국내 공동체라디오 정책에 대한 비판적 고찰: 신규 허가 조건에 따른 쟁점을 중심으로

1) 정책 변화: 시기 및 주요 내용

국내 공동체라디오 정책 변화는 법률적 인정, 주파수 및 플랫폼 접근, 지원이라는 세 가지 정책적 요소를 고려하여 크게 다섯 단계로 나누어 살펴볼 수 있다.

첫 번째 시기는 소출력 라디오방송 도입을 검토하는 ‘준비기(1995-2003년)’이다. 1995년 공보처는 ‘선진방송 5개년 계획안’을 통해 지방화 시대에 적합한 매체로 소출력 라디오 방송 도입을 검토했다. 이어 1998년 국민의 정부는 소출력 지역 라디오 방송 신설과 확대 방안을 100대 국정과제 중의 하나로 제시하기도 했다. 2002년에는 국내에서 개최된 월드컵 경기와 맞물리면서 방송구역이 경기장 주변지역으로 제한된 미니FM 형식의 소출력 방송이 도입됐다. 이후 2003년에는 안내방송(미니FM)과 소출력방송(공동체라디오)을 구분하는 방송법 개정안이 제출되었으나 도입되지는 못했다. 준비기에는 ‘소출력 라디오’라는 개념으로부터 출발하여, 실제 미니FM이라는 소출력 방송이 국가적 행사와 맞물리면서 시행되기도 했다. 아울러 지방자치시대에 부응하는 지역 매체로서 소출력 라디오에 대한 정책이 구상되면서, 이에 대한 법제화를 시도했지만 구체적 성과를 이루어내지는 못했다.

두 번째 시기는 소출력 라디오방송이 시범사업으로 진행되던 ‘도입기(2004-2008년)’이다. (구)방송위원회는 2004년 소출력 라디오 시범사업을 위해 8개 지역¹⁾의 시범사업자를 선정했으며, 이에 따라 2005년부터 소출력 라디오 시범방송이 시작됐다. 2006년에는 방송법 개정을 통한 법제화가 이루어지면서 공동체라디오 방송사업자의 법적 지위가 확보됐다. 2007년에는 방송법 시행령 개정을 통해 편성과 재원 등 운영에 필요한 사항을 마련했고, 방송위원회 시행규칙 개정을 통해 허가 및 신청 절차에 관한 사항들이 마련됐다. 하지만, 공동체라디오에 대한 법적 지위가 확보되었음에도 불구하고 정규사업화 단계로 나아가지는 못하는 정책적 한계를 보여주었다. 시범사업으로서 1년 단위 재허가가 계속 연장되면서 시범 사업기간이 5년간 지속되기도 했다.

세 번째 시기는 공동체라디오에 대한 정규사업화가 이루어진 반면, 지역 소규모 라디오 방송국으로 방치된 ‘방임기(2009-2016년)’이다. 2009년 시범사업으로 진행됐던 공동체라디오 방송이 정규사업으로 전환됐다. 이에 따라 8개 시범사업자 중 나주 지역을 제외한 7곳이 공동체라디오 정규사업자로 선정됐다. 2010년에는 전파법 시행령 개정을 통해 명칭, 출력, 허가 유효기간을 정비했다. ‘소출력 방송국’에서 ‘공동체라디오방송국’으로 명칭이 변경됐으며, 출력은 1W에서 10W 이하로, 허가 유효기간은 기존 1년에서 3년으로 변경됐다. 하지만 시장경쟁 중심의 국정철학을 표방했던 당시 정부의 미디어정책 틀 속에서 공동체라디오 정책은 제자리를 답습하거나 오히려 후퇴되었다. 시범사업 기간 동안 진행된 공적지원은 ‘자율경쟁 원칙’ 속에서 2009년부터 중단됐다. 또한 법 개정을 통해 출력이 10W까지 가능했지만, 출력 증강이 허용되지 않아 1W에 계속 머물렀다. 소출력방송국에서 공동체라디오방송국으로 명칭만 바뀌었을 뿐이다. 더구나 전국 각지에서 공동체라디오 방송에 대한 수요가 있었지만, 신규사업자에 대한 정책은 고려되지 않았다.²⁾ 주민참여와 비영리를 바탕으로 하는 공동체라디오는 단지 지역의 소규모 민영라디오로 취급되는 수준이었다.

네 번째 시기는 공동체라디오 활성화를 위한 제도 및 정책이 다시 모색되던 ‘정비기(2017-2020)’이다. 2018년 공동체라디오 방송의 허가 유효기간이 3년에서 5년으로 변경되었다. 허가기간이 5년인 여타 지상파방송과의 형평성을 맞춘 것이다. 이에 따라 2017년 재허가 심사에서 7개 공동체라디오 방송의 허가 유효기간이 2022년 12월까지 승인되었다. 또한 2018년에는 공동체라디오 콘텐츠 지원을 위한 예산이 별도로 편성되어 집행되었고, 15년 동안 1W에 머물렀던 허가 출력 역시 3～10W(공동체라디오 7개 사업자 중 10W 허용 2개, 나머지 5개는 3W 허용)로 변경 허가되었다.

