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신재생에너지 정책에 대한 시민의 수용성 연구
초록
한국사회의 정책환경은 민주화, 정보화, 다원화로 요약된다. 오늘날 정부는 시민과 다양한 이해관계자의 정책지지와 수용성을 이끌어내기 위해 더욱 큰 노력이 필요해졌다. 신재생에너지 정책과 같은 정책사업에 대한 시민 단체와 지역주민들의 저항과 불응은 사업시기 연장에 따른 비용 가중으로 정책효과성을 저하하거나, 사업표류로 정책목표를 달성하는 데 실패의 원인으로 작용할 수 있다. 이러한 문제의식에 본 연구는 신재생에너지 정책에 대한 시민들의 정책 수용성을 연구하였다. 그 동안 많은 정부의 시책은 시민(주민)의 수용성을 높이는 방법으로 경제적 보상과 편익을 제공하는 경향이 있었다. 본 연구는 정책 수용성을 높이기 위한 경제적 합리성(예: 보상, 편익제공) 관점과 더불어 인지적 편의의 관점, 사회구성원으로서의 ‘시민’의 관점에서 이론을 고찰하고, 이론적 관점으로 도출되는 내용에 기초하여 정책 수용성에 대한 실증분석을 시행하였다. 연구방법은 실험적비넷방법(experimental vignette method, EVM)을 적용하여 시민들이 서로 구분되는 상황, 정보, 시나리오에 기초하여 설계된 비넷이 제시될 때 나타내는 수용성의 차이를 분석하였다. 분석결과 경제적 편익에 대한 비넷이 제시된 집단보다 오히려 사회의 환경오염 문제정보(예: 미래세대의 피해자 어린이, 노약자 등)가 제시된 집단에서 신재생에너지 정책에 대한 수용성이 높은 결과가 나타났다. 또한 동질성을 갖고 있으며, 무작위로 배정된 조사 참여자들이 비넷에서 제시하는 정보의 종류에 따라 신재생에너지에 대한 정책 수용성에 변화가 나타났다. 이러한 분석결과를 통해 경제적 보상을 제공하여 정책 수용성을 높이려는 접근이 나타낼 수 있는 한계점을 지적하고, 신재생에너지 정책의 사회적 소망성(desirability)과 정당성(legitimacy)을 공유하고, 시민의 규범적 가치를 공유하기 위한 노력이 추가로 필요하다는 주장을 제시하였다.
Abstract
The policy environment of South Korea can be epitomized as democratization, informatization, and diversification. Today, the Korean government needs greater efforts to bring out policy support and acceptance from citizens and various stakeholders. The resistance and refusal of citizens to accept policies and projects, such as renewable energy, can negatively affect policy effectiveness due to the rising costs, extension of a project’s period, and delayed policy implementation. Bearing these points in mind, this study examines citizens' acceptance of renewable energy policies. Over the years, the Korean government has tended to provide economic rewards and benefits as a way to increase citizens’ acceptance of a policy. This study examines theories from the perspective of economic rationality (e.g., compensation, benefit provision) to increase policy acceptance from the perspectives of cognitive convenience and civic duty. Based on such theoretical perspectives, this research conducts an empirical analysis on the level of policy acceptance for renewable energy, applying the experimental vignette method (EVM) to analyze the differences in the receptivity citizens show when a vignette is presented that was based on different situations, information, and scenarios. The analysis found that a group presented with information on environmental pollution problems (e.g., child victims of future generations, the elderly) was more receptive to a new renewable energy policy than a group presented with a vignette based on economic benefits. In addition, there was a change in the policy acceptance of new and renewable energy according to the type of information in vignettes presented by the survey participants randomly assigned to them. Through these analysis results, we point out the limitations of the approach to increase policy acceptance by providing economic rewards and benefits and by sharing the social desirability and legitimacy of new and renewable energy policies and civic norms. The results argue that an additional effort to share the values of the opposition is needed.
Keywords:
Renewable Energy Policy, Policy Acceptance, Experimental Vignette Method키워드:
신재생에너지, 정책 수용성, 경제적 합리성, 인지적 편의, 시민의 의무감1. 서 론
정치적 민주화와 정책과정에 시민참여 확대는 그동안 잠재되었던 사회적 갈등이 표면으로 표출되며 사회적 비용을 유발하고 있다. 갈등을 조정하기 위한 정부의 정책조정 능력과 시민의 정책 수용성을 끌어내기 위한 정부의 역량이 필요하지만 더디게 개선되고 있다. 삼성경제연구소(2009)에 따르면, 27개의 OECD 회원국 중 한국은 사회갈등이 네 번째로 높은 국가이며, 매년 GDP의 27% 정도의 갈등비용이 사회 전체에 발생하고 있다고 한다. 2018년 유사한 연구에서도 우리나라의 사회적 갈등은 OECD 국가 중 내전을 겪고 있는 나라들을 제외하고 최상위권으로 분석되고 있다. 이러한 이유에서 사회문제를 해결하는 과정에서 정부의 갈등 조정 역량이 중요해지고 있다(한국행정연구원, 2018; 정해식 외, 2016). 비록 이러한 사회갈등이 소모적이며, 비용 발생적이라는 부정적 시각도 있지만, 더욱 성숙한 민주사회로 진입하기 위한 일련의 과정으로 이해할 필요가 있다.
오늘날 정치적 다원화와 함께 정보통신기술(ICTs)의 발달은 정부 정책을 둘러싼 사회적 갈등을 증폭시키는 촉매제 역할을 하였다. 정보통신기술의 발달은 정보의 확산과 공유에 시·공간적 장벽을 허물고 있으며, 과거와는 비교할 수 없는 막대한 양과 종류의 정보들이 인터넷 블로그, SNS(social network service), 모바일 메신저 등을 통해 신속히 확산하고 있다. 이러한 정보는 사실 여부를 판단하기 어렵다는 속성으로 인하여, 정보의 소비자인 시민에게 무비판적으로 수용되는 현상도 발생시키고 있으며, 자칫 악의적이고 부정확한 정보는 시민들에게 인지적 편의(cognitive bias)를 발생시키기도 한다. 편향된 시각으로 정부 기관과 정책에 대해 부정적 인식을 하는 원인되기도 한다(Song & Lee, 2016). 즉, 정보화로 인해 빨라진 정보의 공유와 확산이 과거와 달리 정책 갈등의 원인으로 작용하는 시대가 되었다.
위에서 언급한 요인들로 인해 정부는 새로운 정책환경을 맞고 있으며, 주요 국책사업과 정책들이 국민의 저항과 불응이라는 문제를 경험할 수 있다. 특히, 신재생에너지 정책과 같은 사업에 대해 시민단체와 지역주민들의 극렬한 저항과 불응은 사업 시기 연장에 따른 비용 가중으로 정책 효과성을 저하하거나, 사업표류로 정책목표를 달성하지 못하는 상황을 발생시킬 수 있다(채종헌, 2012). 정부가 추진 중인 신재생에너지 정책은 연도별로 달성해야 하는 가시적인 보급률에 초점을 두고 있어, 앞으로 지역사회 및 시민들과 발생할 수 있는 갈등과 정책 수용성에 관한 연구가 필요하다.
산업부는 2030년까지 재생에너지 발전 비중을 20%로 목표로 설정하였고, 『재생에너지 3020 이행계획』(2017년 정부 발표)에 따라 매년 신재생 보급률의 목표치를 점검하여 다소 공격적으로 추진하고 있다(산업통상자원부, 2017). 환경적 측면에서 화석연료를 활용한 에너지 생산에 한계가 발생하고 있으며, 탈원전 정책을 국가 수준에서 추진함에 따라 신재생에너지의 확대가 필요하다는 점은 공감하지만, 시민과 지역사회의 정책 수용성을 높이기 위한 구체적인 전략과 접근방법은 다소 모호한 것이 현실이다. 실제로 2016년부터 전국에서 허가가 반려되거나 보류된 태양광 및 풍력발전사업 3건 중 1건(37.5%)이 주민반발에 기인한다는 집계결과가 있다(정성삼, 2018, 3쪽).
