MIPEX를 통해 본 프랑스 이주민통합정책 연구

1) 연구목표와 연구방법

프랑스는 이민과 통합에 있어 100년 이상의 역사를 가지고 있다. 이주민들과의 공존을 위한 프랑스의 이민과 통합에 대한 정책들은 대혁명 이래 국가의 근간인 공화국 가치를 우선하는 정치적 전통에 따라, 대부분의 정책들은 공화주의의 주요이념인 ‘세속주의’와 ‘평등’을 수호하며 시행되고 있다. 따라서 ‘공화주의’의 원칙들은 오늘날 프랑스의 이주민통합정책들을 그대로 관통하고 있으며, 동화주의의 비타협적인 기조와 성향은 국제정세의 변화와 통합실패로 인한 갈등과 충돌에도 정책의 일관성을 유지하는 것으로 보인다.

본 연구의 목표는 각 국가 간 이주민들의 통합의 정도를 파악하는데 국제적 대표성을 갖는 이주민통합정책지수(Migrant Integration Policy Index)분석을 통해 프랑스 이주민통합정책을 고찰하고, 프랑스의 통합정도는 다른 나라와 비교해 어떤 위치에 점하고 있는지, 그리고 프랑스 동화주의의 기본원칙인 ‘공화주의’가 이주민통합정책에 어떻게 반영되고 있는지를 그 문제점과 성과를 중심으로 분석하는데 있다. 이를 위해 본 연구는 2004년 MIPEX의 첫 발간이래, 6개 이상의 정책영역 평가가 가능한 2007-2014년까지 산출된 평가결과를 8개의 영역과 그 하위지수 중심으로 관련 정책들을 고찰할 것이다. 이를 통해 프랑스 이주민정책을 이해하고, 한 국가의 정치적 기조와 성향이 이주민통합정책에 어떻게 작용하고, 또 이주민 통합에 어떤 결과를 초래하는지에 대한 그 함의를 찾고자 한다.

본 연구를 통한 성과는 다음과 같은 기대효과를 가질 수 있다. 첫째, 프랑스 이주민통합정책에 대한 이해의 폭을 넓히는데 필요한 자료로 활용가능하며, 둘째, 다문화정책에 대한 자료로 보급됨으로써, 학계 내 이주민통합정책에 대한 후속연구를 유도하고 셋째, 이주민의 동등한 대우를 위한 기준들을 향상시키기 위한 도구로 이주민을 위한 개선된 복지혜택과 정책제고를 고취할 수 있다. 이를 통해 타문화를 존중하고, 차별과 편견에 맞서는 역할을 함으로써, 민주주의를 발전시키며 사회통합의 기제로 활용하는 방안을 함께 모색할 수 있을 것이다.

2) 선행연구 검토

국내의 프랑스 이주민정책연구는 2005년 파리외곽 소요사태 전후로 활발히 이루어졌다. 이에 대한 연구들은 주로 프랑스식 동화주의와 무슬림 이주민들의 사회통합에 관한 반복적인 의문과 문제제기와 관련되어 있으며, 대부분은 정치, 사회, 역사, 문화, 교육 등 특정분야를 중심으로 무슬림 이주민에 대한 사회문제를 제시하고, 그 해결책을 제안하는 목적으로 수행되어 왔다.

이와 관련한 국내연구로는 박선희(2010)와 김휘택(2010)이 정치적 맥락에서 무슬림 이주민에 대한 폐쇄적인 프랑스의 동화정책을 비판하였고, 오창룡(2015)은 무슬림 극단주의의 출현을 이주민의 열악한 삶과 우파 정치인들의 정치적 산물에서 찾았다. 한편 김중관, 김은경(2015)은 종교적 맥락에서 무슬림의 종교성 인정을 통한 사회통합을 논의했으며, 박단(2011)은 국가정체성과 무슬림 정체성의 양립문제를 다루고, 2013년 연구에서는 프랑스 인종문제를 역사적 시각에서 분석하여 이주민 배척의 경향은 식민역사와 연계되어 있음을 규명했다. 교육적 맥락에서 이가야(2009)는 동화정책에서 통합정책으로 전환하는 과정의 프랑스 교육정책을 고찰했으며, 장니나(2010)는 ‘카스나브(CASNAV)’⁷⁾라는 국가교육기관을 중심으로 차세대 교육양성 차원에서 이주민 자녀들의 사회통합을 강조했다.

한편 프랑스에서는 1980년대 이후 자국 이주민에 대한 정계의 관심과 함께 학계의 본격적인 연구가 시작되었다. 제라르 노와리엘은 사회적, 역사적 관점에서 이민문제를 통찰했으며(Noiriel, 1988), 인류학자이자 이슬람 전문가인 브뤼노 에티엔느는 그의 저서인 『La France et l'Islam』에서 세속적 프랑스 사회에서 이슬람과의 문화충돌을 다루었다(Etienne, 1989). 한편 장-뢱 리샤는 1975-1990년의 인세(INSEE)자료를 중심으로 프랑스 이주민의 정치적 통합을 측정했으며(Richard, 2013), 록산느 실베르만과 이렌느 푸르니에는 무슬림 이주민들의 정치적 통합이 문화적, 사회적 통합보다 더 어려운 분야임을 주장했다(Fournier & Silberman, 1999). 그리고 마르셀 마우센은 무슬림들의 종교적 자유와 문화적 다양성을 역설하였고(Maussen, 2015), 패트릭 시몬은 TeO survey 자료 분석에 근거해 무슬림의 국가정체성 인식과 사회통합의 연관성을 분석했다(Simon, 2012).

