한국의 메가시티구상의 현황과 사례: 대전ㆍ충청의 메가시티구성의 관점에서

1) 도시공간구조와 메가시티에 대한 이론적 논의

메가시티 논의는 도시들간의 분포에 대한 이론을 통해 분석해 보아야 할 사안이다. 도시는 중소도시, 대도시가 있는가 하면 대도시권역이 생기기도 하고, 도시들간에 연담화 혹은 종주화현상이 나타나는 관계가 생긴다. 이렇게 도시들간의 관계를 살펴보게 되면, 도시들간에 계층화현상이 나타나고, 중심도시와 위성도시라는 계층적 관계가 형성되기도 한다(김순은, 2001, 14-17쪽; 박경현, 2023, 4-15쪽).

도시들간에 중심지와 배후지와의 관계를 체계적으로 연구한 것이 크리스탈러(W. Christalller)의 중심지이론(central place theory)이다. 도시는 중심지로서 주변지역에 거주하는 주민들에게 중심지적 위치를 가지면서 많은 기능을 제공한다(최봉문 외, 2018, 104쪽). 중심지의 기능이 유지되기 위해서는 일정규모의 고객이 확보되어야 하고, 이는 인구수를 뜻하는 시장규모로서 배후지의 공간적 규모를 말한다. 즉 생산자의 입장에서 생산활동이 일어날 수 있는 공간범위로서 최소요구치(threshold size)라고 한다. 또 도달범위(range)라는 개념도 있는데 이는 중심지의 기능이 미치는 공간적 범위로서 소비자의 입장에서 중심지기능을 서비스받기 위해서 기꺼이 가고자 하는 거리를 의미한다. 도달범위는 가격과 교통비가 결정적인 영향을 미친다. 그리고 중심지계층(hierarchy)은 중심지 상호간의 중심성의 차이를 의미하고, 고차중심지는 중심성이 큰 기능을 보유한 중심지이고, 저차중심지는 작은 기능을 보유한 중심지이다.

이 이론을 중심도시와 주변도시간의 관계에도 적용하면, 중심도시는 배후도시에 대한 고차중심지이다(조명래 외, 2011, 46-51쪽). 메가시티는 배후의 도시 혹은 대도시에 대한 고차중심 도시를 의미한다. 메가시티의 경우 고차계층의 중심도시를 의미하므로, 규모가 큰 대신 그 수는 적다. 한국의 경우, 메가시티로서의 중심성을 가지는 도시는 서울, 대전, 부산, 대구, 광주 정도라고 할 것이다.

메가시티는 핵심도시를 중심으로 일일 생활이 가능한 인구 1천만명을 보유한 공간을 의미한다. 해외에서는 도시간의 광역권 협력을 위한 개념으로 사용되는 것인데, 한국에서는 현재의 17개 광역시도 구역체제를 넘어서 광역시와 도의 통합을 통한 초광역권역 형성을 위한 개념으로 사용된다. 이 점에서 동일한 개념을 사용하더라도 그 용법이 다른 것을 알 수 있다.

즉 해외에서 메가시티는 초광역적 공간전략으로서, mega-city, global city, mega-region, polycentric urban region, megacity region, globalcity region 등의 개념으로 도시의 경쟁력을 확보하기 위한 공간개념으로서 사용된다. 따라서 해외에서는 도시경쟁력을 확보하기 위한 공간구상을 하면서, 어떤 역할을 부여할 것인가가 중요하다.

글로벌 경쟁의 관점으로 메가시티를 보게 되면, 메가서울, 메가부산, 메가대전을 지향하게 된다. 즉 대도시권역의 기능을 강화하고, 행정구역의 경계를 넘는 대도시권의 관리를 통하여, 다양한 도시문제를 해결함과 동시에, 대도시권의 브랜드 가치를 높이고 글로벌 기업이나 금융, 연구, NPO 조직의 유치를 위해 인센티브를 제공하는 도시정책을 추구하게 된다. 메가시티로서 글로벌 경쟁력에 뛰어든 도시로서는 도쿄, 뉴욕, 런던, 서울, 로스앤젤레스, 파리, 오사카, 나고야 등을 중심으로 한 OECD국가를 들 수 있다. 그러나 이외에도 상하이, 자카르타, 델리, 광저우, 베이징, 마닐라, 뭄바이, 선전, 상파울로, 멕시코 시티, 라고스, 카이로, 우한, 다카, 청두, 모스크바, 충칭, 카라치, 텐진, 이스탐불, 콜카타, 부에노스아이레스, 테헤란, 항저우, 리우데자네이루, 하이데라바드, 시안, 창저우, 벵갈루루, 라호르, 산터우, 킨샤사, 난징, 지난, 하얼빈, 첸나이, 보고타, 리마 등도 중심도시를 둘러싼 대도시권의 인구가 1천만을 넘는다. 주로 중국, 인도, 남미와 아시아권의 도시들이다.

그러나 한국에서는 메가시티의 필요성에 대한 논의가 수도권과 비수도권의 정치경제 사회문화적 격차가 너무 커서, 비수도권이 수도권에 대한 균형발전이란 관점에서 경쟁력을 확보하려고 하는 목적을 가지고 광역시와 도의 통합을 위해 메가시티의 개념을 사용한다. 서울, 경기, 인천으로 구성되는 수도권에 대응하는 비수도권을 만들려는 계획으로서, 중심도시를 바탕으로 주변도시와의 네트워크를 형성하여, 생활서비스의 통합과 지역혁신을 산업입지를 구축하는 것이다. 그리고 이것이 가능할 수 있는 행정시스템을 구축하는 것을 한국에서 사용하는 메가시티 리전(mega-city region)의 개념이다.

메가시티 리전에서는 리전 구역내에서의 역할차이를 인정하는 것이다. 만일 리전 권역내의 균형발전을 추구하려고 한다면, 메가시티 리전의 개념에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 현실적으로 가능할 수도 없다. 물론 리전 권역내의 지역간의 격차의 문제를 다루고, 격차의 완화를 위한 노력은 메가시티 리전의 중심도시의 책무이기는 하다. 메가시티 리전의 중심도시는 도시화로 인한 규모의 경제가 생기고 이 이득을 가장 많이 보게 되는 지역이기에, 그 성과물을 주변지역으로 낙수시켜야 할 의무가 있기는 하다. 그렇다고 이 중심도시의 책무를 그 권역 전체에 대한 균형발전을 해야 하는 것으로 할 수는 없다. 이것은 국가에 대해서도 마찬가지이고, 그 점에서 한국의 참여정부에서 국가균형발전이란 이름으로, 전국을 균형발전시켜야 한다는 정책목표를 제시한 것은 과잉 목표였다고 할 수 있다. 국가단위에서 할 수 있는 것은 경부축에 치우친 발전축을 해소하기 위하여 호남축에 새로운 발전축을 만든다든지 하는 정도의 정책이었어야지 이를 전국에 10개의 혁신도시를 만들고, 수도를 서울에서 세종으로 옮기는 식의 거대담론을 만들어 낼 사안은 아니었지 않았을까 한다.