이에 따라 신재생에너지 시설을 보급하기 위해서는 주민(시민)의 수용성 제고가 중요한 요소이지만 아직 연구가 부족하다. 기존 방식과 같이 지역주민에게 물질적 보상을 제공하는 접근이 타당한 것인지, 그렇지 않다면 어떠한 접근이 정책 수용성을 위해 고려되어야 하는지 연구가 필요하다. 특히, 신재생에너지 시설의 경우 확인되지 않은 부작용이 발생할 수 있다는 지역주민의 두려움과 선입견(인지적 편의) 문제로 단기간에 금전적 보상으로 해결하는 데 어려움이 있으므로 심층적인 연구가 더욱 필요할 것이다.
이에 본 연구는 첫째, 신재생에너지 정책과 관련한 실증 연구를 검토하고, 해당 연구들에서 제시하는 요인들의 특성을 분석한다. 둘째, 신재생에너지 시설과 정책에 수용성을 결정하는 변수·요인에 대한 단편적인 논의에서 확장하여 정책 수용성을 설명하는 이론적 관점을 논의하고 본 연구의 실증분석을 위한 방법론을 설계하였다(예: 비넷의 내용구성). 특히, 경제학적 관점, 행동경제학 및 인지심리학적 관점, 정치·사회학적 관점(시민의 책임의식 등)에서 논의되는 정책수용성과 관련한 이론적 논의를 고찰한다. 셋째, 해당 논의에 기초하여 본 연구는 실험적비넷방법(experimental vignette method)을 설계하여 정보와 인지적인 관점에서 어떠한 조건들이 신재생에너지에 대한 수용성을 변화시키는 분석하여 결과를 제시한다. 분석과정에서 본 연구는 비넷을 통해 전달되는 정보, 설명, 상황이 인지적 편의(대표성 및 가용성 휴리스틱 등)의 요인으로 작용하여 차이가 발생하는지 분석하였다. 또한, 비넷으로 제공되는 정보를 개인의 경제적 편익정보, 사회의 환경오염 문제정보, 개인의 불편함 및 위험정보로 구분하고 각각의 정보에 따라 신재생에너지의 정책적 수용성을 비교분석을 하였다. 이러한 분석결과를 통해 신재생에너지 정책의 수용성을 높이기 위한 결론과 시사점을 제시하였다.
2. 이론적 논의 및 선행연구 검토
1) 신재생에너지 시설 도입과 확산에 관한 연구
신재생에너지 정책의 확산에 관한 연구가 최근 들어 많이 발표되고 있으나, 여전히 우리나라에서 신재생에너지 사업에 대한 낮은 주민참여와 지지도가 발생하는 이유에 관한 연구는 아직 부족한 실정이다. 국내 연구들은 미래 에너지 환경변화에 대응하기 위해 신재생에너지 사업의 확산과 정책적 지원이 필요하다는 논의를 제시하는 경우가 다수를 이루고 있다(이상범 외, 2020; 김진오, 2018). 2017년 기본계획을 정부가 발표하고 정책집행을 위해 큰 노력을 기울이고 있는 상황에서 신재생에너지 확산을 위한 제도적 대안들이 연구의 주제로 주로 논의되는 경향이 있다.
시점상으로 정부의 신재생에너지 정책에 앞서 지역주민의 정책 수용성에 관한 연구를 체계적으로 실시한 연구는 정성삼(2017)과 이상훈, 윤성훈(2015)의 연구가 있다. 정성삼(2017)은 신재생에너지의 목표를 달성하기 위해서는 주민과 지역자치단체의 수용성이 가장 중요하다는 점을 지적하고 있다. 해당 연구에서는 설문 분석을 통해 지역주민과 일반 국민의 정책적 지지수준을 도출하기 조건부가치평가법(Contingent Valuation Method, CVM)을 적용하였다. 금전적 유인책 제도가 2017년부터 우리나라에도 도입되었으나 신청률이 낮은 점에 대해 주민들의 수용성을 개선하기 위해 시민(주민)의 관점에서 이해하기 쉽고 확산하기 쉬운 접근이 필요하다 주장을 제기하였다. 이상훈, 윤성훈(2015)의 연구 역시 신재생에너지가 우리 사회에 확산되기 위한 가장 중요한 요건으로 주민의 수용성을 지적하고 있다. 이상훈, 윤성훈(2015)의 연구는 신재생에너지가 갖는 이익 배분의 규범적인 의미와 신재생에너지 사업이 우리사회에 정착하기 위한 모델을 제시하였다. 신재생에너지가 발생시키는 사회적 편익의 분배를 개념화하고, 이에 기초한 에너지 이익공유체계를 형성해야 지역주민의 수용성이 높아진다는 주장을 제시하였다. 이에 따라 지역주민이 신재생에너지 설비의 소유와 운영에 참여하는 모델을 제시하였으며, 공공기관 주도형 모델, 크라우드 펀딩형 모델, 지역 조합 주도형 모델이 각각 신재생에너지 시설의 확산에 이바지하는 특징을 분석하여 제시하였다.
외국에서도 신재생에너지 시설과 정책이 지역사회의 수용성을 확보하는 데 필요한 사항들을 논의하고 있다. 이들 연구는 첫째 지역주민에게 제공되는 경제적 이익이 정책수용성과 관련이 있다는 점을 제시하고 있다. Ejdemo and Söderholm (2015)은 신재생에너지 사업 중 풍력발전이 어떻게 지역 발전과 고용을 창출시키는지 실증분석하였다. 지역사회 기금의 방식으로 이익을 공유함으로써 주민의 참여와 지지를 끌어내는 과정을 분석하였다. 스웨덴 내 지역사회에서 풍력발전과 관련한 사업을 추진하였는데, 이러한 사업들의 효과를 산업연관분석을 통해 추정되는 지역사회의 이익 규모를 도출하였다. 분석결과 신재생에너지는 건설과정에서 지역사회에 상당한 고용을 창출하였으며, 이와 더불어 이익공유 제도(체계)를 마련하여 지역사회에 경제적인 효과를 발생시킬 경우 지역주민의 관심과 참여가 높아질 수 있다는 점을 강조하였다.
둘째, 지역주민에게 제공되는 경제적 이익만으로는 신재생에너지에 대한 정책 수용성을 높이는 데 한계가 있다는 연구가 제시되고 있으며, 이러한 한계점을 보완하기 위해 지역사회와의 신뢰관계 형성, 환경 정의의 추구, 지역 주민의 인식변화 등이 다양하게 논의되고 있다. 먼저 Aitken (2010)과 Cass et al. (2010)은 신재생에너지 개발과 관련된 사업과 주민들의 참여 및 지지는 기본적으로 지역사회와 좋은 관계, 즉 신뢰적 관계가 중요하다는 지적하고 있다. 영국 내 풍력발전사업을 대상으로 사례연구를 시행하였으며, 분석결과 지역주민의 범위를 설정하는 과정과 신재생에너지 사업을 통해 지역사회가 얻는 이익과 관련한 복잡한 결정이 중요한 역할을 하며, 이 과정에서 지역사회와의 관계를 적절하게 맺는 과정이 매우 중요하다는 점을 강조하였다. 이를 위해 지역주민이 의사결정에 참여할 수 있는 제도적 장치와 의사결정의 투명성을 높여야 하며, 지역에 대한 이익이 특혜로 인식되는 풍토를 낮추는 접근이 요구된다고 주장하였다.