한편 본 연구의 주요 분석 자료인 MIPEX를 활용한 국내외 연구들은 비교연구가 주류를 이룬다. 허영식과 정창화(2012)는 프랑스를 포함한 독일, 미국, 캐나다 4개국을 MIPEX지수를 활용하여 집단 정체성으로 인한 긴장관계를 중심으로 각국의 통합정책을 비교분석했으며, 김중관(2013)은 2007-2011년까지의 MIPEX를 활용하여 프랑스와 캐나다의 무슬림 이주민 사례를 중심으로 통합정책을 비교 연구하였다. 한편 장선화와 김영지(2017)는 상이한 통합정책을 취했던 프랑스, 독일 그리고 네덜란드의 이주민과의 갈등양상을 살펴보고, 각국의 이주민통합유형의 지속과 변화를 MIPEX를 통해 고찰했다. 김부경(2017)은 MIPEX 데이터를 활용하여 프랑스를 포함한 29개 국가를 4개의 군집으로 분류하여 군집별 특성을 파악하고, 제도로서 다문화정책의 역할을 강조했다.

국외연구로는 샤팔라는 프랑스와 캐나다의 노동시장 통합과 대중적 태도의 고찰을 통해 경제적 맥락에서 MIPEX 프레임워크의 개발과 발전을 모색했으며(Chapala, 2010), 굿맨은 프랑스, 오스트리아, 덴마크, 독일, 영국, 네덜란드의 이주민통합 정책을 매체 N분석과 MIPEX를 활용하여 각국의 정책채택과 적응을 고찰했다(Goodman, 2014). 또한 뤼뎅은 MIPEX 데이터를 사용하여 148개 지수 중 일부를 재조합하여, 재구성된 MIPEX자료가 시민권 모델이 목표하는 개념과 일치하고, MIPEX에 포함된 모든 국가에 적용될 수 있다는 결과를 얻었다(Ruedin, 2015).

본고는 이주민통합정책지수(MIPEX)를 기반으로 노동, 정치, 반차별, 교육, 의료 등 이주민정책의 주요 영역별로 수치화된 자료들을 위계적으로 분석하여 프랑스 이주민통합정책의 특징을 포괄적으로 분석한다는 점에서 기존 연구들과 차별성을 갖는다. 특히 본 연구에서 분석한 MIPEX에는 노동시장, 교육, 의료 등 객관적 지표뿐만 아니라 차별금지와 같은 인권영역에 대한 지표도 포함하고 있어 이주민들의 사회통합에 유의미한 시사점을 제공할 수 있을 것이다.

MIPEX는 유럽연합의 후원을 받아 이주정책연구그룹(Migration Policy Group)과 영국문화원(British Council)의 주도하에 유럽연합 28개국을 포함한, 세계 38개국⁸⁾ 이주민들의 사회통합정도를 정량 평가한 결과로, 이주민정책과 관련한 국가정책자료 수집을 통해 국가 간 비교 가능한 형태로 제공되는 이주민통합지수이다(전경옥, 2013). MIPEX 평가에 사용된 기준들은 유럽평의회, 유럽연합 지침서 및 국제협약에서 정해지며, 지표의 엄격함과 타당성으로 체계적이고, 객관적인 참고가이드로서 국제적으로 인정되고 있다(2015, MIPEX). 그러나 MIPEX를 활용한 이주민정책에 대한 연구는 국내외적으로 아직 활발한 편은 아니다. 이는 2004년 이래 2007년과 2011년의 두 번째, 세 번째 판을 거쳐 점점 많은 나라들과 지수들을 포함한 연구결과를 도출하는데 소요되는 시간적 한계와 아직은 높지 않은 인지도에서 그 이유를 찾을 수 있을 것이다.⁹⁾

1) 노동시장 유동성

2015년 MIPEX 38개국의 노동시장 유동성 평가 상위 10개국은 스웨덴, 포르투갈, 노르웨이, 독일, 캐나다, 핀란드, 덴마크, 네덜란드, 에스토니아, 스페인 순이며, 한국은 11위이다. 프랑스의 ‘노동시장 유동성’ 평가는 54%로 전체 38개국 중 23위에 점하고, 유럽연합 평균인 57%보다 낮은 평가를 받았다. ‘노동시장 유동성’ 영역의 하위지수인 ‘노동자 권리’는 88%, ‘대상지원’과 ‘일반지원 접근성’은 각각 50%, 58%이며, ‘노동시장 접근성’은 20%의 평가를 받았다. MIPEX 평가에 의하면, 프랑스의 노동시장에서 이주민들의 기술개발을 위한 일반지원의 개방정도는 MIPEX 38개국 중 19위로 그 절반 정도에 불과하다. 이주민들의 ‘노동시장 접근성’에 있어서는 프랑스 대부분의 공공부문 일자리의 약 450만 개, 민간부문 50개의 전문직 등 이와 관련한 총 530만개 일자리가 ‘폐쇄’된 일자리의 과거 추정치로 남아있으며, 2001-2003년에 프랑스 국영기업인 파리교통공단(RATP), 프랑스 전력·가스공사(EDF-GDF)와 에어 프랑스(Air France)에 의해 45만개 직업에 대한 제한이 일부 제거되었다.

‘대상지원’과 ‘노동자 권리’는 2007년 이래 +6의 증가로 개선이 이루어졌으며, ‘노동자 권리’는 가장 높은 평가를 받은 하위지수로 합법적 이주노동자들은 취업 시, 동종직종의 일반시민과 동등한 주택이용보장과 실업 및 사회적 복지혜택에 대한 접근 등 프랑스의 사회 안전망을 누릴 수 있다. 따라서 프랑스의 이주민들은 합법적인 노동자로서 동등한 권리와 사회보장의 혜택을 누리지만, 노동시장 진입에서는 상당한 제약을 받고 있음을 알 수 있다.

