회의원들 스스로 입법활동을 열심히 하기 위해서는 그 보좌진들을 구성하는 데 능력과 자질이 있는 전문가를 채용하여 활동해야 한다. 일곱째, 전문적 입법조직을 활용한다. 국회입법조사처의 사전검토를 거치지 않은 채 법률안이 제출되는 경우가 많다. 국회의원들은 법률안을 발의할 때 국회입법조직을 적극적으로 활용하는 것이 요구된다.

② 예산심의권의 효율성확보

한 국가 내에서 예산심의는 역사적, 정치적, 법적, 제도적 차원의 영향이 크다고 볼 수 있다. 재정통제와 민주주의지향이라는 관점에서 입법부의 예산심의기능은 매우 중요하다고 볼 수 있다. 특히 행정부제출예산제도를 택하는 우리나라에서 대정부 견제와 국민대표의 위임적 업무를 수행하고 있기 때문이다. 따라서 예산심의의 효율적인 권한행사가 요구되는데 이의 방안은 업무효율성 실태분석에서 진단한 심의의 비효율성을 제거하는 것이다.

③ 국정감사와 조사권의 효율성확보

대통령제하에서 의회의 주된 기능은 행정부를 감시, 감독하는 것인데 이것의 대표적인 권한이 국정감사와 조사권이다. 국정감사제도는 제헌헌법에서 채택되어 국회의 대표적인 행정부견제장치의 수단이 되어 왔으나 유신헌법에서 폐지된 후, 다시 민주화 이후의 헌법개정과정에서 부활되었다. 현행 우리법체계에서 실시되고 있는 국정감사와 조사는 국회의 입법활동이나 예산심의에 필요한 정책자료를 획득한다든지 정부의 잘못을 찾아내어 이를 비판하고 책임을 추궁하며 개선책을 도모하는 등 대정부 통제수단으로 같으나, 대상범위, 실시시기, 실시주체, 실시주체 등에서 중요한 차이점이 존재한다. 국정감사는 그 제도가 있었던 해에는 제도의 취지대로 매년 한번씩 실시되었다.

국정감사제도는 대통령제를 채택하고 있는 다른 나라의 헌법에서는 찾아볼 수 없는 독특한 제도이고 국정조사권이 보장되어 있으며 감사원이라는 행정부에 대하나 감사를 하는 헌법기관이 있다는 이유를 들어 국정감사제도의 폐지론이 대두하고 있으나 이 제도는 단순히 감사기능의 측면에서만 폐기를 논할 수 없는 중요한 기능을 갖고 있다(박종흡, 임종훈, 1996, 58-59쪽).

(1) 정부와 국회간의 협업정치

국회와 행정부의 거버넌스 분석에서 살펴본 바에 의하면, 국회와 행정부는 업무효율성과 협력을 강화하기 위해서 협업정치가 필요함을 알 수가 있다. 우선, 국화와 행정부는 지리적으로 집중되어 있거나 분산되어 있거나 간에 양자 간의 상호의존성은 헌법상의 삼권분립의 원칙에 의하여 필연적이다. 그리고, 제도적으로 국회와 행정부는 상호밀접하게 연결되어 구성되어 있다. 이를테면 정부부처의 소관업무와 정책에 대응하여 국회의 상임위원회가 구성되어 있다. 정책유형에 따라 국회와 행정부는 제도적으로 연결되어 있는 것이다. 다음, 운영상에서도 국회와 행정부는 입법권이나 예산(정책)심의권 및 국정감사와 조사권을 토대로 상호작용을 지속적으로 수행하고 있다. 끝으로, 국회와 행정부간의 상호작용을 통하여 만들어진 산출물이 정책과 예산이다.

(2) 정부와 국회간 정책조정시스템

세종시는 최첨단 시설뿐만 아니라 세종시가 본래 지향하던 국가의 경쟁력 강화와 국토의 균형발전 그리고 지방분권이라는 목표하에 미래 환경변화에 맞는 새로운 국정 방향과 방법에 주안점을 두어야 한다. 따라서 시설과 건축물 등 가시적이고 물리적인 건축을 형성하는 것보다는 그 속에서 일하는 사람들의 의식과 역량 그리고 운영하는 일의 내용과 운영방식에 중점을 두어야 하는 것이다. 국회분원과 청와대 제2집무실 설치는 단순히 건축물을 올리는 것이 아닌 국정효율성을 높이고 세종시 성공에 대한 국민적 공감대를 넓히기 위한 것이다. 청와대와 국회에서 근무하는 대통령과 국회의원들의 의식, 그들이 일하는 방식 그리고 정치·행정문화를 바꾸는 일인 것이다(육동일, 2013).