이와 유사하게 Cowell et al. (2011)의 연구는 풍력에너지 개발과 같은 신재생에너지는 지역사회에 경제적 이익과 일자리 창출 등의 긍정적인 효과가 있지만, 이러한 경제적 이익에만 치중할 경우 사회적 수용성을 확보하는 데 한계가 있다는 점을 지적한다. 영국 웨일스 지역의 풍력에너지 발전시설들의 사례를 분석하여 풍력단지를 개발하여 지역주민과 수익을 공유하는 것은 지역주민의 관점에서는 당연한 처사라는 인식이 존재했다는 점이다. 즉, 풍력시설을 통해 사업수익이 발생할 때 그 이익은 지역사회의 이익과 당연히 관계되어야 하며, 지역주민이 이러한 이익에 대해 많은 관심을 나타내지 않을 때 사실상 신재생에너지 시설에 대한 정책적 지지가 어디서 발생할 수 있는지 모호해지는 현상이 발생한다는 것이다. 비록 지역주민에 대한 금전적 이익보장이 지역주민의 수용성을 높이는 요인으로 작용하지만, 지역 시민이 갖는 환경적 정의(예: 기후변화 대응, 화석연료 사용 줄이기 등)에도 상당한 정책적 노력이 필요하다는 점을 주장하였다. 즉, 지역주민에게 금전적 이익을 제시하였음에도 지역주민이 관심을 나타내지 않을 때 규범적 대안을 마련하는 접근이 필요하다는 점을 제시하였다.
가장 흥미로운 연구는 Rogers et al. (2008)의 연구에서 살펴볼 수 있는데, 영국의 지역사회에서 신재생에너지 사업에 대한 주민들의 반응을 분석하였는데, 분석결과 다양한 물질적 보상과 이익이 제공되는 사업들이 지역에서 광범위하게 지지를 받고 있었으나, 주민들이 실제 직접 참여하려는 의사는 낮았다는 결과를 도출하였다. 이러한 결과를 바탕으로 신재생에너지 사업은 주민들의 수용성은 일정 부분 금전적 보상과 편익을 통해 확보할 수 있겠지만, 실제 시민들의 정책 참여를 끌어내는 방법은 전혀 다른 수준의 연구가 필요하다는 점을 주장하였다.
신재생에너지 시설의 도입과 확산에 관한 국내외 연구들은 여러 지역과 조건에서 신재생에너지 시설(태양력, 풍력, 바이오, 등)이 나타내는 지역주민의 수용성과 선행요인을 조사하여 보고하는 경향이 있다. 정부와 공공기관이 일반적으로 선택할 수 있는 보상과 지역 이익이라는 수단을 중심으로 화폐가치, 이익공유 모델 등에 관한 연구들이 활발하게 이루어지고 있다. 하지만 신재생에너지 정책과 사업시설에 대한 수용성은 경제적 편익으로만 설명하는 데 한계가 있다는 점도 밝혀지고 있다. 이러한 취지에서 Petrova(2016)와 Wolsink(2012)의 연구는 신재생에너지의 수용성은 상당 부분 지역사회라는 공간과 개인(시민)에 대한 깊은 이해가 더욱 수반되어야 하며, 특히 지역주민 개인이 갖고 있는 인식과 인지에 관한 연구가 중요하다는 점도 제시되었다.
2) 정책 수용성을 설명하는 이론적 관점
정책에 대하여 국민이 취하는 태도를 설명하기 위해 ‘순응(compliance)’, ‘수용(acceptance)’, ‘동조(confirmity)’ 등이 다소 혼용되었으나 개념적 특성은 구분된다. Duncan(1981; 김효진, 2012, 67쪽 재인용)은 순응, 수용, 동조를 구분해서 정의하는데, 순응에 대해서는 “외면적 행동이 특정한 규범 또는 규칙에 일치하는 것”, 동조는 “명시적 혹은 묵시적 규범에 일치하는 방향으로 행동을 수정하는 것”이라 정의한다. 순응은 규제가 존재하는 상태에서 특정한 규제를 규칙(rule)에 따라 외면적으로 일치하는 행동을 하는지를 의미한다. 하지만 동조는 행동의 방향을 수정하는 것에 더 초점이 맞추어져 있다.
정책 수용성에서 수용은 “외면적·표면적 행동은 물론 내면적 가치체계와 태도의 구체적인 변화를 모두 포함하는 것”이라 정의하여 개인의 주체성(자기결정성)의 측면에서 차이를 보인다(김효진, 2012; 김재근, 권기헌, 2007, 183쪽). 즉, 순응이 외부의 규칙과 규율에 따라 수동적인 특성을 갖지만, 수용성은 개인이 기존의 가치체계와 행동방식을 결정하고 변화시키고 정책에 대한 지지와 기대되는 행동을 스스로 나타내는 것을 의미한다. 김병준(1985)의 연구 역시 정책대상 집단의 연구에 있어서 주체성의 문제를 제기하며 정책 순응과 정책지지 외의 다른 용어를 사용할 필요성이 있음을 주장한다. 정책 순응은 정책의 대상 집단이 수동적으로 주어진 정책을 받아들이고 따르는지에 집중하는 경향이 있으며, 정책지지는 긍정적인 행태에 초점을 맞춰 부정적인 행태까지 관찰하기 어렵다고 지적한다. 따라서 정책의 대상이 되는 집단이 갈등 상황에 개입될 수 있고 개인(시민)이 스스로 결정하여 정책집행에 영향력을 행사한다는 점에서 정책 수용성 개념이 적절하다는 것이다.
신재생에너지 정책에 관한 수용성을 연구하기에 앞서, 이미 여러 정책 분야에서 정책을 집행하기 위해 소요되는 시간과 비용, 그리고 정책효과에 큰 차이를 발생시키는 것은 국민의 협조와 정책 수용성이라는 주장이 있었다(Pressman & Wildavsky, 1984). 정책의 집행 과정에서 시민들의 낮은 수용성과 지지는 정책실패를 초래하게 된다는 점을 제시하고 있다. 교육정책, 산업정책, 환경규제정책 등 주요 정책에서 국민의 참여와 지지가 중요한 요인으로 작용한다는 결과가 실증 연구를 통해 발표된 바가 있다(Baer & Flexer, 1996; Ulli-Beer, 2003; Torgler, 2002).
① 경제학적 관점: 합리적 개인에 대한 가정
경제학적인 관점은 국민은 경제적 인간으로서 정부 정책으로 발생하는 편익(benefit)과 비용(cost)에 대한 계산을 통해 수용 여부를 결정하며, 순이익이 큰 경우에 정책에 대해 수용적인 태도를 나타낸다고 주장한다(Braithwaite & Makkai, 1994; Scholz, 1998). 경제적 인간에 대한 관점은 개인이 자신의 선호(preference)에 대해 명확한 우선순위가 있으며, 이들 우선순위에는 모순이 없으며, 대안들에 대한 정확한 비용과 편익을 계산할 수 있다는 가정을 전제로 하고 있다(Simon, 1983).
그러나, 경제적 인간의 모델을 토대로 국민의 정책 수용성을 설명하는 것은 적용 가능성 측면에서 현실성이 미흡하다는 비판이 제기된다. 사실상 국민이 각각의 정책에 대해 대안별로 기대되는 이익과 비용을 분석하여 수용 여부를 결정하는 것은 매우 어려운 일이다. 비록 편익과 비용에 대한 국민들의 이성적 판단을 가정하더라도, 편익과 비용에 대한 정확한 정보에 접근이 곤란한 상황들이 많으며, 경제적 합리성을 현실에 적용하기 곤란한 경우가 발생하기도 한다. 비용-편익 계산에 의한 정책수용과 불응의 모델은 현실을 지나치게 단순화시켰다고 말할 수 있으며, 경제적 동인(motive) 이외에도 다양한 사회적 가치들에 의해 정부정책에 대한 태도와 행위가 결정되는 것을 간과했다고 볼 수 있다(Ha, 2011).