<표 2>

2015년 MIPEX 노동시장 유동성 평가

하지만 ‘대상지원’의 정도는 노르딕 국가, 독일, 호주, 뉴질랜드에 비해 절반 정도 유리하며, 일반적으로 이 부문은 유럽의 취약점이기도 하다. 프랑스의 낮은 대상지원은 특히 비EU출신 이주민인 경우 자격인정의 문제와 직업교육 및 훈련에 접근하는데 근본적인 법적장애를 해결하지 못함으로써, 이주민들이 저 인금이며, 직능과 관련 없는 일자리에 종사하는 결과를 초래한다(MIPEX, 2015).

프랑스는 2008년 세계 금융위기 이후 줄곧 실업문제로 고전을 면치 못하고 있다. 2007년 비이주민들의 실업률이 7%였던 것에 비해, 이주민의 14% 이상이 실업상태였다. 그로부터 10여년이 지난 2018년, 비이주민의 실업률은 8.3%였으나, 이주민의 경우는 15.3%에 달한다. 특히 문제가 되는 계층은 비EU출신의 저학력의 여성들로서, 2017년에 이들의 실업률은 26.4%에 달했으며, 이에 비해 같은 기간 프랑스 여성의 실업률은 8.7%였다(Plecher, 2017).

프랑스의 실업률 개선을 위한 노력은 계속되고 있다. 하지만 이주민통합에 대한 문제는 고용의 양적인 것보다는 질적인 면에서 야기되는 불평등에 더욱 주목해야한다. 이주민출신의 대학졸업자 구직자들의 50%이상은 그들의 학위수준보다 낮은 직업에 종사하고 있다. 이는 결국 이들이 빈곤선(seuil de pauvreté)¹¹⁾이하에 처하는 주요요인이 되고 있는 것이다(Council Directive, 2000).

현재 프랑스의 노동시장통합에 대한 개선의 필요성은 대부분의 다른 유럽국가들 보다 훨씬 심각하다고 볼 수 있다. 그리고 이러한 결과는 프랑스가 앞으로 비EU출신 이주민이 가져다 줄 경제적 잠재력을 놓치고 있으며, 다른 한편으론 이들에 대한 장기적 배제의 위험성을 내포하고 있음을 의미한다.

2) 가족 재결합

1974년 지스카르 데스탱(Giscard d'Estaing)대통령 집권시기의 ‘이민제로’ 정책이후, 1976년 인도주의 차원에서 시행된 ‘가족재결합 정책’으로 이주민 가족들은 합법적으로 프랑스에 체류할 수 있었다. 프랑스 신규이민자의 43%는 가족재결합에 의한 것이며, 2014년 약 37,158명의 비EU출신 이주민들이 그들의 후원자(초청인)들과 재회했다. 프랑스의 가족재결합 인구는 이탈리아, 스페인, 독일, 스웨덴보다 적으며, 비EU출신 거주자의 경우는 100명당 평균 1.4명의 가족만이 매년 프랑스에 도착한다. 이들의 출신국은 매우 다양한데, 2014년 이들 입국자의 50%를 차지하는 주요국은 모로코(15%), 알제리(14%), 튀니지(7%), 터키(7%), 그리고 중국(6%)순이다.

2015년 MIPEX 38개국의 가족재결합 영역의 평가 상위 10개국은 스페인, 포르투갈, 슬로베니아, 캐나다, 스웨덴, 벨기에·이탈리아, 크로아티아, 핀란드·뉴질랜드 순이며, 한국은 18위이다. 프랑스의 가족 재결합 영역의 평가는 51%로, 이는 전체 38개국 중 30위이며, EU28국 평균인 61%에 많이 미치지 못한다. 이는 프랑스의 가족재결합의 가능성이 다른 나라에 비해 훨씬 낮으며, 가족재결합에 필요한 조건들이 더 까다롭고 제한적임으로써 이들의 재회를 지연시키고 있음을 의미한다.

가족재결합 영역의 하위지수인 ‘적격성’과 ‘취득조건’은 39%와 23%를 ‘신분보장’과 ‘관련권리’는 60%와 83%의 평가로 프랑스는 이주민의 가족결합을 엄격히 제한하지만, 필요한 조건을 충족시킨 신청자에 대해서는 적극적인 포용을 수용하는 것으로 보인다(MIPEX, 2015).

<표 3>

2015년 MIPEX 가족재결합 부문 평가

그러나 비EU출신 이주민가족들의 재결합 가능성은 서유럽에서 아일랜드에 이어 독일과 오스트리아와 함께 가장 낮은 평가를 받았다. 하위지수인 ‘적격성’에 있어 비EU출신 거주자들은 여전히 이민법에서 제한적인 ‘가족의 정의’¹²⁾하에서 지원하게 된다. 그러나 한편 프랑스는 2013년 동성커플의 결혼에 개방적인 입장을 표명함으로써 임의적이고 제한적인 시스템에 의미 있는 변화를 꾀하였다. 프랑스는 38국 중 25개국과 함께 동성결혼커플을 이성커플과 동등하게 대우하고 있으며, 특히 시민연대계약(Pacte civil de solidarité [Pacs])에 의한 1년 이상 동거한 커플도 해당 적용을 받을 수 있다. 그렇지만 2006년 재결합 신청기간을 12개월에서 18개월로 연장함으로써, 가족재결합은 24개국 보다 더 지연되었으며,¹³⁾ 수혜자도 성인자녀와 부모 그리고 조부모는 제외되었다. 이로써 가족재결합을 위한 조건과 적격성을 심사하는데 프랑스만큼 제한적이고 엄격한 조건들을 요구하는 선진국은 없다고 볼 수 있다. 23%의 평가를 받은 ‘취득조건’에서 프랑스는 38개국 중 영국 다음으로 가족재회를 위한 까다로운 요건을 가지고 있다. 특히 2007년 오르트페(Hortefeux)법¹⁴⁾으로 통합수용계약(contrat d'accueil et d'integration, CAI)에 서명한 이주민가족은 최대 2개월(120시간)의 언어강좌와 시민 오리엔테이션 강좌에 참여해야 하며, 비EU출신 신청자들은 더 제한적이고 추가된 요건들에 직면한다. 오르트페법 지지자들은 이주민들의 높은 실업률과 네덜란드의 통합정책¹⁵⁾을 인용해 프랑스 공화주의 가치와 언어교육은 통합개선을 위한 ‘사전조건’으로 정당화해왔다. 그러나 다른 국가의 여러 평가에 따르면 출국 전 요구사항들은 가족재결합을 지연하고, 장기적으로 취업이나 교육성과의 향상으로 이어지지 않는다고 본다. 연속적 연구결과들의 사례로 미루어볼 때, 현행 개혁안 초안에 근거하여 사전출발 테스트는 폐지될 가능성이 높다고 볼 수 있다.