2) 공공서비스 공급을 위한 적정권역

공공서비스의 공급은 이 서비스를 공급하는 공급자의 영향권의 범위가 있다. 즉 이 영향권의 범위에 들어오면 서비스가 공급되는 것이지만, 이 영향권의 범위를 넘어서는 서비스를 공급할 수 없다. 이 경우에는 새로운 공급자를 설치하여야 한다(육동일, 2017, 442-445쪽). 이 때 새로운 공급자의 입지를 기존의 공급자의 입지에서 일정한 정도 떨어뜨리지 않으면, 서비스 공급 영향권이 중복되는 경우가 생긴다. 이 점에서 서비스 공급의 영향권이 서로 겹치지 않을 정도로 공급자의 입지를 정할 수 있고, 그 공급자의 역량에 따라서 서비스 공급권의 영향권의 반지름은 달라질 수 있다.

그런데, 공공서비스를 공급하는 공급자의 역량이란 측면에서 서울의 경우는 고차중심지로서 규모가 큰 서비스 공급의 배후지를 가지는 반면, 김포의 경우는 저차중심지로서 규모가 적은 서비스 공급의 배후지를 가진다.

<그림 2>

서울시 지하철 노선도출처: 사지원 (2023.12.26). 서울 지하철 노선도, 40년 만에 바뀐다, 동아일보.

서울시가 메가시티로서 고차중심지라는 것은 지하철 서비스 공급의 경우 2호선을 중심으로 23개 노선 624개의 역으로 연결할 수 있는 공간구조를 통하여 알 수 있다. 간선철도의 경우 서울역을 중심지로 하여, 경기도 의정부시와 동두천시를 한쪽 축으로 하여, 충남의 천안시와 아산시까지 연결하는 서비스 공급 공간구조를 가지고 있다.

여기서 서울시는 특별시로서 지하철 공공서비스의 공급역량이 서울시라는 행정구역의 경계내에만 한정하는 것이 아니고, 이것이 경기도와 충청남도, 인천광역시까지 미치고 있는 것을 알 수 있다. 반면, 김포시의 경우는 김포골드라인을 통하여 교통서비스를 제공하고 있는데, 김포시의 행정구역내로 한정되고, 고차중심지인 서울시의 9호선 김포공항역에 연결하는 데 그치고 있다. 김포시는 수도권의 도시공간구조에서 저차중심지이기에 도시간의 계층 공간구조 속에 입지하고 있는 것이다.

9호선 김포공항역의 혼잡도는 200%가 넘는다. 열차내 혼잡도는 차량편성대비 승차인원으로 계산하는데, 9호선의 경우 차량편성 6량에 922명이 승차하면 100%로 계산한다. 김포공항역의 경우, 정원의 2배이상이 승차하는 셈이고, 지옥철이라는 오명을 9호선에 붙여진 이유이다. 이것은 김포신도시의 도시계획을 할 때, 신도시 주민들의 교통서비스 이용에 대한 도발범위가 주로 서울시내로 출퇴근한다는 것을 고려했다면, 9호선 교통계획 설계에 반영했었어야 하였을 것이다. 김포신도시 주민들의 강남행 급행을 9호선이 도맡다보니, 지옥철을 벗어나지 못하고 있는 것이다.¹⁾

요컨대, 서울시와 같은 메가시티의 교통서비스 공급을 설계할 때는 배후도시에서 발생하는 교통서비스에 대한 수요를 충분히 반영하여야 하는 것이다. 즉 서울시의 교통서비스에 대한 적정권역은 서울시의 행정구역 경계를 넘어, 경기도와 인천시 그리고 심지어 충남 천안과 아산 주민들의 교통서비스 도달범위(range)를 반영한 것이어야 한다.

서울시의 경우 김포시를 사례로 제시하였지만, 인근의 배후도시로서 구리시 고양시, 의정부시, 광명시, 부천시, 화성시, 평택시도 교통서비스 생활권으로 보아야 하고, 이러한 서비스 수요를 반영하는 메가시티로서의 교통서비스 공급역량을 가지고 있어야 한다. 그렇지 않으면, 서울시의 행정구역 경계와 접점을 이루는 곳에서의 열차내 혼잡도는 또 다른 지옥철을 만들어 낼 수 있는 것이다.

3) 메가시티권역에 대한 분권과 자치

메가시티 리전(mega-city region)은 핵심도시를 중심으로 일일생활이 가능하고 기능적으로 연결된 인구 1,000만명 이상의 광역경제권역을 의미한다(최조순, 강현철, 여관현, 강병준, 김영단, 2014, 28-30쪽). 단순히 중심도시와 위성도시를 지칭하는 산업화시대의 메트로폴리탄과는 차별화되는 개념으로 집적과 연계를 통한 혁신역량 강화에 초점이 있는 개념이다. 메가폴리스 혹은 메갈로폴리스로도 불리는 개념이다(동아일보 미래전략연구소, 2009, 13쪽).

메가시티 리전(MCR)의 핵심개념은 도시들간의 연결성을 통하여 집적과 연계(connectivity)를 통한 혁신역량 강화이다. 이것이 가능하기 위해서는 이를 가능하게 하는 도시정부의 역량이 구축되어야 한다. 메가시티 리전은 궁극적으로는 경제적 번영(economic prosperity)과 장소 매력도(quality of place)를 향상시키는 것이다.

현재의 서울시는 도시정부의 역량이 행정구역경계내에 한정되고 있기 때문에, 행정구역을 넘는 일일생활권에 대한 행정관리 권한을 가지고 있지 못하다. 이로 인해 현재는 이 권한을 중앙정부가 행사하고 있다(최진혁 외, 2019, 194-199쪽).

지방자치시대에 17개 시도의 행정구역의 경계를 넘는 일일생활권에 대한 공공서비스 관리역량을 구비한 독자적인 지방정부를 설계하는 것이 필요하다. 이것을 위해서는 중앙정부의 각 부처들이 가지고 있는 초광역적 행정사무와 예산, 인력과 조직을 과감하게 지방행정계층으로 이관해야 한다(충남대학교 공공문제연구소, 2018, 71-72쪽).