또한 경제적 동인 측면에서 정책 수용성의 주요 저해요인은 개인의 이익과 충돌, 개인의 과도한 금전적 이익에 대한 욕심, 경제적인 유인체계의 미흡 등을 들 수 있다. 개인의 이익과 비용이 충돌하는 경우 개인들은 할인율 적용의 오류를 범하여 근시안적인 이익에 대한 높은 가중치와 미래 이익에 대한 낮은 가중치를 부여하는 양상을 보인다(Ostrom, 1990, 2005). 다시 말해, 미래에 발생하는 이익에 대해 높은 할인율을 부여하여, 현재의 발생하는 손실을 더욱 크다고 인식하게 되며 정부 정책에 대해 단기간의 관점에서 판단하고 그 수용성을 결정하는 경향도 발생할 수 있다.
② 행동경제학 및 인지심리학적 관점: 비합리성과 편의(bias)의 발생
현실에서는 많은 시민은 완전한 의미의 합리성보다는 인지적 편의(cognitive bias)에 의해 정부정책에 대한 기본 태도를 설정하고, 이에 따라 정부의 정책을 수용하는 경향이 발생한다(채종헌, 2012). 국민 개개인은 합리성뿐만 아니라 인지적 편의에 의한 비합리성에 의해 정부정책에 대한 태도를 결정하게 되는 것이다. 따라서 합리성은 선(善)이고, 비합리성은 악(惡)이라는 가치 함축적 의미로 판단하는 것은 지양해야하며, 인간이기 때문에 범하기 쉬운 사고의 오류에 대한 이해 증진과 이를 적용한 정책수용성 강화에 대한 논의가 필요하다.
행동경제학과 인지심리학에서는 인간의 태도와 행동은 이성뿐만 아니라 감성과 규범적·도덕적 의식까지 작용하여 발생한다는 점을 강조하고 있다(Bandura, 1986). 인간의 경제적 합리성을 부정할 수 없으나, 현실에서 국민들이 보이는 비합리적 사고와 인식에 대한 설명모델들이 제시되고 있다. 연구의 이해를 위해 필요한 개념에 대한 설명은 다음과 같다.
먼저 인지적 편의란 개인이 비논리적인 방식으로 상황, 사람, 사건을 판단하고 추론하는 것을 의미하며, 이러한 인지적 편의는 다양한 사고의 오류들(cognitive fallacy)로 인해 발생한다. 인지적 편의는 그 종류가 다양하며, 때로는 실증적인 연구로 그 인과관계를 명확히 제시하기 곤란한 상황도 있으나, 그럼에도 불구하고 인지적 편의는 일정한 체계성과 경향성이 나타나기도 한다(VandeVliert, 1997).
어림짐작(휴리스틱, heuristic)은 “직관적 본능적 행태를 가장 근접하게 설명하고 있는 개념으로, 문제를 해결하거나 불확실한 사항에 관해 판단을 내릴 필요가 있지만 명확한 실마리가 없을 때 사용하는 편의”를 말한다(채종헌, 2012, 81쪽). 가용성 휴리스틱(availability heuristic)은 개인이 자주 경험하는 기억과 인상(image)을 더욱 활발하게 적용하여 불확실한 상황을 인식하고 판단하는 경향을 말한다(도모노 노리오, 2007). 예를 들면, 정부에 대해 주변 사람들의 부정적인 이야기를 자주 들었을 때(frequency) 기억하기 쉬운 이미지를 정부시관 및 정책 전반의 이미지로 구성하여 판단하는 경향을 말할 수 있다. 이러한 가용성 휴리스틱은 비슷한 정책에서 발생했던 주요 사건과 문제점들이 또 다른 상황에서도 발생할 것이라는 부정적인 인식을 초래하여 정책 수용성을 하락시킨다.
대표성 휴리스틱(representative heuristic)은 어떤 대상(예: 정부)의 전형적이고 대표할만한 부분적 특성 몇 가지를 가지고 전체의 특성을 단정 지으려 하는 경향을 말한다. 대표성 휴리스틱은 국민이 정부 정책을 인식할 때 가장 많이 발생하는 인지적 편의로써, 과거 정책들에 대한 특성 몇 가지를 통해 새롭게 추진하는 정책 전반에 대해 일반화하려는 경향이다. 즉, 과거에 피해를 주었거나, 마음에 들지 않았던 정책에 대한 기억으로 앞으로 추진하는 정책에 대해 불응하는 경향이 발생하는 것을 말한다.
기준점과 조정 효과(anchoring and adjustment)는 개인이 정보의 부족으로 불확실한 상황일 때 처음의 어떠한 특정한 정보를 기준으로 설정하고 정책이 적절하다고 믿는 방향을 조정하는 경향을 의미한다. 많은 국민이 정책 초기 과정에서 쉽게 편견을 갖고 감정적인 태도를 보이는 것은 이러한 기준점과 처음에 접한 정보의 내용과 무관하지 않다. 개인은 정보가 부족한 상황에서 초기에 접한 정보를 기준점으로 정하는 경향이 있으며, 강화현상으로 인해 이러한 기준점으로 인식된 정보의 수정과 편견을 갖게 되며, 일단 “믿을 수 없는 정책” 및 “신뢰할 수 사업 주체”라는 부정적인 준거점이 국민에게 형성될 때 이를 개선하는 것은 매우 어렵게 된다. 반대로 “미래 지속사회 건설을 위해 필요한 정책”, “장기적으로 지역사회에 실제 도움이 되는 정책” 등과 같은 긍정적인 준거점이 형성될 때 정책의 기획과 집행과정에서 정책 수용성 형성에 긍정적인 효과를 발생시킬 수 있다.
정책 수용성과 인지적 편의의 측면에서 불충분한 정보제공과 의사소통은 국민(시민)에게 정책 모호성과 기술적 복잡성을 증가시킨다(Andersen, 2005). 즉, 불충분한 정보제공은 국민에게 정책의 모호성과 복잡성을 가중시키며, 결국 인지적 편의(대표성 및 가용성 휴리스틱 등)에 의존하여 정부의 정책을 판단하게 만드는 요인이 된다. 예를 들어 국민이 이해하기 어려운 기술적으로 복잡한 정책이나, 또는 비용과 편익에 대한 정보가 불명확한 정책을 추진하려는 경우 정부에 대한 이미지만으로 정책 수용성을 판단하게 되는 현상이 발생할 수 있다. 또한, 정책에 대한 모호성이 발생할 때 국민은 준거 집단(가족, 친구, 동료)들이 보여주는 정책에 대한 태도를 답습하며, 친숙한 온라인 SNS 매체, 유명 블로그, 인터넷 커뮤니티 등을 통해 제공되는 정보에 대해 신뢰를 부여할 개연성이 높다. 이러한 매체들이 정부 정책에 대해 편향적인 정보를 제공할 경우 정책에 대해 무비판적인 부정적 혹은 긍정적 인지 및 태도가 발생하게 된다.