가족재결합 신청과정에서 신청자들이 재량적 절차로부터 보호받는 정도를 평가하는 ‘신분보장’에서 프랑스는 60%의 평가를 받았다. 프랑스는 대부분의 국가들처럼 절차에 대한 재량권이 존재하고, 신청자들이 까다로운 조건들을 다 충족시켰을 때에 재회할 권리가 주어지므로, 이를 감안하면 이들이 프랑스에서 재결합할 확률은 약간 더 높을 뿐이다. 한편 ‘관련권리’ 평가는 83%로 가장 높은 평가를 받았다. 다른 22개국과 마찬가지로 프랑스는 재결합한 가족에게 초청자와 동일한 거주와 사회·경제·사법적 관리를 부여하고, 필요한 경우 배우자와 자녀에게 확실한 보호를 제공하여 성 평등과 통합을 촉진할 수 있다(MIPEX, 2015). 그렇지만 프랑스는 실제적으로 선진국에서 두 번째로 제한적인 요건으로 이와 관련한 대부분의 법은 여전히 가족재회를 제한하고 지연시키고 있다. 이러한 상황들은 이주민들, 특히 분리된 비EU출신 가족들을 계속 격리시키는 주요요인이며, 이들의 재회를 지연하는 것은 결국 장기적인 안목에서 사회통합을 악화시키는 결과를 초래할 것으로 본다.

3) 교육

MIPEX 38개국의 교육부문 평가 상위 10국은 스웨덴, 호주, 뉴질랜드, 노르웨이, 캐나다, 포르투갈, 벨기에, 핀란드·미국, 에스토니아 순이며 한국은 11위이다. 프랑스의 교육부문 평가는 유럽연합 평균인 37%에 약간 못 미치는 36%로, 총 38개국 중 21위이다. 그 하위지수인 ‘접근성’과 ‘타겟화된 수요’의 부합정도는 58%, 30%이며, ‘새로운 기회’는 25%, ‘상호문화교육’은 30%로 교육은 8개 분야에서 가장 낮게 평가되었다.

<표 4>

2015년 MIPEX 교육 부문 평가

교육부문의 낮은 평가는 일반적으로 이주민 자녀의 낮은 학업성취도와 연결되는 경향이 있다. 유럽집행위원회(European Commission)의 유럽의회조사서비스(European Parliamentary Research Service[EPRS])자료에 근거한 발표에 따르면, 이주민 자녀들은 일반학생들에 비해 일찍 학교를 떠날 가능성이 높으며, 이로 인한 낮은 학업성취도는 고용에서 누락되어, 결국 빈곤의 위험에 처할 수 있다고 한다(Katsarova, 2016).

프랑스는 이주민 자녀들의 보다 균등한 교육의 실현하기 위해 노력해왔다. 1980년대 초 미테랑 정부가 추진한 교육우선지역(Zones d'Education Prioritaires [ZEP])정책¹⁶⁾은 대표적 교육복지정책으로 교육적 불평등이 경제적 불균형을 초래하는 것을 예방하기 위해 이주민이 대부분 거주하는 저개발 지역에 선별적으로 교육과 지원을 강화해왔다. 특히 2002년에 설립된 카스나브(CASNAV)¹⁷⁾는 신규이주민과 비 정착 이주민자녀를 위한 교육센터로 이들을 위한 프랑스어와 문화교육 뿐만 아니라 학교에서의 세속주의와 공화국의 가치교육에 중점을 두어왔다(허진영, 2012). 2010년에 카스나브의 역할과 요구사항이 강화됨으로써 프랑스의 상대적으로 약한 표적지원은 2012년 이후 +4의 향상이 있었다. 그러나 이주민자녀를 위한 대부분의 교육지원은 이들이 정규과정에 들어가면서 끝나는 경우가 많다. 또한 이주민 자녀들만을 대상으로 한 직업교육과 고등교육을 목표로 삼는 경우가 거의 없음으로써, 이들이 저임금 직업에 종사하거나, 실업으로 이어지는 현실이 대부분이다.

교육의 하위지수인 ‘접근성’은 58%로 가장 높은 평가를 받았다. 대다수의 국가들은 부모의 체류자격의 합법성에 근거해 자녀의 체류여부를 결정한다. 그러나 프랑스 교육법 제 L.111-2조는 미성년자의 부모가 불법 체류자일지라도, 미성년자와 부모의 체류자격을 검사하고 통제할 권한은 없으며, 해당아동의 교육권을 보장하여, 이들의 국적이나 신분을 불문하고 모든 미성년자의 체류를 허용하고, 이들의 교육받을 권리를 인정한다. 또한 이를 결정하는데 이주민 자녀의 재능이나 미래의 통합가능성에 대해서도 크게 고려하지 않는다. 프랑스의 이민정책이 점차 폐쇄적이고 통제적으로 가고 있는 것에 비해, 미성년 자녀들에 대한 관용적이고 인도주의적인 입장은 약자인 이들을 수용하고자 하는 프랑스 대중들의 가치를 적극 반영하는 것으로 보인다(오정은, 2015).