문제는 지금까지 20여년간 이러한 분권논의를 17개 시도단위 혹은 226개의 시군구 단위에 사무배분의 방식으로 해왔는데, 이러한 방식으로는 현재의 초광역권의 일일생활권에 대한 공공서비스를 공급하는데 효과적이지 못하였다는 점이다. 행정협의회방식이나 사무조합방식을 통해서도 초광역권의 공공서비스 공급에는 실패하였다(정정화 외, 2019, 303-305쪽). 대표적인 것이 수도권의 교통조합이 결국 해산할 수밖에 없었고, 이것을 국토교통부의 대도시권광역교통위원회라는 조직을 만들어서 관리하게 되었던 사례이다.

메가시티권역의 일일생활권의 공공서비스를 효과적으로 그리고 효율적으로 관리하기 위해서는 초광역권의 행정계층이 설계되어야 하고, 이곳에 중앙정부의 권한과 예산, 인력과 조직을 이관해야 한다(김순은, 2020, 325쪽; 정세욱, 1997, 547-551쪽). 그리고 지방정부 차원에서도 17개 시도라는 구시대적인 행정구역의 경계를 초월하여 글로벌시대의 경쟁력을 확보하면서, 수도권의 메가시티 리전에 대응할 수 있는 비수도권의 메가시티 리전이 형성되어야 한다. 이를 위해 기존의 17개 시도는 각자가 가진 예산과 권한, 조직과 인력을 일부 내놓아서, 새로운 초광역 지방정부를 구성하여야 한다.

이때, 새로운 초광역정부는 이 행정구역에 속하는 주민들로부터 주권적 위임을 받는 지방정부가 되어야 하고, 그 역할은 국가의 역할과는 구분되면서, 기존의 17개 시도나 226개의 시군구와는 구별되는 역할이 부여되어야 한다. 그것은 초광역정부의 행정구역에 속하는 교통서비스와 산업혁신서비스 그리고 고등교육 육성 서비스와 초광역 의료건강서비스여야 한다. 이러한 권한을 자치권을 가지고 행사할 수 있도록 중앙정부로부터의 과감한 분권이 이루어져야 하고, 기존의 17개 시도로부터는 과감한 권한 위양을 해야 한다.

1) 경기분도와 서울메가시티, 가능한가

경기분도논의가 2022년 김동연지사의 공약으로 재점화되었다. 경기도 분도에 대한 역사는 90년대초부터 나왔다. 경기도의 인구가 1995년에 760만명으로 이미 경상남도 인구의 2배가 넘었다. 2000년대 이후 2기 신도시들이 만들어지면서, 서울인구가 경기도로 빠져나가게 되었고, 결과적으로 2016년 서울인구는 1,000만명을 하회하게 되었고, 경기도는 2021년 1,350만명의 인구를 가진 광역자치단체 중에서 최대의 인구를 가진 곳이 되었다.

경기도는 하나의 도에 전국 인구의 25%가 넘는 주민들이 거주하는 공간이 되었다. 지나친 과밀화와 과포화상태가 되었다. 분도논의가 생길 수 있는 객관적인 인구규모가 되었지만, 인구수로만 본다면, 서울시도 그렇다면 도시분할을 해야 한다는 주장이 생길 수 있다.

그렇다면 경기도의 생활권을 살펴볼 필요가 있는데, 거시적으로 보면 경기도를 남도와 북도로 나누는 것이 일리가 있는 것으로 보여진다. 즉 한강을 기준으로 경기도의 남도와 북도를 나누자는 논의가 있고, 이미 의정부시에 경기북도청사로 사용해도 될 정도의 건축 인프라는 되어 있다. 또 교육청, 경찰청, 소방본부, 검찰청, 법원 등 주민의 생활과 관련된 행정시설이 이미 의정부에 소재하여, 선거철마다 분도 공약이 나오게 되었다.

그러나 만일 경기북도로 나누어진다고 할 때, 주민들의 생활권은 하나의 지방자치를 하기에는 공간적 거리감이 너무 크다. 즉 고양과 파주에 거주하는 주민들이 남양주와 구리시로 통행을 하는 것은 거의 없다고 보아야 하고, 포천시와 가평군 쪽으로의 통행도 드물다고 할 수 있다. 분도1안과 같이 김포시를 경기북도에 속하게 한다면, 역시 이 곳도 경기북동부쪽의 지역과의 통행이 거의 없다고 보아야 한다. 오히려 김포시와 고양시, 파주시 주민들의 경우는 오히려 서울시나 인천시, 부천시 등 경기서부지역과의 통행이 주된 것이 되어 생활권으로 보면, 경기북도보다는 오히려 경기남도나 서울시 쪽이라고 해야 할 것이다.

경기도민들의 생활권을 경기도라는 관점에서만 생각하니까 분도라는 발상이 나오는 것이지 김포시나 고양시, 구리시나 남양주시의 주민들의 관점에서 생활권을 반영한 행정구역의 공간구조를 어떻게 할 것인가를 생각한다면, 분도라는 발생은 나올 수 없다. 문제를 풀어갈 때, 어떤 입장과 관점에서 바라보느냐에 따라서 문제를 오히려 악화시키기도 하는 것은 이런 경우를 두고 말하는 것일 수 있다.

또 경기도의 분도라는 발상은 매우 중앙집권적인 발상이다. 국가의 관점에서 볼 때, 경기도를 남도와 북도로 나누어서 효율성을 제고하는 공간관리를 하자는 것인데, 이것이 과연 그 곳에 거주하는 주민들의 생활공간의 자치를 고려해야 하는 주민주권이나 풀뿌리 민주주의라는 관점에서 보면, 자치분권에 반하는 발상인 것이다.

그리고 자치분권의 가장 중요한 기준 중에 하나인 재정자립도의 관점에서도 경기남도의 도시들이 50%를 넘는 것인데 비해, 경기북도에 속하는 시군들은 파주시와 고양시도 40%대에 불과하고 의정부시와 남양주시의 경우는 30%대이다. 분도 시에는 재정역량이란 측면에서 경기남도가 유리하게 되고, 재정자립도가 낮은 지역을 버리는 것이다. 경기도의 재정자치란 관점에서도 분도가 타당한지 재검토가 필요하다.

또 경기북도의 분도는 균형발전이란 관점에서도 매우 중앙집권적인 발상이다. 경기북도를 분도시켜서 그 곳에 대한 규제를 해제하여 지역의 특화발전과 산업공단의 입지를 통해 인구를 증가시켜서 지역발전을 하자는 것인데, 그렇다면, 비수도권의 인구감소는 더욱더 가속화될 것이고, 지방소멸은 가히 괴멸적인 수준으로 진행될 수 있다.