③ 정치·사회학적 관점: 사회구성원으로서의 “시민”
경제적 합리성과 인지적 편의와 관련한 선행연구들이 주로 원자화된(atomized) 개인의 관점에서 정책수용에 대한 이론적 설명을 제시하였나, 국민은 사회의 일원으로서 다양한 사회적 가치 속에서 정부 정책에 대한 태도와 행위를 결정하게 된다(Tyler, 1997; Scholz, 1999). 사회구성원으로서의 국민에게 기대되는 공유된 규범(shared norm)과 도덕성(morality)이 작용하여 국민은 자발적으로 특정 사회·경제 상황에 맞도록 정책에 대해 수용하는 태도를 보이게 되는 것이다. 역사적으로 오랫동안 민주화를 경험한 시민들은 시민으로서의 의무감(civic duty)을 함양하게 되며, 이에 따라 극단적인 갈등이 사회 전체에 미칠 수 있는 악영향과 사회번영의 저해를 고려하여 정부 정책에 대한 태도를 결정하게 된다(Murphy, 2004; Nevitte, 1996). 따라서 시민과 넓은 의미의 국민은 자신이 속한 국가와 공동체의 구성원으로서 정부 정책이 야기하는 사회 전체 이익을 위해 개인의 손실을 감수하는 이가 된다. 이러한 관점에서 개인은 정치적·사회적 사회화과정을 통해 특정 사회에서 공유되는 가치를 습득하고, 개인의 극단적 이익, 갈등과 대립이 아닌 사회 전체에 대한 공통의 이익을 위해 사회 가치를 지향하는 현상을 발생시키게 된다(Tyler, 1997).
독일의 경우 정치·사회적 이념으로 극단화(polarization)되는 것이 사회 전체의 큰 혼란과 문제를 초래할 수 있는 경험을 하였으며, 이에 따라 정부와 시민은 대화와 타협을 통해 상호 양보해야 한다는 사회적으로 공유된 인식을 가지고 있다(박홍엽, 2006). 이렇게 생겨난 암묵적인 사회적 가치에 의해 정책 결정과 집행단계에서 갈등 조정 및 협의기구의 운영이 활발할 수 있게 된다. 정치·사회학적 관점에서 바라보는 시민에 대한 이론적 논의는 정치, 사회, 역사적 맥락과 국민들의 정부 정책에 대한 태도가 무관하지 않으며, 이러한 사회적 풍토 (social climate)가 시민의 역할과 공유된 인식을 형성하는데 중요한 요인으로 작용한다고 할 수 있다.
3. 연구방법의 설계와 자료수집
1) 인과관계의 내생성과 응답의 사회적 소망성을 최소화하기 위한 연구방법론 선택
본 연구는 시민들을 대상으로 실험설계 방법을 통해 신재생에너지에 대한 수용성을 측정하고 분석하였다. 특히 인지적으로 주어지는 정보가 신재생에너지 사업에 대한 개인의 수용성 수준에 미치는 영향을 측정할 수 있는 실험적 비넷방법론(Experimental Vignette Methodology, EVM)을 적용하였다. 실험적비넷방법은 설문조사에 참여한 개인에게 일정한 정보, 그림, 시나리오(자극)를 제공하고 개인의 응답(태도, 의도, 행동 등)을 측정하여 분석하는 방법을 취한다(Atzmuller & Steiner, 2010, p. 128). 비록 일반적인 설문조사 방식을 통해서도 신재생에너지 사업에 대한 시민들의 정책지지 수준을 측정할 수 있지만, 기존의 연구들이 꾸준히 제기하는 설문조사 분석의 허위관계 및 인과관계의 내생성 문제(endogeneity)를 해결하는 데 한계가 있었다. 예를 들어 응답자들의 사회인구통계학적 특성은 설문조사에서 통제변수로써 포함되는 경향이 있지만, 사회경험의 축적, 지식(학력)수준 등은 종속변수인 변수들과 선후 관계를 모호하게 하여 인과관계의 타당성을 저해할 수 있다. 또한, 일반적인 설문조사에서 응답자들이 사회적으로 소망스러운 답변(socially desirable answer)을 선택하는 경향이 존재하기 때문에 변수 간 관계가 과대화되거나 과소화되는 경향이 발생할 수 있다. 본 연구는 과거의 설문조사에 대한 연구들이 독립변수와 종속변수가 동일한 설문조사에 포함됨으로 인해서 나타나는 한계점을 보완하기 위해 실험적비넷방법(설문실험)을 선택하였다.
2) 실험적비넷방법(설문조사) 참여자의 구성
본 연구에 적용된 설문실험을 위해 설문조사가 2단계 진행되도록 하였다. 1단계에서는 설문조사에 참여할 의사가 있는 일반 시민들을 대상으로 개인들의 특성을 사전에 조사하였다. 1단계 조사에서는 개인의 인구통계학적인 특성, 친환경적인 성향, 응답자의 주변 지역에 친환경에너지 시설 유무에 대한 조사를 실시하였다. 이 단계에서는 본 연구에서 활용한 비넷을 제공하지 않았으며, 3개의 그룹으로 분리될 응답자들의 동질성을 확보하기 위해 반복적으로 설문조사에 참여할 의사가 있는 개인들의 특성을 조사하였다. 본 연구에서는 최종 1,050명의 설문실험자의 응답이 분석의 대상이 되었지만, 1단계 과정에서 본 연구의 목적에 부합하는 동질성을 갖는 개인들이 성립될 때까지 지속해서 1단계 설문조사가 실시되었다. 설문조사는 2019년 5월 설문조사 전문기관에 의뢰하여 진행되었으며, 개인의 특성을 다양한 측면에서 통제하는 데에는 큰 비용과 시간이 요구되기 때문에 연령, 성별, 학력, 소득, 거주지역을 중심으로 설문조사 참여자의 특성을 동일하게 구성하였다.
1단계를 통해 일정 수준의 동질성을 확보한 응답자들은 3개의 집단으로 무작위(randomization) 배정되었다. 본 연구는 상술한 바와 같이 첫째, 비넷을 통해 전달되는 정보가 조사 참여자들의 인지적 편의(대표성 및 가용성 휴리스틱 등)의 요인으로 작용하여 응답의 차이가 발생하는지 분석하는 데 목적이 있다. 둘째, 비넷으로 제공되는 경제적 동인과 사회규범적 동인에 대한 정보 중 어떠한 정보가 상대적으로 신재생에너지 정책에 대한 수용성에 큰 영향을 끼치는 분석하는 데 목적이 있다. 셋째, 개인적인 특성 중에서 친환경적인 가치(정향)을 갖는 개인과 신재생에너지 시설에 대해 노출된 수준(지식, 익숙함 등)을 통제하고도 두 번째 분석목적에서 제시한 결과들이 일관되게 지속하는지 분석하는 데 목적이 있다. 이러한 목적을 위해 비넷으로 주어지는 정보가 개인에게 주어지는 경제적 편익, 개인에게 주어지는 불편과 불이익, 환경문제(미세먼지 등)로 인해 발생하는 사회문제와 개선의 필요성에 대한 정보를 제공하였다. 이러한 3개로 구분된 비넷은 1단계를 설문조사를 통해 선정된 1,050명의 응답자를 3개의 그룹으로 무작위로 배정한 후 제공되었다. <표 1>은 1단계 설문조사 과정에서 응답자들의 특성을 고려하여 선정된 1,050명을 3개의 그룹으로 배정한 후 작성된 기술통계이다. 연령, 성별, 학력의 경우 3개의 집단에서 매우 동일한 수준의 유사성을 갖도록 집단을 배분하였다. 이와 더불어 응답자들의 지역적 특성에 따라 신재생에너지 시설들이 입주할 수 있는 여건에 차이가 발생할 수 있으며, 이러한 이유에서 지역이 갖는 거주환경의 특성을 포함하였다. 응답자의 특성을 살펴보면, 집단 1의 경우 대도시와 지방 중소도시와 같은 도시형 거주공간에 93%가 거주하는 것으로 응답하였으며, 집단 2의 경우 마찬가지로 약 94.2%가 도시형태의 지역 특성에 거주하는 것으로 응답하였으며, 집단 3의 경우 94.7%가 도시형의 지역 특성에 거주하는 것으로 응답하였다. 각각의 집단을 구성하는 인원의 약 1.4% 내외의 편차가 발생하고 있으나 다수의 응답자가 도시형태의 거주하는 특성을 유사하게 나타내고 있다.