한편 프랑스에서는 네덜란드나 벨기에에서 보이는 ‘상호문화 접근’과 ‘다양성 구현’에 대한 국가적 차원에서 시행되는 모니터링이 거의 없다. 이는 프랑스의 낮은 ‘상호문화교육(Intercultural Education for All)’의 단면을 보여준다. 상호문화교육은 민족중심주의를 극복하고, 언어학습을 촉진하며 타문화의 학습의 가치를 강조한다(Hill, 2007). 그러나 이주민의 다양성을 인정하는 것은 프랑스의 교과과정이 아니며, 프랑스는 1980년대 이래 상호문화교육을 크게 줄여왔다¹⁸⁾(European Commission, 2005).

전통적으로 이주배경을 가진 학생들을 언어적·문화적으로 동화시키는 것이 프랑스의 공식적인 통합목표이다(Sikorskaya, 2017). 프랑스에서 교육은 사회통합모델의 상징이자 주요한 도구로, 특히 학교는 이주민과 그들의 자녀들을 통합하기 위한 핵심기관으로 프랑스 문화와 사회발전을 위한 장소로 여겨진다(Krief, Peignard, & Schnapper, 1998). 이를 위해 초등학교부터 고등학교까지 ‘시민교육’을 필수과목으로 지정하여 문화의 다양성에 대한 개방성과 이주민과의 문화차이에 대한 비판적 사고를 훈련하며, 공화국 내에서 함께 살아야 할 내일의 시민을 준비시킨다.

그러나 사회화의 장소이자 시민권 권리와 의무에 대한 학습을 제공하는 ‘시민교육’에서 국가적 차원의 ‘다양성의 인정’의 거부를 감안하면, 학교는 이주민 자녀들의 필요에 제대로 부응하지 못하고 있으며, 이들이 가져다 줄 기회와 가능성에 느리게 대처해 왔다고 평가될 수 있다.

4) 의료

MIPEX 38개국의 의료부문 평가의 상위 10개국은 노르웨이, 룩셈부르크, 핀란드, 포르투갈·뉴질랜드, 아일랜드, 스웨덴, 아이슬란드, 호주, 덴마크 순이며 한국은 15위이다. 프랑스의 의료부문 평가는 50%로 EU회원국 평균인 42%보다는 높으며, 총 38개국 중 17위에 점한다. 프랑스 의료시스템은 이주민 환자에게 포괄적으로 적용됨으로써 ‘자격’과 ‘접근정책’은 각각 83%와 82%로 상당히 높은 평가를 받았다. 그러나 반면, 이주민 환자들의 특정한 요구를 거의 해결하지 못하여, ‘대응 서비스’와 ‘변화를 위한 메커니즘’의 평가에서는 각각 25%와 8%의 낮은 평가로 부문별 차이가 크게 나타났다.

프랑스는 모든 이주민들에게 자국의 시민들과 동등한 의료혜택의 기회를 준다는 점에서 네덜란드, 스위스, 스웨덴과 유사하다. 따라서 합법적 거주자는 프랑스 시민과 동일한 원칙의 적용을 받는데, 1999년 7월 27일 법률에 의거해 주거가 확실하고, 합법적인 체류자는 일반질병보험(Couverture Maladie Universelle [CMU])의 혜택을 받을 수 있다.

<표 5>

2015년 MIPEX 의료 부문 평가

이는 한편으로 불법체류자들은 이 같은 혜택을 누릴 수 없음을 의미하지만, 망명 신청자의 경우는 일반질병보험의 적용을 받으며 보완적인 CMU서비스 신청을 할 수 있다. 그러나 일반질병보험(CMU)은 2016년 폐지되어 지금은 보편적 의료보호(Protection Universelle Maladie [PUMA])가 그 역할을 대신하고 있다. 변경 이후 의료서비스의 행정절차와 갱신 신청이 매년 요구되지 않으며, 합법적 거주민의 자동적이고, 지속적인 의료 권리를 부여하고 있다. 한편 이러한 혜택을 받을 수 없는 서류미비 저소득층 이주민들은 국가의료원조(Aide Médicale d'État [AME])프로그램의 수혜자격이 있으며, 의료비용은 100%까지 국가가 부담한다. 하지만 AME서비스 혜택을 받기 위해서는 프랑스나 프랑스령에서 연속 3개월 이상의 체류사실 증명할 필요가 있다.

이 밖에 의료시스템의 사각지대에 놓인 취약계층이나 막 입국하여 의료보험이 없는 이주민인 경우는 상설의료서비스 센터(All-Day Healthcare Centres [PASS])를 이용할 수 있다. ‘소외계층 보호법’에 의해 창설된 이 기관은 이들의 보험가입을 위한 행정서비스를 제공하는 등 종합적 서비스를 제공하여 프랑스의 의료접근은 상당히 높은 평가를 받고 있다(Mouzon, 2015).

그러나 이와는 대조적으로, 이주민의 요구에 부응하는 정도로 평가되는 ‘대응 서비스’는 아이슬란드와 일본의 경우와 같이 이주민에 포괄적인 서비스를 제공하지만, 실질적으로는 자국민과 동일한 양질의 서비스를 제공하기에는 상대적으로 덜 표적 화됨으로써, ‘자격’과 ‘접근정책’에 비해 상대적으로 낮은 평가를 받았다(MIPEX, 2015).