또 경기분도논의는 정치축이 주민들의 경제축과 교통축, 그리고 행정축을 인위적으로 선도하려는 과욕일 수 있다. 즉 주민들의 생활권역을 나타내는 주민들간의 출퇴근 동선과 이를 통해 형성되는 경제활동의 축이 연결되는 연결망을 반영한 행정시설의 설치를 하는 것이 아니라, 정치적인 이해관계를 우선하여 정치적으로 유리하니까 분도의 이슈를 제기하는 것은 바람직하지 못하다.

한편 서울시 주민들이 통근통행을 하는 네트워크 분석 자료를 보면, 서울시의 위성도시라고 할 수 있는 고양시, 성남시, 하남시, 부천시, 광명시, 안양시, 남양주시 등으로 통행의 네트워크가 빈번함을 알 수 있다.

광역생활권가구의 생활특성을 조사한 자료에 의하면, 경기에서 서울로 유입이동이 매일 125만명(2010년조사기준)이고, 유입통근자중 성남이 12%, 고양이 11%, 부천이 9%, 광명이 7%, 안양, 용인, 남양주가 각각 6%이다.

유출이동은 매일 62만명에 이르고, 강서구, 송파구, 구로구, 양천구에서 출발하여, 고양시(10%), 성남시(10%), 부천시(6%), 안양시(6%), 하남시(5%), 수원시(4%)를 도착지로 하는 비율이 높다.

<그림 3>

서울-경기 인천 출퇴근 통근통행 네트워크 분석출처: 광역생활권 가구 현황과 특성, 서울연구원, 2013. 서울연구데이터서비스 API.

서울 메가시티의 논의에서 이러한 교통축을 기반으로 하여 행정축을 연계하지는 구상인데, 이미 서울시의 인구가 다른 17개 시도와 비교하여 지나치게 크기 때문에, 도시간 통합은 현실적으로 가능하지 않다(박종혁, 2023, 29-30쪽). 교통축의 관점에서 초광역적인 연결문제를 해결하기 위하여 행정학에서는 광역행정이론이 제시되어 있고, 행정협의체나 광역연합체의 방식을 통하여 이 문제를 풀어나가야 할 것이다(충남대학교공공문제연구소, 2018, 12-13쪽).

2) 부울경 경제동맹과 특별연합, 어느 것인가

부울경 초광역 경제동맹이 2022년 10월 12일에 선언하였고, 2023년 3월 29일 부울경 경제동맹 추진단이 출범하였다. 10월 4일에는 부울경 초광역권 발전계획이란 이름으로 3개시도 연구원과 테크노파크가 수립한 상세전략을 심의 의결하였다. 내용을 보면, 부산, 울산, 창원, 진주 4개 도시를 거점으로 하여, 부울경의 발전을 지속하겠다는 것으로서, 핵심과제 12, 실천과제 69개, 총 41조원의 예산을 잡고 있다. 이것은 지방시대위원회를 거쳐서 국무회의와 대통령의 승인을 얻어야 하는 과정이 있다.

이 내용을 보면, 초광역산업을 육성하겠다는 것과 초광역 교통인프라를 구축하고, 글로벌 거점을 육성하겠다는 것이다. 이것은 크라이슬러의 중심지 이론에 의하면, 시도의 중심지가 있고, 초광역시도의 중심지가 있다는 것으로 초광역권내의 균질적 발전을 할 수는 없다. 초광역시도의 중심지가 되는 부산이 글로벌 중심지로서 초광역권 도심융합특구의 개발에 우선성이 있을 가능성이 높고, 이를 바탕으로 시도중심지간의 네트워크가 짜여질 가능성이 높다.

초광역산업의 경우는 주력산업과 코어산업의 육성이 논의되고, 초광역 인프라에서는 철도, 도로, 대중교통망 등을 구축하는 것이 주된 세부계획에 포함되어 있다(이상호, 2023, 59-63쪽).

그런데, 이러한 초광역 경제동맹은 행정학적으로 보면, 행정협의체에 불과하다. 법적 구속력이 약하고, 구성 지방자치단체들간의 이해관계 충돌이 발생하면 언제든지 상대화될 가능성이 높다. 법적 근거가 있었던 특별연합도 중단되었던 부울경이 과연 법적 구속력이 약한 행정협의체로서 부울경의 초광역 경제동맹 논의가 자치적으로 이어져갈지 의문이다.

자치적으로 초광역 경제동맹이 이어가지 못하면, 결국 이것은 중앙정부가 주도하는 국가사업으로 채택되어야만 빛을 볼 수 있는 사업이 된다. 이것은 또 다른 중앙집권적 국가사업의 추진이 되는 것이고, 부울경의 인구감소와 산업쇠퇴의 지역문제를 해결하는데 국가의존적인 구조에서 벗어나지 못하게 되는 것이다.

한편, 부산 박형준 시장과 경남 박완수 지사는 2026년에 부산과 경남의 행정통합을 추진하기로 별도 합의하기도 하였다고 한다.²⁾ 현재의 시점에서는 2년 후의 미래의 일이기는 하나, 행정통합은 행정학적으로 더욱더 어려운 광역행정의 기법 중의 하나이다.

그나마 광역행정의 기법 중에서 법적인 기반도 정비되어 있고, 실현가능성이 높은 것이 특별지방자치단체 방식이다. 그래서 2019년 10월 경남도 김경수 지사가 처음으로 부울경 메가시티 이슈를 만들어 내었고 수도권 일극 체제 극복을 위한 플랫폼으로서 부울경 메가시티 플랫폼을 제시한 것이다(김유현, 2023, 9-15쪽).

2019년 12월 제5차 국토종합계획이 수립되었는데, 여기에 초광역권 조성을 위한 특별지방자치단체 이슈가 포함되었다. 지방대도시를 중심으로 하여, 인근 지역과의 경제, 산업, 문화 등 연계를 강화하여, 중추도시를 육성하고 국가균형발전의 도모하겠다는 것이다. 이처럼 부울경 메가시티의 논의는 지방의 구상이었지만, 국가 제도와 정책의 구조속에 위상을 확보한 것이었다.

2020년 경남은 부울경 메가시티를 도정의 핵심과제로 제시하면서 제2의 광역생활권을 만들 구상을 하였고, 10월 한국판 지역균형뉴딜이 한국판 뉴딜정책에 포함되었다. 그리고 2021년 6월에는 부울경 특별지방자치단체를 위한 합동추진단이 발족하였다.