3) 3가지 유형의 비넷 구성
본 연구의 비넷은 선행연구들이 신재생에너지의 정책과 시설에 대한 주민의 수용성을 높이기 위해 경제적 편익 제공하거나, 적정한 경제적 보상의 규모를 계산하는 데 치중한다는 점에 착안하여 설계되었다. 즉, 신재생에너지 정책을 추진하는 과정에서 지역주민들이 나타내는 불편함·불안감을 경제적 보상으로 상쇄시키려는 기존 접근의 한계점을 분석하기 위해 비넷을 구성하였다. 이론적 논의에서 제시한 바와 같이 개인이 특정한 정책에 대해 나타내는 수용성을 이론적 관점을 반영하여 비넷을 구성하였다. 특히, 정책 수용성을 설명하는 이론적 관점으로 사회구성원으로서 공유하는 규범(사회의 안정, 문제의 해결)과 공동체 구성원으로서 갖는 의무감을 반영하기 위해 별도의 비넷을 구성하였다. 3개로 구분된 집단에 대해 경제적 편익, 합리적인 측면에서 비용·불편, 사회적인 문제·불편(환경오염, 질병)과 정부의 친환경에너지 정책 노력에 관한 가정, 상황, 정보가 서로 다르게 제공되었다.
첫 번째 집단은 신재생에너지 시설의 설치로 인해 얻게 될 경제적 편익에 대한 정보와 상황이 제시되었다. 발전설비의 건설과 운영은 주민참여 방식으로 진행하며, 지역주민이 투자자로서 시설에 대한 지분을 보유할 수 있으며, 수익률이 4~5%라는 정보가 제시되었다. 이러한 정보는 우리나라에도 소개되어 신재생에너지 시설을 지역사회에 확대하는 방안으로서 적용되고 있다.
두 번째 집단은 신재생에너지 시설의 설치로 개인이 겪을 수 있는 불이익과 불편함에 대한 정보와 상황이 제시되었다. 실제 신재생에너지 시설들이 지역주민들의 반발을 크게 발생시키는 원인에 대한 조사를 통해 그 내용을 요약하여 비넷의 내용과 상황으로 제시하였다. 소음과 교통혼잡, 도로·전기를 이동시키기 위한 송전 시설의 건립, 부대시설의 추가 건립, 주변 자연환경의 자연훼손, 전자파로 인한 농작물 및 주민에 대한 피해를 제시하여 신재생에너지 시설이 발생시킬 수 있는 경제적 손실과 확인되지 않은 위험을 제시하였다.
세 번째 집단은 신재생에너지 시설의 설치로 발생하는 편익과 개인에게 발생할 수 있는 불편함·두려움에 대한 상황과 정보는 제시되지 않았다. 그 대신 우리 사회가 10년 후 겪게 될 환경문제의 결과를 나열하였다. 특히, 어린이, 노약자 등의 건강 악화에 대한 구체적인 수치를 제공하였다. 보다 구체적으로 세 번째 집단은 향후 10년간 대기의 질 악화, 미래세대에 큰 영향, 호흡기 환자의 12% 증가, 초등학교 학생 연평균 45일의 외부활동 제한, 노약자에 미치는 장기적 영향, 정부의 신재생에너지 정책 노력에 관한 정보가 제공되었다. 세 번째 집단에 제공된 비넷은 이론적 논의에서 제시된 시민의 덕성과 책임의식을 확인하기 위해 설계되었다. 경제적 합리모형은 개인의 의사결정이 편익과 비용의 관점에서 결정된다는 점을 설명하지만, 정치·사회학적 관점에서 제시하는 사회구성원으로서의 개인은 극단적 이익, 갈등과 대립이 아닌 사회의 공통이익을 위해 사회가치를 지향하는 경향이 있다는 점을 비넷을 통해 측정하고자 설계하였다(Tyler, 1997).
4) 신재생에너지 정책에 대한 수용성 측정도구
본 연구에서 신재생에너지 정책에 대한 수용성 수준을 측정하기 위한 도구의 타당성과 신뢰성을 검증하였다. 개념적 논의에서 서술되었듯이 정책 수용성은 순응 및 동조와 구별되는 개념이다. 순응이 특정한 규범 또는 규칙에 일치하도록 행동하는 것이며 개인의 주체성이 낮은 특성이 있다. 동조는 행동을 수정하여 규범과 가치에 일치하는 부분에 강조점을 둔다. 정책 수용성은 상대적으로 개인이 주체성을 가지고 가치체계와 행동방식을 결정하고, 지지와 기대되는 결정하여 취하는 특성을 나타낸다. 정책수용성에 관한 이론적 논의에서 제시되었듯이, 개인이 특정 정책을 지지하는 데에는 미래에 발생할 것으로 전망되는 편익과 긍정적인 효과 밀접한 관련이 있다(Ha, 2011; Braithwaite & Makkai, 1991; Scholz, 1998). 이러한 접근은 정책 수용성을 개인의 합리성 관점에서 이해할 필요가 있다. 합리성 측면에서 경제적인 측면에서 비용보다 편익이 높을 것으로 판단하는 경우, 정책을 통해 달성하려는 목표가 실현 가능하며 긍정적인 효과가 발생할 것이라고 인식하는 경우 등을 고려하여 조사문항이 구분될 수 있다. 본 연구는 수용성이 갖는 개인의 주체성과 경제적 합리성 요소를 고려하여 문항을 다음과 같이 구성하였다.
- ∙신재생에너지 정책은 결국 나의 이익을 증진시킬 것이기 때문에 지지할 것이다(개인 이익증가).
- ∙신재생에너지 정책은 환경적으로 긍정적인 효과가 있어 지지할 것이다(환경개선 효과).
- ∙신재생에너지 정책은 합리적으로 설계되어 지지한다(정책설계의 합리성).
상술한 합리성의 관점에 더하여 본 연구는 행동의 방식 결정을 고려하였다. 특히 신재생에너지 시설이 우리직역에 건설될 때 “찬성”하는 행위와 일정한 불편이 발생하더라도 이를 “감수”할 수 있는 행동의 경향을 문항으로 구성하였으며, 문항은 다음과 같다.
- ∙우리 사회 전체를 위해 필요한 신재생에너지 시설이라면 우리 지역에 건설되더라도 찬성하겠다(지역건설 찬성).
- ∙신재생에너지[태양광, 풍력, 바이오 등] 사용으로 불편이 발생해도 감수하겠다(개인의 불편감수).
이상으로 정책 수용성을 측정하기 위해 5개의 문항을 구성하였으며, 신재생에너지 정책에 대한 수용성을 측정하기 위한 변수로서 적절한지 판단하기 위해 탐색적 요인분석을 실시하였다. 그에 앞서 실시한 상관분석 결과는 다음과 같다.
우선 5개의 문항 간 상관관계를 분석하였으며 상관계수가 0.548에서부터 0.746으로 모두 유의미한 관계가 있는 것으로 나타났다. 측정 도구를 개발하는 연구들에서 문항 간 상관관계가 피어슨 상관계수 0.4 이상이면 공분산이 적절하게 있는 것으로 판단한다(Kline, 2005; Kaplan, 2009). 본 연구는 5개의 측정 문항이 모두 0.5 이상의 상관계수를 나타내어 탐색적 요인분석과 신뢰성분석을 추가로 실시하였다(<표 5> 참조).