이주민통합정책 평가에서 의료부문이 포함된 것은 상당히 최근 일이다. 프랑스는 이주민의 평등한 권리와 기회에 대한 강한 의지를 가진 국가로, 이들에게 동등한 의료서비스를 제공하기 위한 실무자를 양성하고, 이주민들에 법적인 권리를 부여하는 등 의료서비스에 있어 상당히 이주민 친화적이다. 그러나 이주민들의 필요에 대응하는 의료서비스를 적용하는데 있어 이주민 환자와 이해관계자가 국가의료정책에서 누락됨으로써, 국가정책은 이를 충분히 반영하지 못하여 이주민환자들의 특정한 요구를 거의 해결하지 못하고 있다.

5) 정치적 참여

MIPEX 38개국의 ‘정치적 참여’ 부문의 평가 상위 10개국은 노르웨이, 룩셈부르크, 핀란드, 포르투갈·뉴질랜드, 아일랜드, 스웨덴, 아이슬란드, 호주·덴마크 순이며, 한국은 15위이다. 프랑스는 ‘정치적 참여’ 영역에서 53%를 충족시켜, 총 39개국 중 17위에 점하며, 유럽연합 평균인 40%보다 높은 평가를 받았다. 이 부문의 하위지수인 ‘선거권’과 ‘자문기구’에서 0%와 33%를 ‘정치적 자유’와 ‘구현정책’은 100%와 80%로 지수 간 큰 차이를 보인다.

프랑스는 특히 이주민이 시민이 되는 데에 민주적인 참여를 장려해왔다. 그러나 220만 명에 이르는 비EU출신의 성인 이주민들은 여전히 프랑스 시민이 아니며, 프랑스는 이주민에게 선거권을 부여하지 않는 몇 안 되는 국가 중에 하나로, 2014년 지방선거에서 전체인구의 4.2%가 ‘선거권’을 행사할 수 없었다. 외국인에게 선거권을 부여하지 않는 것은 주권침해의 여지가 있기 때문이다. 선거권은 국민선거권, 지방선거권, 지역선거권으로 평가되며, 이 모든 선거권을 부여하지 않는 나라는 MIPEX 38개국 중 프랑스, 독일, 이탈리아, 그리스, 오스트리아, 캐나다, 미국이며. 한국은 이 부문에서 25%의 평가를 받았다. 평상적으로 유럽의 비EU출신 시민들은 일반적 기준인 영주권 보유,¹⁹⁾ 5년간의 체류²⁰⁾나 시민의 출신국의 호혜성²¹⁾으로 14개 지역에서 피선거권의 자격이 있으며, 21개의 지역과 9개의 지방에서 투표를 할 수 있다. 정치적 세력화의 기반이 되는 선거권을 이주민들에게 부여하지 않는다는 것은 이들이 국민의 실질적 권한행사에서 배제되고 있음을 의미한다.

<표 6>

2015년 MIPEX 정치적 참여 부문 평가

MIPEX 38개국 중 21개국의 이주민들에게 부여되는 지역 선거권은 지난 30년 동안 프랑스에서 지켜지지 않은 약속으로 여전히 남아있다. 2012년 선거에서 이 이슈는 ‘공동체의 위험’으로 공격 받았으며, 이후 다음 정부에 의해 선거권 부여를 약속 받았지만, 그 약속은 아직도 지켜지지 않고 있다(Maxwell, 2010). 따라서 포르투갈, 뉴질랜드, 베네룩스 3국을 포함하여 북유럽 국가에서 보이는 포괄적인 민주주의의 실현은 아직 프랑스서는 어려워 보인다. 그럼에도 5년 이상 체류의 비EU출신 시민들의 수동적 지역 선거권에 대한 예전의 약속들과 현 정부의 제안이 지켜진다면, 앞으로 180만 명의 비EU출신의 성인이주민들은 그들의 선거권을 갖게 될 것이다. 그러나 이는 오직 이들의 ‘귀화’를 통해서만 가능하며, 따라서 ‘귀화’는 프랑스가 배타적인 민주주의 국가로 가는 것을 막는 필수적 수단으로 여겨진다.

한편 외국시민이 지역사회에서 정당을 설립하거나 정치단체에 참여하는데 내국인과 동일한 권리가 부여되는지의 정도를 평가되는 ‘정치적 자유’에서 프랑스는 100%를 충족함으로써, 다른 서유럽 국가들처럼 비EU출신 이주민들은 기본적인 정치적 자유를 보장받고 있음을 알 수 있다. 또 다른 하위지수인, 이주민 대표단과 협회구성 등 독립적이고 강력한 자문기구의 설립여부를 묻는 ‘자문기구’ 평가에서 33%를 충족했다. 프랑스의 이주민 자문위원회는 이주민들의 지역선거권의 실현을 위해 각 지역 자문위원회들이 연합하거나 이주민 대표와 정부 간 정치적 논의를 촉진하는 등 민주주의 실현의 도구로써 그 역할을 하고 있다. 그러나 프랑스의 경우는 핀란드나 독일처럼 지역거주 외국인들이 직접 자문위원들을 선출하거나 주도하지 않으며, 이주민 자문위원회는 국가단위가 아닌 지방단위로 운영되는 몇 안 되는 유럽국가들 중 하나로, 여기에는 아일랜드, 오스트리아, 그리스, 영국이 포함된다. 마지막 하위지수인 ‘구현정책’은 이주민들의 정치적 참여를 장려하는 캠페인이나 재정지원도로 평가되는데 프랑스는 80%를 충족했다. 프랑스 이주민들은 재정지원을 받아 정치적 참여를 높이기 위한 사민사회협회를 구성할 수 있다. 그러나 이주민들의 시민참여를 위한 특정한 기회를 알리거나, 실질적으로 이행되는 적극적인 정책은 보이지 않는다.