2022년에는 부울경 특별연합을 위한 규약안을 4월에 부산시, 울산시, 경남도의회에서 통과시켰다. 행정안전부도 규약안을 승인하여, 2023년 1월부터 청사위치선정과 특별의회 의원선출, 그리고 특별연합 단체장을 선출하여 출범할 계획이었다. 이 로드맵대로 진행되었다면, 부울경은 메가시티로서 발족할 수 있었고, 국가의 제도와 정책 속에서 위상을 확보하여, 지속가능성을 가지게 되었을 것이다. 즉 세종행정복합도시가 균형발전 정책의 핵심사업으로서 법률적으로 더 이상 비가역적인 상태가 되었듯이, 부울경 메가시티가 특별지방자치단체로 발족하였다면, 메가시티로서는 국가로부터의 분권화된 지방정부를 형성할 수 있는 절호의 기회였다.

그러나 2022년 7월 민선8기 체제로 전환되면서 울산시는 울산경제에 도움이 안된다고 하면서 포항과 경주 등 신라문화권과 연계하겠다고 하였다. 또 경남도도 부정적인 입장을 제시하면서 부울경 메가시티가 실효성이 없다는 결론을 내렸다. 오히려 부울경 행정통합을 제시한 것이다. 이리하여 10월에는 부울경 특별연합 무산을 선언하게 되었다.

<그림 4>

부울경 메가시티 구상출처: 이동렬 (2021.7.8). 부산울산경남을 하나로...‘초광역 메가시티’ 국가 상생발전 견인한다, 한국일보.

정리해 보면, 부울경 경제동맹은 그 제도적 기반이 매우 취약하다. 반면, 부울경 특별연합은 국가제도적 위상을 확보할 수 있는 비가역적인 기반을 가지고 있었던 것이다. 메가시티 리전이 구성되고 나서, 발생하는 문제나 예상하지 못하였던 문제는 특별지방자치단체 의회에서 논의하거나 중앙지방협력회의에서 법률제안을 하면 되었을 것이다. 또 메가시티 리전의 지방의회가 설립되었다면, 앞으로 있을 헌법개정을 통하여 지역권역을 대표하는 상원을 구성하는데도 인프라가 될 수 있었을 것이다.

3) 대세충 메가시티와 베이밸리 메가리전, 실질적 지역발전은 어떻게 해야하나

최근 충청남도와 경기도는 베이밸리 메가시티를 건설하겠다는 이슈를 추진하고 있다. 한국판 실리콘 밸리를 지향한다고 하면서, 아산만일대를 반도체, 디스플레이, 수소경제 등을 선도하는 권역으로 만들려고 한다. 중심도시는 천안시와 아산시, 서산시와 당진시 등 충청남도 북부권을 중심으로 경기남부와 연계하여 메가시티를 건설하려고 하는 계획이다. 인구가 330만이고, GRDP 204조, 기업이 23만개가 있다고 한다.

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베이 밸리 메가시티 권역출처: 나운규 (2022.11.10). 충남도, 베이밸리 메가시티 건설 전국에 홍보, 충청투데이.

2022년 9월 김태흠지사와 김동연 지사는 충남도와 경기도의 상생협약을 맺고 천안-아산-평택의 순환도로, 최첨단산업벨드 조성, 평택-당진항 물류환경개선 등의 사업을 하려고 계획하였다. 그리고 이를 위해 민관합동추진단, 자문위원회, 실무협의회 등을 조직하였다. 실무협의회는 각 9인씩 사업별 세부추진계획공동연구를 하면서, 국가계획에 반영하기로 협력하기로 했다.

충남도에서는 2023년 4월 천안-아산-서산-당진시와 충남연구원이 참여하는 도-시군협의회를 구성하였고, 가칭 베이밸리 메가시티 특별법제정을 위하여 준비하고, 2023년 총선공약에 반영하기로 했다. 그리고 이를 국가정책에 반영하기로 했다.

한편 이렇게 베이밸리 메가시티가 추진될 경우, 대도시권으로서의 대전권의 메가시티 논의는 어떻게 될 것인가? 대도시권으로서의 대전과 세종, 그리고 청주는 서로 연담하여 있다. 그러나 공간구조적으로 자세히 살펴보면, 광역시로서의 대전과 일반시로서의 청주는 생활권이 연계되어 있다고 보기 어렵고, 세종시가 들어옴으로써, 3개의 도시는 서로 생활권이 연결될 가능성이 생긴 것이다. 즉 세종시 인구의 80%가 대전시의 영향권을 받고 있어 대전도시권의 확장이라는 측면으로 보기도 한다. 그러나 세종시는 서울시의 위성도시들과는 달리 대전대도시의 위성도시는 아니다.

청주-세종의 경우는 대전과 달리 청주도심과 세종도심은 상당한 거리가 있어 생활권이 연계된다고 보기 어렵다. 그렇지만, 세종시민들이 고속철도를 이용하기 위해 오송역으로 가고 있기에 연결점은 있다고 볼 수 있고, 특히 조치원읍의 경우는 청주의 영향을 강하게 받고 있다.

메가시티로서의 수도권인구집중에 대처하기 위한 메가시티권역을 구성한다고 할 때, 대도시광역교통 관리에 관한 특별법이 제시하고 있는 대도시권을 중심으로 메가시티를 설계하는 것이 효율적이고 효과적일 수 있다. 즉 국가의 예산이 이 법률이 제시하는 권역을 단위로 하여 140조 이상의 예산이 투입되기 때문이다.

<표 1>

대도시권의 범위

2021년에 이미 제시한 대도시권 광역교통관리에 관한 특별법(이하 대광법)이 규정하는 충청권의 광역철도망을 보면, 대전시를 중심지로 하여, 세종과 청주를 연결하는 대도시권 광역교통망을 볼 수 있다. 대전과 세종, 그리고 충북 광역철도가 있고, 충청권 광역철도가 있다. 대도시권으로서의 대전광역시는 인근의 배후지에 해당하는 계룡시, 논산시, 옥천군, 조치원읍 등과의 광역교통망을 구축하여, 크리스탈러의 중심지 이론이 제시하는 광역교통망의 중심지가 되도록 하는데 정책적으로 우선순위를 두어야 할 것이다. 그리고 세종시와 청주시를 연계하여 메가시티로서의 중심성을 확보하는데 전략적 우선성을 두고 공간구조를 조성해야 할 것이다.

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충청권 광역교통망 계획출처: 강대묵(2021.7.6), 충청권광역교통망사업본격화, 충청투데이.

1) 메타 거버넌스 설계

공간계획은 정부행정조직 설계로 반영되어야 한다. 공간계획과 정부행정조직 설계 간의 엇박자가 나면, 정부 간의 갈등이 생기게 되고, 지방정부의 경우에는 중앙정부로부터의 규제와 통제, 유인과 지원의 틀 속에 갇혀서, 지역공간권역의 발전을 위한 자치적 협력이 어려워지게 되며, 자치역량을 함양할 수 있는 기회를 상실하게 된다.