신재생에너지의 정책 수용성을 구성하는 5가지 조사문항을 대상으로 탐색적 요인분석을 실시하였으며, 분석결과 하나의 요인으로 수렴되는 것으로 분석되었다(아이겐 값 3.426, 요인적재량 0.798~0.837). 하나의 아이겐 값으로 수렴되어 하나의 변수 혹은 개념으로 활용할 수 있다는 점이 확인되었으며, 이에 추가로 신뢰성 분석을 실시하였다. 분석결과 크론바 알파 값이 0.885로 나타나 신뢰성의 기준인 0.8을 상회하여 측정도구로써의 신뢰성을 확인하였다(<표 6> 참조).
4. 분석결과
1) 비넷에 의한 정책 수용성의 차이 분석결과
우선 본 연구는 친환경에너지 정책에 대한 시민들의 인식이 비넷에 의해 제공되는 정보의 특성에 따라 변화하는지 분석하였다. 즉, 비넷을 통해 제공된 정보가 조사 참여자들의 인지적 기준형성과 조정(anchoring and adjustment)에 변화를 발생하였는지를 분석하였다. 특히, 친환경에너지 정책에 대한 수용성과 인지적 편의의 관계에서 비넷을 통해 제공되는 정보의 특성에 따라 수용성의 차이가 발생하는지를 분석하였다. 설문실험 방식으로 응답자들의 동질성을 확보한 후 무작위로 그룹을 설정한 이후 주어지는 정보에 대해서 어떠한 반응의 차이가 있는지를 분석하였다. <표 7>에서 나타나듯이 경제적 편익에 대한 정보를 제공 받은 집단의 경우 평균값이 16.58로 집계되었으며, 환경오염으로 사회적 문제 및 시민참여 필요성에 대한 정보를 제공 받은 집단의 경우 17.40으로 집계되었으며, 경제적 비용과 위험에 대한 정보를 제공 받은 집단의 경우 가장 낮은 15.83으로 집계되었다. 이러한 결과는 각각의 집단이 제공되는 정보의 특성에 따라 신재생에너지의 수용성에 변화가 발생할 수 있다는 점을 보여준다.
기본적으로 비넷을 통해 제시된 정보, 상황, 설명이 개인이 가진 인식과 태도를 영향을 미친다는 점이 실험을 통해 나타났다. 이러한 결과는 다소 상식적으로 예상된 결과라 할 수 있다. 하지만 주의 깊게 살펴보아야 할 부분은 ‘사회의 환경오염 문제에 대한 정보’가 제시된 집단들의 정책 수용성 수준이 다른 집단과 비교하여 가장 높게 나타난 점이다. 그동안 신재생에너지 정책과 시설을 도입하는 데 있어서 지역주민의 불편과 부담에 대해 경제적 보상 제공하는 접근과 모델들이 우선시 되었으나, 이러한 접근이 반드시 최선의 정책적 접근이 아닐 수 있다는 점을 보여준다.
추가적으로 본 연구는 신재생에너지 정책의 수용성을 측정하기 위해 제시한 5개의 측정문항에 대해서 집단별 평균을 각각 비교하여 결과를 제시하였다. 비록 5개의 문항은 신재생에너지의 정책에 대한 지지, 찬성, 불편의 감수 등의 내용이 포함되어 있었음에도 ‘사회의 환경오염 문제정보’가 제시된 집단이 ‘개인의 경제적 편익정보’, ‘개인의 불편함 및 위험정보’를 받은 집단과 비교하여 높은 평균값을 나타내는 경향이 존재하였다(<표 8> 참조).
상술한 바와 같이 3개의 독립된 집단 중에서 ‘사회의 환경오염 문제에 대한 정보’를 제공한 집단이 가장 높은 정책 수용성을 나타냈다. 이러한 평균이 통계적으로 유의미한 차이가 있는지 일원배치분산분석(ANOVA)을 통해 분석하였다. 분석결과 3개의 다른 비넷을 제시받은 집단의 평균값은 통계적으로 유의미한 차이가 있는 것으로 나타났다(F=12.841, p=0.000).2) 따라서 인지적 편의 측면에서 개인은 정보, 상황, 조건 등에 의해서 정책의 수용성이 변화할 수 있다는 점을 본 분석의 결과를 통해 근거를 제시하였다.
2) 제공된 정보의 차이에 따른 신재생에너지 정책 수용성 차이 분석
위에서 개인의 인지적 요소로 인해 정책 수용성에 차이가 발생할 수 있다는 점을 앞에서 보여주었다. 이에 더하여 본 연구는 비넷을 통해 제공하는 설명과 정보에 따라 정책 수용성에 더 큰 변화를 가져오는 요소들은 어떠한 것인지 분석하였다. 각각의 비넷에서 제공된 조건과 정보는 전달하려는 메시지가 개인의 이익과 불이익, 사회 전체의 환경문제로 쉽게 구분하여 이해할 수 있다. 본 연구는 이러한 3개의 집단이 각각 갖는 평균의 차이를 일원배치분산분석의 사후검정(post-hoc)을 통해 분석하였다.
사후검정 결과 ‘개인의 경제적 편익정보’를 받은 집단과 ‘사회의 환경오염 문제정보’를 받은 집단 간에는 통계적으로 유의미한 차이가 존재하지 않은 것으로 분석되었다(p=0.06). 비록 단순 평균비교 결과에서는 ‘사회의 환경오염 문제정보’를 받은 집단의 평균값(17.40)이 ‘개인의 경제적 편익정보’를 받은 집단의 평균값(16.58)과 비교하여 높은 수치를 나타냈지만, 이러한 평균의 차이는 통계적으로 유의하지 않았다. 하지만 ‘개인의 불편함 및 위험정보’를 받은 집단의 평균값(15.83)과 ‘사회의 환경오염 문제정보’를 받은 집단의 평균값(17.40)은 통계적으로 유의미한 차이를 나타냈다(p=0.00). 한 가지 주목해야 할 결과는 ‘개인의 경제적 편익정보’를 받은 집단(16.58)과 ‘개인의 불편함 및 위험정보’를 집단(15.83) 간의 평균값이 통계적으로 유의미한 차이가 존재하지 않는다는 점이다(<표 10> 참조).
이러한 결과는 시민(주민)들의 수용성을 높이기 위해 경제적 보상에 지나치게 집중하는 접근은 생각보다 효과적이지 않을 수 있으며, 비록 경제적 편익이 주민들에게 제공된다고 하더라도 시설 유치로 인해 겪을 수 있는 불편함과 두려움에 대한 선입견과 인식을 상쇄시키는 데 한계가 있다는 점을 의미한다. 주민 스스로 편익과 불편함(비용)을 체계적으로 계산하는 데 인지적 한계가 존재하며, 이에 따라 경제적 편익을 정책확산의 수단으로써 의존하는 데 한계가 존재한다는 점을 시사한다. 오히려 우리 사회가 환경오염 문제로 겪는 문제와 피해자(예: 어린이, 노약자 등)에 대한 정보를 받은 집단은 개인의 불편함, 위험, 비용에 대한 정보를 받은 집단에 비교해 더욱 높은 정책 수용성을 나타낼 가능성을 보여준다. 즉, 경제적인 보상이 시민이 겪을 수 있는 불편함과 위험 인식을 일정 수준 상쇄시켜 줄 수 있지만, 환경문제로 인한 사회적인 부담과 사회구성원으로서 규범과 가치를 일깨워 줄 수 있는 접근이 함께 진행되어야 한다는 점을 보여준다.