박광국의 정부공무원의 권위주의문화의 하위변인(조직구조, 공무원행태, 문화와 환경)이 조직성과에 미치는 영향에 대한 분석(2004, 70-72쪽)에 의하면, 정부공무원들은 조직구조 측면에서의 권위주의문화가 조직성과에 가장 큰 영향을 미치는 것으로 나타났다. 이것은 공무원들이 권위주의 문화가 청산되기 위해서는 자신들의 행태가 반드시 변화되어야 한다고 보고 있음에도 불구하고 실제적으로는 그러한 권위주의 문화형성의 주요 원인은 조직구조적 측면에 있다고 보는 것이다. 조직구조변인 다음으로 조직성과에 영향을 미치는 요인은 공무원행태 변인으로 나타났다. 조직 및 집단을 구성하는 개체는 개인의 다양한 행태에 의해 조직 및 집단은 어떤 모습을 가지게 되고 어떤 성과를 산출하게 된다.

따라서 정부와 국회의 집권적이며 폐쇄적이고 권위주의적 문화를 청산하고 개방적이고 포용적이며 참여형 문화로 발전적이며 합리문화로 개선을 하기 위해서는 조직구조적 측면에서 야기되는 권위주의문화 못지않게 조직구성원인 공무원과 의원의 행태적 측면에서 야기되는 권위주의 문화도 반드시 중요하게 고려되어야 하며, 조직구성원의 행태를 변화시키기 위한 다양한 노력이 요구된다.

(1) 제도설계차원의 협력체계

재도설계차원에서 행정부와 국회간의 협력부재의 다양한 원인을 발견할 수 있었는데, 양자간의 협력을 강화하기 위해서는 그 원인을 제거하거나 개선하는 것이 요구된다. 무엇보다, 예산심의나 국정감사와 조사 등 국정활동에 모든 관련인을 참석시키는 것은 시간과 비용 및 활동의 효율성이라는 측면에서 문제가 있다. 따라서 국정활동에 참여가 필요한 이해관계자는 쟁점이 되는 사안을 주도면밀하게 검토하여 선정하는 것이 바람직하다. 나아가, 행정부와 국회가 정책활동을 하는데 협력을 하기 위해서는 헌법과 국회법, 국가재정법, 국정감사 및 조사에 관한 법률 등에서 정한 행동규칙을 충실히 지키는 것이 요구된다. 예컨대, 국회의사일정과 예산주기 및 국정감사기간을 준수하는 것이다.

또한, 과정투명성은 이해관계자들로 하여금 공공협상이 실질적이고 협력과정이 밀실거래가 아니라는 것을 신뢰할 수 있게 하는 것을 의미한다. 이를테면 상임위와 본회의 심사 등 국회의 입법과 예산 및 국정감사과정이 일반대중에게 투명하게 공개될 때, 의원들이 보다 큰 관심과 주의를 기울이며 국회활동을 성의있고 신중하게 하는 효과가 있을 수 있다, 의정과정의 공개는 입법활동의 활성화뿐만 아니라 정치와 정책정보의 대국민전달 및 여론조성 그리고 원자화된 대중의 정치사회화를 위해서도 중요하다. 국민은 상임위 및 본회의에서 의원들간의 자유로운 토론을 투명하게 지켜보며 무엇이 중요한 쟁점이고 어떤 다양한 입장들이 있고 그중 어떤 입장이 바람직한 것인지를 판단하는데 도움을 줄 수가 있다(임성호, 1998, 126쪽).

(2) 협력과정차원의 협력체계

행정부와 의회간의 협력부재는 협력과정을 구성하는 여러 요인에서도 나타나고 있으므로 이에 대한 개선이 요구된다. 민주적 리더십은 이해관계자들을 협력테이블에 모이게 하여 조정하는 중요한 요소이다. 특히 민주적 리더십은 이해관계자들이 서로 협력정신으로 활동하게 하는데 중요하다. 협력을 위해서는 공식적·비공식적 리더의 다양한 역할을 설정해야 한다. 그리고 이해관계자들 간의 진실한 대화는 상호이득의 기회를 확인하게 하고, 의사소통에서 고정관념과 다른 장애를 제거해준다. 이것은 신뢰와 상호존경, 공유된 이해 그리고 과정몰입의 과정의 중심에 위치한다.

또한, 신뢰는 협력의 작동을 촉진시키고 협력하게 하는 윤활유나 접착제이다. 신뢰는 상호의존적 행동, 조직역량에 대한 확신, 기대된 성과 그리고 공동유대 등을 포함한다. 협력은 어느 정도의 신뢰와 함께 시작되고 그것은 성공적인 협력을 위한 지속적인 필요조건이다. 나아가, 협력과정에서 이해관계자들은 공동으로 어떤 결과를 성취할 수 있다는 공유된 이해를 발달시켜야 한다. 공유된 이해는 공통임무, 공통영역, 공동목적, 공유된 비전, 공유된 이념, 명확한 목표, 명료한 전략, 핵심가치의 공유, 문제정의에 대한 동의, 문제를 해결하기 위해 필요한 지식 등으로 다양하게 묘사되고 있다.