한국의 경우 국토공간 전체를 보면, 균형적인 발전이 이루어지기 어렵다. 미시적으로 보면, 어떤 공간은 농촌으로 어떤 공간은 도시를 형성하고 있다. 또 도시 간에도 작은 소도시가 있는가 하면, 중도시도 있고, 대도시가 형성되기도 한다. 주로 대도시의 형성에는 대기업의 유치나 기업 클러스트가 입지하는 산업단지가 조성되어, 인구가 늘고, 일자리가 늘어나는데 기인한다. 또 대도시들 중에는 서울시와 같이 인구가 폭발적으로 집중하게 되면, 그 공간 안에 늘어나는 인구를 담을 수 없어, 인근에 위성도시를 두게 되어, 침상도시나 제조업체가 입지하는 공장도시가 만들어지기도 한다.

이리하여 한국의 국토전체를 보면, 도시들간에 기초연계가 있고, 대도시들간의 연계도 있다. 또 도시권역들간의 연계도 생기고, 이들 대도시권역들간에는 또 공공서비스 영역에 따른 중심지를 각기 가지고 있어서 이들 대도시권역들간에 연계가 필요하고, 이들을 포괄하는 메가도시권역의 중심지도 생기게 될 것이다. 이러한 공간구조상의 변화를 수용할 수 있도록 정부행정조직구조가 유연하게 대응하지 않으면, 도시들간에 갈등이 생길 수 있다. 또 도시는 도시관리를 위한 자치권을 가지고 도시민의 행복과 도시산업발전을 위한 자생력을 가질 수 있어야 한다(이기우, 권영주, 김동성, 2010, 238-249쪽). 이런 상호 모순될 수도 있는 조건들을 어떻게 조화시켜서 합리적인 정부행정조직간의 구조를 만들어 낼 것인가를 연구하는 것이 광역행정론이다.

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연대와 협력의 유연한 스마트공간구축출처: 김준현 (2019.11.20). 국토부, 연대와 협력 통한 유연한 스마트국토 구축 제시, 국토일보.

여기서, 한국의 도시간 공간구조에 부합하는 정부행정조직 설계는 어떤 것일까? 한국에는 시군구라는 기초지방자치단체가 있고, 광역시와 도라는 광역지방자치단체가 지방자치법에 의하여 자치권을 가지고 행정구역을 자치관리하고 있다. 즉 2개의 자치행정계층을 가지고 있는 셈이다.

그런데, 크리스탈러의 중심지이론에서 사용하는 공공서비스의 최소요구치(threshold size)에 의하면 교통서비스의 경우 이미 특광역시의 행정구역 경계를 넘어서 통근이 이루어지고 있고, 시민들의 일상생활권도 도심으로부터 50km까지 고속철도가 놓여져 30분대에 이동이 가능하게 되는 상황이다. 여기서 이러한 공공서비스의 공급을 위한 정부행정구조의 설계가 합리적으로 되어 있지 않으면, 공공서비스 공급에서의 엇박자와 이 서비스를 이용하는 시민들의 불편과 불만이 폭발하게 된다. 김포시의 서울시 편입이슈는 바로 이러한 교통서비스 공급의 엇박자에서 생기는 것일 수 있다.

결과적으로 이러한 대도시권역내의 공공서비스 공급의 거버넌스가 구축되어야 한다. 기존의 17개 시도체제라고 하는 구조로서는 이 문제를 해결할 수가 없다. 문제는 이러한 것을 국가의 중앙정부가 자신의 사무와 사업으로 삼아서, 더욱 중앙정부의 조직과 인력, 예산과 권한을 확장하는 중앙집권적 시스템이다. 대도시권의 교통문제를 다루기 위하여 국토교통부에 대도시광역교통위원회라는 조직이 생기고 법률도 만들어졌으며, 국가예산을 가지고 지방자치를 통제하고 규제하고 있는 것이다. 수도권 교통본부라고 하는 조합방식의 광역행정기법이 이미 존재하였지만, 이를 폐지하고, 대체하는 조직을 신설한 것이다.

지방시대를 열겠다는 윤석열정부에서 이러한 방식은 폐기되어야 한다. 지방의 문제를 지방이 권한과 책임을 가지고 처리할 수 있는 시스템을 구축해주어야 한다. 이를 위해서는 메가시티 리전이라고 하는 계층을 신설하고, 여기에 작동할 수 있는 메타 거버넌스를 설계해 주어야 한다.

2) 구역경계중심이 아니라 사람일자리중심이다

국가는 영토와 국민, 그리고 주권을 3요소라고 한다. 그러면 지방자치의 3요소는 무엇인가? 지방자치도 구역영토와 주민이 있어야 하고, 자치권이라고 하는 권력을 가지고 있어야 한다. 자치권이 없으면, 국가의 식민지가 되는 것이고, 지방자치단체라고 해도 상위정부의 통제를 받아서 지방자치사무를 스스로 결정하고 집행하여 책임을 질 수 있는 권한과 역할이 부여되어 있지 않으면, 온전한 자치권을 가지고 있다고 할 수 없다.

한국의 지방자치는 1991년부터 시작되었고, 지방자치가 시작될 때, 지방의회를 구성하였다. 즉 지방의회를 주민들이 선거로 구성함으로써, 헌법 118조 1항이 규정하고 있는 의회를 두게 됨으로서, 지방자치가 부활한 것이다. 그리고 1995년에 임명직이었던 지방자치단체장을 주민들이 직접 선거로 선출함으로써, 지방자치단체의 기관들이 지방의 주권자인 주민들의 선거로 선출하게 함으로서, 지방의 민주주의가 시작된 것이고, 이것은 국가의 민주주의를 온전하게 하는 필수 요소가 되었던 것이다.

문제는 한국의 지방자치법을 보면, 지방자치단체는 두가지의 종류로 되어 있고, 법 제3조에서는 법인으로 한다고 되어 있다. 두 종류라 함은 특별시, 광역시, 특별자치시, 도, 특별자치도가 한 종류이고, 시, 군, 구가 다른 하나이다. 그러면서 법제3조 3항에는 자치단체인 구는 특별시와 광역시의 관할 구역의 구만을 말하며, 자치구의 자치권의 범위는 법령으로 정하는 바에 따라 시, 군과 다르게 할 수 있다고 하고 있다. 지방자치의 구역과 계층, 그리고 국가와 지방자치단체와의 관계에 대하여 자치철학과 민주주의의 자치행정의 가치관에 입각한 것인가 의문을 가지지 않을 수 없다. 즉 일관성이 전혀 없고, 구역과 계층에 대한 일반이론에서 지나치게 벗어나 있는 것이다. 누더기가 되어 있는 것이다.