5. 연구의 결론 및 논의
우리 사회의 민주화 수준이 높아짐에 따라 정책기획가 집행과정에서 이해당사자의 참여가 더욱 활발해지고 있다. 정부가 사회문제를 해결하기 위해 다양한 정책과 사업을 기획하고 추진하는 과정에서 시민과 이해관계자의 충분한 협조가 더욱 중요해지고 있다. 정보화를 통해 막대한 양의 정보뿐만 아니라 왜곡된 사실을 전달하는 정보들의 유통도 확대되어 정책환경은 더욱 복잡해질 것으로 전망된다. 따라서 시민들이 보여주는 정책 수용성은 정부가 추진하는 정책의 효과뿐만 아니라 성패를 결정하는 중요한 요인이 될 것이다.
최근 정부는 지구온난화 문제, 탄소배출권에 대한 규제, 미세먼지 문제 등 환경문제를 선제적으로 대처하기 위해 『재생에너지 3020 이행계획』을 수립하고 신재생에너지 정책을 적극적으로 추진하고 있다. 비록 신재생에너지 정책과 사업은 환경오염으로 인한 사회문제를 해결하기 위한 노력이지만, 신재생에너지 시설이 유치되는 지역주민과 이해관계자들의 협조·지지를 끌어낼 수 있을 때 정책의 본래 효과를 달성할 수 있을 것이다.
본 연구는 미래의 신재생에너지 정책에 있어 주민의 협조와 지지가 중요하기 때문에 정책 수용성과 관련된 이론을 설명하고, 어떠한 접근(경제학적 관점, 인지심리학 및 편의 관점, 사회구성원으로서의 공유된 규범)이 적절한 것인지 실험설계를 통해 분석하였다. 특히, 실험적 비넷방법론을 적용하여 일반적인 설문조사에서 나타나는 허위관계 및 인과관계의 내생성 문제를 최소화하기 위해 노력하였다.
분석결과를 통해 다음과 같은 시사점과 추가적인 논의사항을 제시할 수 있을 것이다. 첫째, 그동안 정부 정책에 대한 수용성을 높이기 위한 접근으로써 주민 개개인에게 금전적 보상 혹은 편익(예: 지역주민 회관 지원, 활동비 지원 등)의 제공만으로는 한계가 있다는 점을 본 연구를 통해 제시하였다. 통상적으로 활용되었던 경제적 보상은 정책을 통해 얻는 이익과 비용(불편·두려움)의 상쇄 관계를 시민들이 적정한 수준으로 계산할 수 있다는 가정에 기초하고 있다. 즉, 경제적 합리모형(economic rationality)이 정책의 수용성을 설명하는 주류적인 시각이었다. 하지만 본 연구에서 경제적 편익뿐만 아니라 실험 참여자들이 사회구성원으로서 미래에 발생할 환경문제를 해결하기 위해 규범적으로 신재생에너지 정책에 대해 수용성을 높게 나타내는 경향을 확인하였다. 예를 들어 합리적인 수준에서 금전적 보상과 편익이 제공될 것으로 약속되었음에도 특정 지역의 주민(시민)과 이해관계자들은 지속해서 신재생에너지 시설의 유치를 반대하는 사례도 있다. 정부와 공공기관은 이러한 주민과 이해관계자의 저항과 반대를 보상금과 편익 수준을 높이기 위한 협상 전략이라고 해석하는 경향도 있다. 하지만 과거 밀양 송전탑 사례와 같이 사회적으로 큰 반향을 일으켰던 사례들은 지역주민들이 실제로 경제적인 보상 수준 때문에 시설에 대한 찬반을 결정하진 않았으며, 오히려 마을 주민들이 가진 인식, 가치, 두려움 등에 의해서 영향을 받았다(이광석, 2014). 따라서 경제적 편익으로 정부 정책에 대한 수용성을 높일 수 있다는 전략은 절반은 옳은 접근이고, 절반은 옳지 못한 접근이라고 할 수 있다.
둘째, 신재생에너지 정책의 사회적 소망성(desirability)과 정당성(legitimacy)을 공유하고 확산시키려는 지속적인 정보제공이 필요할 것이다. 신재생에너지 정책과 관련된 시설은 우리 사회의 거시적·장기적 변화과정에서 필요한 것으로 볼 수 있다. 분석결과에서 나타나듯이 실험에 참여한 개인들은 사회구성원들이 겪는 건강 악화(예: 호흡기)문제와 미래세대가 겪는 환경오염의 피해를 개선하기 위해 신재생에너지 정책에 대한 지지를 높게 나타냈다. 이러한 결과는 시민의식(civic duty)이 과연 어떠한 양태로 정책 수용성과 지지를 형성할 수 있는지에 대한 근거를 제시하고 있다. 환경오염으로 인해 겪는 문제가 직접 자신과 관련된 편익과 비용이 문제는 아니더라도, 노약자, 미래세대 어린이, 타인의 보편적인 외부활동 제약 등임에도 불구하고 정책 수용성이 더욱 높은 것으로 나타났다. 즉, 설문실험에 참여한 개인이 직접 겪는 불편함, 비용, 위험이 아니라 사회 전체가 겪는 불편함과 위기에 대한 정보를 제공했음에도 신재생에너지 정책에 대한 수용성이 가장 높은 결과를 나타냈다. 비록 추상적인 개념으로서 이해되는 사회구성원으로서 시민의 덕성과 시민의식의 요체인 규범성에 의해 신재생에너지의 정책의 수용도와 지지도가 변화할 수 있다는 점을 보여준다.
셋째, 비록 설문실험의 상황이었지만 개인(시민)은 주어진 상항, 정보, 설명, 시나리오 등을 통해 인지적 변화가 발생한다는 점을 보여주었다. 이러한 결과는 신재생에너지 정책의 수용성을 높이기 위한 인식변화와 정보제공이 꾸준하게 이루어져야 한다는 점을 보여준다. 일시적인 공익광고나 캠페인이 아니라 우리 사회구성원이 겪게 될 환경오염의 문제를 구체적이고 지속해서 제시하는 전략이 필요하다. 에너지 생산 패러다임의 변화에 따라 탄소배출감소와 태양광 및 풍력발전 등 신재생에너지를 활용을 세계적으로 강조하고 있지만, 우리나라에서 앞으로 신재생에너지 정책에 대한 수용성을 높이는 방안으로서 경제적 보상과 사회적 규범에 대한 접근이 필요하다는 점을 시사한다.
본 연구는 비록 정책 수용성을 설명하는 이론적 논의를 실험적 비넷방법론을 적용하여 분석하였으나 한계점이 존재한다. 첫째, 실험적인 상황에서 조사를 시행하였기 때문에 실제 현실에서, 즉 실제 시설이 유치되는 현장에서 일어날 수 있는 복잡한 상황과 이해관계자들의 역학관계(권력·정치적 관계, 집단사고 경향)를 모두 분석에서 고려하는 데 한계가 있다. 특히, 개인이 아닌 집단(group)의 역학관계에서 나타나는 특성은 본 연구에서 포함하여 제시하는 데 한계가 있어 외적타당성(external validity)가 낮을 수 있다. 둘째, 비넷은 정보가 잠시 제공되는 일종의 자극이기 때문에 개인이 갖는 가치, 믿음, 일관된 태도의 방향을 모두 측정하는 데 한계가 있었다. 즉, 비넷에서 제공된 정보, 상황, 설명이 단기적인 인식의 변화를 끌어낼 수 있지만, 이러한 변화가 어느 정도 지속성을 가질 수 있는지는 후속 연구를 통해 반복측정의 방법론을 적용해야 할 것이다.
Acknowledgments
본 연구는 2020학년도 상명대학교 교내연구비를 지원받아 수행하였음.
Notes
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