결론적으로 선거권 부여와는 대조적으로 ‘정치적 자유’와 ‘구현정책’에서 높은 수준을 유지함으로써 프랑스의 신규이주민과 비EU출신 시민들의 정치적 참여의 기회는 어느 정도는 보장되며, 시간이 흐르면서 더욱 촉진되고 있는 것으로 보인다. 하지만 10년 이상 장기 정착한 비EU출신의 정치 참여율은 프랑스 태생 시민보다 10% 더 낮으며, 2000년대 내내 수집된 자료에 따르면, 대학학력의 비EU출신 이주민들의 경우 정치적 참여는 63%로 프랑스 태생의 수준(64%)과 비슷했지만, 저학력의 경우는 프랑스 태생 시민의 35%보다 적은 29%로 그 격차는 더 큰 것으로 나타났다(MIPEX, 2015). 이러한 결과는 비EU출신 이주민들의 선거와 정치적 참여를 촉진하는 이들의 ‘귀화’에 의해 설명될 것이다. 다시 말하자면, 프랑스 통합정책의 핵심은 국적법으로 이주민은 오로지 귀화를 통해 국적을 취득해야 프랑스 사회에 온전히 통합될 수 있다(Kaya, 2009). 따라서 ‘귀화’는 이주민 통합의 일차적 전제조건이라 할 수 있다. 사실 이주민을 대상으로 적극적인 참여정책을 시행하는 국가들은 포괄적인 시민정책과 높은 귀화율을 가지고 있다. 이러한 맥락에서 프랑스 이주민의 ‘귀화’와 ‘정치적 참여’의 촉진 사이에는 그 어떤 절충도 존재하지 않는다는 것은 분명해 보인다.

6) 영주권

MIPEX 38개국의 영주권 부문 평가 상위 10개국은 벨기에, 스웨덴, 스페인·덴마크, 에스토니아, 핀란드·노르웨이, 포르투갈·헝가리, 불가리 순이며, 한국은 25위이다. 프랑스는 유럽에서 비EU출신의 장기거주 이주민들이 가장 많은 국가들 중의 하나로, 2012년 통계는 이들의 85.5%는 영주권 취득의 일반적 기준인 5년 이상 프랑스에 거주하고 있다. 그러나 프랑스의 이들에 대한 영주권 부여는 터키와 키프로스에 이어, 그리고 서유럽에서 가장 제한적인 국가로 MIPEX의 ‘영주권’ 평가에서 38개국 중 36위를, EU평균 61%에 훨씬 미치지 못하는 48%의 평가를 받았다. 영주권의 하위영역인 ‘적격성(Eligibility)’과 ‘취득조건(Conditions)’에서 13%와 31%를, ‘신분보장(Security of Status)’과 ‘관련권리(Rights Associated)’에서 81%와 67%를 받았다.

노동조합들과 NGO들의 노력으로 1984년에 도입된 영주권은, 모든 비EU출신 이주민들에게 예외라기보다는 규율이었다. 하지만 국가행정통계에 따르면 첫 번째 영주권 수여가 있었을 당시 전체 장기거주자의 42.7%가 영주권을 받은 것에 비해, 2013년에는 9.2%만이 영주권을 받았다. 이로 미루어 보아 프랑스의 많은 영주권자들은 개정이민법의 새로운 규제적용을 받기 훨씬 전에 영주권을 받았을 것이다.

<표 7>

2015년 MIPEX 영주권 부문 평가

프랑스의 낮은 ‘적격성’의 평가는 영주권과 관련한 특정정책과 관행이 이들의 귀화를 단념시키고 있음을 나타낸다. 이에 대한 근거로 프랑스의 영주권의 조건은 서유럽에서 가장 제한적으로, 영주권 수혜의 일반적인 조건인 5년의 거주기간이 지난 후에도 ‘영주권’은 원칙이라기보다는 점점 예외가 되고 있다.

이에 반해 ‘신분보장’에서 81%를 충족했는데, 프랑스는 영주권자가 통합에 참여할 수 있도록 안전한 미래와 강한 신분을 보장해준다. 영주권 ‘관련권리’의 평가는 67%로 영주권자는 프랑스 시민과 동일한 사회적 권리를 가지고 삶을 영위할 수 있다(MIPEX, 2015). 그러나 고용에서는 일부 개인부문과 공공부문의 일자리가 여전히 이들에게 폐쇄되어 있으며, 노동시장 진입에 있어서도 상당히 엄격하며, 상대적으로 낮은 인금을 지급하고 있다.

영주권자의 수는 한 국가의 영주권과 시민권에 대한 국가의 경로를 명확히 반영한다. 이주민들은 포괄적인 거주정책과 시민권 정책 하에서 더욱 영구적으로 거주하기를 희망하고, 또 역시 시민으로 살아갈 가능성이 크다고 볼 수 있다. 영주권자에 비해 장기거주민의 수가 특히 프랑스와 독일에서 높은데, 이는 양국의 특정정책이나 관행들이 이주민의 귀화를 저해하고 제한하고 있음을 알 수 있다.

7) 국적취득

MIPEX 38개국의 국적취득 부문 평가 상위 10개국은 포르투갈, 스웨덴, 독일, 뉴질랜드, 호주·벨기에, 룩셈부르크, 캐나다, 네덜란드, 핀란드 순이며, 한국은 25위이다. 프랑스는 ‘국적취득(Access to Nationality)’평가에서 EU평균인 47%보다 높은 61%로 총 38개국 중 11위를 기록했다.