즉 구를 보면, 지방자치단체로서 시군구를 둔다고 하면서, 지방자치단체인 구(이하 자치구라 한다)라고 하면서, 법제2조의 1항의 구와 법제2조의 2항의 구가 마치 다른 것으로 인식하게 해 둔 것이다. 제2항의 자치구는 일반구와 다르다는 것이고, 이는 1항에서 규정한 구와는 다른 것이라는 이미지를 갖게 한다. 이렇게 된 이유는 지방자치를 부활하기 이전의 구역에 대한 규정을 그대로 계수하였기에, 지방자치를 하면서 자치다운 제도설계(institution design)를 해야 했음에도 이러한 신중한 노력이 없었다는 것을 반증하는 부분이다.

또 제1조1항의 경우에도 도시와 도시화에 대한 개념과 과정에 대한 구분이 없이 특별시, 광역시, 특별자치시로 나열만 해두면서, 어떤 기준으로 특별이 되고, 광역이 되면, 특별자치가 되는지에 대한 개념정의가 전혀 없다는 것이다. 지방자치의 기본법으로서 이렇게 도시화와 대도시권화에 대한 급격한 행정환경의 변화를 반영하는 제도설계를 전혀 하지 않은 것이 아닌가 하는 의구심을 가지게 한다.³⁾

지방자치단체의 종류를 이렇게 구분한 것은 관할구역과 관할 사무와 관련하여 국가와의 역할분담과 책임소재를 명확히 하기 위함일 것이다. 그러나 기능과 사무에 대해서도 국가와 지방자치단체간에 구분은 되어 있으나, 역할분담이 명확히 되어 있다고 하기 어렵고, 사무간에 중첩이 많아서, 국가의 기관위임사무를 지방자치단체가 처리하는 단체자치 패러다임이 강하게 남아 있다.

지방자치단체의 사무로서 주민의 복리증진, 산업진흥, 지역개발과 환경보전시설의 설치관리, 교육체육문화예술진흥, 지역민방위와 지역소방, 국제교류와 협력, 구역조직행정관리의 7가지 영역을 규정하고 있다.

그리고, 지방자치단체는 국가사무를 처리할 수 없다고 하면서, 국가사무로서 7가지를 규정하고 있고, 법률에서 별도로 규정하면, 지방자치단체도 국가사무를 처리할 수 있도록 하고 있다. 문제는 별도의 법률이 중앙정부 부처의 각 과마다 수개에서 수십개의 법률을 관리하고 있고, 이 법률을 통하여, 지방자치단체가 처리해야 할 사무를 규정함으로써, 국가사무를 지방자치단체가 하지 않을 수 없도록 하고 있는 것이다. 이 국가사무를 더 많이 유치해야 지방자치단체에 국가예산을 끌어올 수 있고, 지방자치단체의 지방세만으로서는 처리할 수 있는 사무가 한정되어 있고, 심지어 재정자립도가 30%이하인 곳에서는 지방자치단체의 공무원 인건비도 감당하기 어려운 상황이어서, 국가사업을 유치하고, 국고보조금 사업을 끌어오지 않을 수 없는 것이 현실이다. 이것은 결과적으로 지방자치단체로 하여금 주민들을 주권자로 보기 보다는 국가의 중앙정부 부처를 주권자로 보고 일하지 않을 수 없게 만든다. 지방자치가 무너지게 되고, 국가행정의 하부행정기관화되는 현상이 발생하게 된다. 결과적으로 중앙집권적 권력구조는 더욱 강화되게 되는 것이다.

또 다른 문제는 한국은 도시화(urbanizaqtion)가 급격하게 진행되었고, 2022년 기준으로 도시에 거주하는 인구가 4,729만명으로서 91.9%이다. 비도시지역에 거주하는 인구는 414만명으로서 8.1%에 불과하다.

<그림 8>

지역별 도시지역 인구비율 현황출처: 김성환 (2023.7.19). 우리나라 인구 91.9%가 ‘도시’ 지역에 살아, 이로운넷.

도시화는 행정구역의 경계를 넘어서 인구가 이동하고 유동하게 만든다. 또 비도시지역에서 도시지역으로의 이동과 비수도권에서 수도권으로의 인구이동이 급격하게 일어나고 있고, 도시정부는 몰려드는 인구들이 거주하고, 생활하고, 소득을 벌 수 있는 도시경제와 산업을 육성하지 않으면 안된다.

문제는 도시의 지방자치단체들은 그 행정구역한계로 인하여, 행정서비스의 범위를 경계구역안에서의 합리성과 효율성만을 생각하게 되고, 주민들은 도시권을 넘나드는 생활로 인하여, 행정서비스를 받는데 있어서 불편과 비효율을 겪게 된다는 것이다. 비도시권과 비수도권의 경우는 인구가 빠져나감으로 인하여, 공공서비스의 인프라들이 유휴시설이 되어가고, 이로 인한 행정의 낭비와 비효율을 겪게 될 것이다. 수도권의 중심도시는 대도시권의 생활공공서비스를 공급할 수 있는 정도의 초광역적 구역에 대한 공공서비스 공급을 설계하지 않음으로 인하여, 중심도시로서의 비효율을 경험하게 되는 것이다.

대전은 대전도시권역의 중심도시로서의 위상을 가지고 있지만, 서울과 수도권으로 인구가 유출되고 이동함으로 인하여 이를 붙들어 둘 수 있는 일자리와 경쟁력 있는 고등교육이 이루어져야 하는데, 과연 이것이 가능한 구역설계가 되어 있는가 라는 문제에 직면하고 있다. 인근에 위성도시도 아닌 계획도시로서 중앙정부에서 정책적으로 추진한 세종특별자치시가 있고, 이곳으로 대전인구가 유출되고 있으며, 이로 인하여 도시로서의 성장잠재력이 잠식되고 있는 것이다. 또 눈을 들어 충청남도를 보면, 천안과 아산이 인구 100만이상의 대도시권을 형성하려고 하고 있고, 심지어 경기도의 평택이나 화성과 연계하여 새로운 메가시티를 형성하려고 한다.

광역시로서 지역권역의 중심도시라는 의미가 부여되어 있다고 한다면, 대전광역시는 이러한 역할체계에 부합하는 기능을 수행해야 한다. 중부권역의 중심도시로서 고등교육기관을 육성하고, 4차산업혁명의 흐름을 견인할 산업단지와 기업을 유치하여야 한다. 또 인근에 있는 부도심과 주변도시들과의 연계를 활성화하여, 각 도시들의 규모에 맞는 자치권을 가지고 지방자치를 하게 하면서도 대도시권역의 중심도시로서의 역할과 책임을 할 수 있는 권한을 가져야 한다. 이를 위해서는 중앙정부의 부처들이 가지고 있는 대도시권역과 지방행정에 대한 부서와 인력, 예산과 법적 권한을 대도시권역이 가질 수 있도록 행정체제가 설계되어야 한다.

3) 법제적으로는 통합형 기관구성의 충청권 특별지방자치단체로부터 시작한다

메가시티논의의 본질은 국가의 권한을 지방에 이관하는 분권정책이다. 즉 중앙정부가 가지고 있는 예산과 권한, 조직과 인력을 지방으로 이관하여 분리하여야 하는데, 이것이 가능한 지방의 그릇만들기가 핵심인 것이다. 현재의 17개 시도 행정체제로서는 20여년의 분권정책에도 불구하고 중앙집권체제가 여전히 견고하기 때문에, 이를 분권할 수 있는 새로운 그릇만들기가 필요하다.

바로 메가시티 리전이라고 하는 새로운 초광역행정계층을 새롭게 설계하고, 이 지방자치계층은 오로지 분권정책에 초점을 두는 것이어야 한다. 중앙정부의 권한과 예산, 조직과 인력을 패키지로 이관하여야 하는데, 이것이 가능하기 위해서는 중앙정부와 지방정부간의 관계가 분권체제로 변화되어야 하고, 이는 국가와 지방, 즉 중앙정부와 지방정부의 ‘역할분담’이 명확히 구분되어야 한다. 역할분담이 명확히 구분된다는 것은 권한과 책임의 명확화를 의미한다. 즉 국가는 국방, 외교, 통상경제에 관한 역할에 한정하고, 교통, 산업, 고등교육, 의료, 환경에 대한 역할은 지방으로 분리 이관하는 것이다(김순은 외, 2021, 447-459쪽). 그리고 지방도 지방의 권한과 책임에 대한 총괄적 역할은 메가시티 리전에서 담당하고, 풀뿌리 자치와 근린생활서비스에 대한 것은 기초지방정부에 해당하는 시와 읍면에 전권한성을 주는 것이다. 메가시티 리전과 근린생활자치정부간의 중간에는 행정구역으로서 카운티를 두는 것이다. 카운티는 면적이 대체로 균질적으로 하여 구분한다. 이를 위해서는 지방행정체제에 대한 대대적인 개혁과 혁신이 필요하다.

이러한 구상을 가진다고 한다면, 충청권에서는 구체적으로 어떻게 미래의 행정구역개편에 대비하여 준비작업을 해야 할까? 충청권으로서는 메가시티 리전을 현재의 법제도에 부합하게 선도적으로 출범시키는 것이 필요하다.

이 점에서 2024년 1월 현재 출범을 준비하고 있으며, 7월 발족할 충청권 메가시티는 중요한 의미를 가진다. 충청권 메가시티는 산업경제, 광역인프라, 사회문화 등 3개분야 9개 전략 23개의 세부사업을 추진하려고 한다. 특히 현재는 산업에 초점이 있어서, 바이오클러스트, 소재부품특구, 모빌리티산업, 창업투자플랫폼 등을 혁신적으로 지원하려고 하고 있다.

특별지방자치단체로서의 조직구성은 메가시티장으로서 4개 광역자치단체장 중에서 선출하고 임기는 1년으로 한다고 한다. 그리고 메가시티의회는 세종에 사무소를 두고, 의원은 16명으로서 구성 지방자치단체 의회에서 각 4명씩으로 한다.

여기서 광역연합체의 정부기관구성에서 기관분리형은 바람직하지 않다고 본다. 한국에서 지방자치 32년의 역사를 통해서 보면, 기관분리형은 의회와 단체장의 대립을 구조화시키고 있어, 갈등이 상시화되는 현상이 벌어지는 것이다. 이 점에서 이번 충청권 특별지방자치단체 기관구성에서는 기관통합형의 지방의회를 구성하는 것을 제안한다. 이것은 일본의 간사이광역연합의 기관구성을 참고하여 구성지방자치단체간에 역할분담을 통한 합의형 집행기구 구성을 위하여 필요하다(佐藤淳一、2006, 291-305쪽).

일본의 간사이광역연합의 정부조직설계를 보면, 역할분담과 협력 거버넌스가 돗보인다. 즉 역할분담이 명확해 보인다. 광역연합의 처리사무로서 광역방재, 광역관광문화스포츠진흥, 광역산업진흥, 광역의료, 광역환경보전, 광역시험면허, 광역직원연수 등 7개의 사무를 각 구성지방자치단체의 담당 국에서 광역적으로 사무처리를 할 수 있도록 분담되어 있는 것이다.

그리고 각 구성지방자치단체의 장은 광역연합위원회의 위원이 되어, 기획과 입안, 종합조정을 수행하는 집행위원회가 되어 있고, 39명의 지방의원들이 광역연합의회를 구성하는 통합형의 광역연합정부를 구성하고 있다. 이것이 한국의 고질적인 ‘의회와 단체장의 구조적 갈등’을 제거하는 제도적 장치이고, 정당공천제가 지방자치를 왜곡하는 현상을 배제하기 위해서도 특별지방자치단체의 단체장을 독임형으로 해서는 안되고, 합의형 집행위원회로 하는 것이 바람직하다(木村俊介、2015, 295-321쪽).

이렇게 되면, 광역연합의 처리사무를 담당하는 광역연합위원회의 각 단체장은 역할 분담된 사무를 처리하는 책임자로서 역할을 임기내내 할 수 있고, 특화된 광역연합의 역할을 하되, 광역연합내의 인프라를 네트워크를 형성하여 처리할 수 있는 규모의 경제가 발생한다. 예를 들면, 충청권 특별지방자치단체의 광역연합위원회의 위원들은 소위원회를 구성할 수 있는데 이는 중앙정부의 부처들에 상응하여 설계함으로써, 중앙정부의 권한과 예산, 조직과 인력을 분권이관하는데 유리한 대응이 가능하다. 즉 4명의 지방자치단체장들은 각각 광역교통서비스로서의 국토교통부, 권역산업육성을 위한 산업통산부, 사회문화를 위한 보건복지부와 문체부, 권역고등교육과 의회행정을 위한 교육부와 행정안전부를 하나씩 맡아서 임기동안 이 분야에서는 광역연합의 위원장이 되어 다른 위원들과 함께 합의하여 의사결정을 하는 것이다.