국적취득은 합법적 이주민이 국적을 취득하도록 귀화를 장려하고, 국내에서 자라고 성장한 이주민 자녀들에게 완전한 시민권의 자격부여의 정도로 평가된다. 국적취득 부문은 프랑스가 ‘차별금지’ 다음으로 높은 평가를 받았다. 세부적으로 하위지수인 ‘적격성’은 귀화에 필요한 기간과 속지주의 적용여부로 평가되며 프랑스는 76%로 국가의 확립된 적격성의 규정은 이주민의 국적취득에 유리하며, 이는 주요 이민국들과 유사하다. 하지만 높은 수준의 언어수준(레벨 B1)과 자유재량적인 ‘동화면접(assimilation interview)’을 통과해야하는 상대적으로 까다로운 ‘국적취득조건’(25%)은 벨기에, 영국, 이탈리아, 오스트리아, 스위스와 함께 서유럽에서 가장 엄격한 귀화조건을 요구한다. 지원자들이 귀화에 있어 재량적 절차로부터 보호받는 여부와 정도로 평가되는 ‘신분보장’의 평가는 40%로 프랑스의 이주민들은 다른 북서유럽 국가들보다 더 많은 자유재량적인 절차를 경험한다.

<표 8>

2015년 MIPEX 국적취득 부문 평가

특히 분권화된 절차로 의한 프랑스 도지사들의 지나친 재량권이 귀화신청의 지연과 거부를 초래함으로써, 이로 인한 전례 없는 높은 귀화율의 감소가 있었다. 이러한 결과로 미루어 볼 때, 프랑스의 시민권 정책은 귀화를 결정하는 가장 강력한 요소이며, 국적취득에 있어 프랑스의 부족한 지원과 재량적 절차는 지원자들의 동등한 처우를 저해할 뿐만 아니라, 이주민들의 귀화와 관련된 통합정책의 효과를 저해하는 역할을 하게 될 것이다.

8) 차별금지

MIPEX 38개국의 ‘차별금지’ 부문 평가의 상위 10개국은 캐나다, 미국, 불가리아, 포르투갈, 영국·스웨덴, 헝가리, 뉴질랜드, 벨기에·루마니아 순이며, 한국은 24위이다. ‘차별금지’는 MIPEX의 8개 영역에서 가장 높은 평가를 받은 부문으로, 프랑스는 EU회원국의 평균인 63%보다 높은 77%를 충족하여, 전체38개국 중 11위를 차지한다.

프랑스의 차별에 대한 전념과 강력한 차별금지법으로 ‘차별금지’는 프랑스 이주민정책의 가장 큰 강점으로 여겨진다. ‘차별금지’의 하위지수인 ‘정의의 개념(Definition of Concepts)’과 ‘적용영역(Field of Application)’에서 67%와 100%를, ‘집행 메커니즘(Enforcement Mechanism)’과 ‘평등정책’에서 81%와 61%의 평가를 받았다(MIPEX, 2015).

<표 9>

2015년 MIPEX 차별금지 부문 평가

EU법 개정 시, 2008년-496법의 ‘차별에 대한 정의’와 유럽연합의 ‘차별금지 지침’에 근거해 프랑스의 사회구성원들은 모든 영역에서 동등한 기회를 가질 것을 명시한다. 형법에서 차별은 금지되며, 공법(公法)의 원칙에 따라 합법적 외국인 거주자들의 사회보장연금과 의료 그리고 교육의 접근에서 차별금지가 명시되어 있으며, 소수민족이 인종 프로파일링²²⁾에 맞설 수 있는 법적기반도 가지고 있다. 100%를 충족한 ‘적용영역’은 사회구성원들이 삶의 모든 영역에서 발생하는 차별로부터 법적으로 보장받고 있음을 의미한다. 한편 ‘집행 메커니즘’은 차별을 방지하고 차별의 희생자를 보호하는 법적장치에 대한 평가로, 프랑스의 관련 법집행 메커니즘은 잠재적 피해자들이 정의에 접근하는데 유리하도록 작용하지만, 집단소송과 민중소송(民衆訴訟)²³⁾이 부재하다는 것이 큰 약점이다.

프랑스는 2005넌 차별퇴치 및 평등고용청(HALDE)²⁴⁾과 2006년 ‘사회통합 및 기회균등국(ACSE)²⁵⁾등 지역차원의 기관을 설립하여 차별에 맞서는 역할을 수행하고 있다(이정욱, 2010). 그러나 이러한 기관들은 인종과 민족에 관한 데이터 수집을 금하는 규제로, 차별에 관한 민원 실태나 통계의 수집과 게시가 금지되어 실질적인 업무를 수행하는데 많은 제약이 따르고 있다(Escafre-Duble, 2014). 이러한 현실을 미루어 볼 때, 프랑스의 ‘차별금지’ 평가의 타당성은 어느 정도 떨어진다고 보아야 옳을 것이다. 이는 실제적으로 비EU출신 이주민들은 ‘고용’이나 ‘주택’에서 여전히 차별을 경험하기 때문이다. 차별의 인식의 정도는 네덜란드, 이탈리아, 독일, 오스트리아 및 중앙유럽과 비슷하지만, 비EU출신의 이주민들이 경험하는 구체적인 차별의 정도는 프랑스에서 훨씬 심각하다. 2016년 설문조사에 따르면 프랑스인의 23%가 성별, 출신, 피부색과 종교에 따른 차별을 경험했으며, 특히 비EU출신 이주민의 80%는 주거할 부동산을 찾을 때 심한 차별을 경험한다(2017, Plecher).

결과적으로 보수정부든 사회당이건 집권정당이 시행하는 정책이 무엇이든 간에 현실적으로 특히 마그레브나 사하라이남 출신의 이주민에 대한 차별은 여전히 존재한다. 프랑스가 비록 ‘차별금지’영역에서 가장 높은 평가를 받았지만, 프랑스 사회는 현실적으로 공화주의의 평등의 이상(理想)과 소수민족에 대한 차별이 혼재하는 이중적인 양상을 보인다.