이러한 정책 변화는 공동체라디오 활성화에 대한 시민사회의 요구와 이를 반영한 정부 정책 변화가 맞물리면서 부터이다. 2017년 취임한 문재인 정부는 100대 국정과제에 ‘미디어의 건강한 발전’을 제시했으며, 이를 위한 방안의 하나로 공동체라디오 확대를 포함시켰다.

이에 따라 제4기 방통위는 2018년 ‘공동체라디오 활성화 방안 연구반’을 운영하면서 공동체라디오의 운영 현황 진단 및 정책 개선 방향성을 검토하기도 했다. 정비기 동안 이루어진 허가기간 연장, 출력 증강, 콘텐츠 제작 지원은 분명 앞선 정부의 방임기에 비해 진일보 한 것이었다. 하지만 출력 증강 수준은 방송법 상 허용된 10W³⁾에 비해 제한적이었고, 콘텐츠 제작 지원 예산 역시 2억 원의 수준에 머물렀기에 공동체라디오 활성화를 위한 과제를 여전히 남겨둔 시기였다.

<표 1>

국내 공동체라디오 정책 변화 과정

다섯 번째 시기는 공동체라디오 방송사업자 규모를 늘리는 ‘확장기(2021년 이후)’이다. 2021년 제5기 방통위는 20개의 신규 공동체라디오를 허가했다. 한편 방통위는 신규 공동체라디오 방송을 추가로 허가할 방침이다. 2021년을 출발점으로 하는 확장기는 향후 공동체라디오 정책 방향과 맞물려 있기에, 이어지는 내용에서 자세히 살펴본다.

2) 신규 허가 및 향후 정책 방향

2021년 7월, 방통위는 신규 공동체라디오방송 20개의 법인을 허가했다. 이에 따라 2022년부터는 전국적으로 총 27개 공동체라디오가 운영되게 된다([부록] 참고). 지역적으로 보면 서울·경기권 10개, 강원권 2개, 충청권 4개, 경상권 7개, 전라권 4개이다. 제주도 지역에서는 이번 신규 허가 신청에 응한 단체가 하나도 없었기에, 공동체라디오의 전국 분포에서 제외된 상황이다. 신규 허가된 방송의 허가출력은 3W를 승인한 2곳(구리시, 순천시)을 제외하고는 모두 방송법이 허락하는 최고치인 10W이다. 이번 신규 허가를 통해 그동안 제기되어 왔던 공동체라디오의 확장 및 출력 증강 요구에 부응한 것이다.

또한 신규허가 직후에는 ‘공동체라디오방송 활성화 지원단’이 출범했다. 방통위는 이 지원단을 통해 신규 방송사업자들의 개국을 지원하는 한편, 향후 공동체라디오의 활성화를 위한 협업 체계를 이끌어갈 것이라고 밝혔다. 이를 위해 지원단에는 방통위, 과기정통부, 행정안전부 등 정부 관계 부처와 유관기관인 시청자미디어재단, 그리고 민간기구인 한국공동체라디오방송협회, 한국방송기술인연합회 등 6개 기관이 참여하도록 했다(방통위, 2021.8.27.).

방통통신위원회는 향후에도 신규 사업자를 계속 추가하여 국내 공동체라디오방송의 규모를 확대하겠다고 표방하고 있다. 방통위는 ‘2021 업무계획’(방통위, 2021a)과 ‘제5기 비전 및 주요 정책과제’(방통위, 2021b) 발표를 통해 향후 정책과제 중의 하나로 ‘방송의 공공서비스 확대’를 제시했다. 이 중 공동체라디오의 활성화와 관련된 정책은 ‘미디어 공공성 강화’와 ‘재난방송 대응체계 고도화’라는 두 가지 측면에서 살펴볼 수 있다.

첫째, 미디어 공공성의 강화 측면은 미디어 공공성과 신뢰성을 강화하기 위해 제도 전반을 개선하고 지역방송 등의 공적서비스 확대 방안을 마련한다는 것이다. 이를 위해 공동체라디오 신규 허가를 추진하고, 재정지원 확대를 통해 공동체라디오 콘텐츠 제작 및 전문교육 지원 확대를 지속적으로 추진한다는 계획이다. 2021년 신규 허가와 지원단 구성은 이러한 계획을 실행하는 과정인 것이다. 공동체라디오 정책이 분명한 계획을 토대로 실제 현실화되고 있기에 향후 공동체라디오 활성화와 관련 청신호를 보내고 있는 셈이다.

둘째, 재난방송 대응체계 고도화 측면은 지역밀착형 방송인 공동체라디오의 특성을 살려 재난방송 체계에 연결시킨다는 것이다. 방통위는 ‘재난방송 강화 종합계획’(2021.8)을 통해 국민 누구나 자신이 이용하는 매체를 통해 언제 어디서나 재난정보를 받을 수 있도록 재난방송 접근성 및 전달체계를 강화하겠다고 밝히고 있다. 특히나 기후 변화로 인해 산불, 태풍, 홍수 등과 같이 국지적인 지역재난이 늘어나고 있는 상황에서 현장 중심의 재난방송이 신속하게 실시될 수 있도록 지역방송을 중심으로 하는 협력 체계를 구축한다는 계획이다. 이를 위해 관련법을 개정하여 공동체라디오를 의무 재난방송으로 편입시키는 한편, 지역 기반 공동체라디오방송을 향후 50개 이상으로 확대하여 촘촘한 재난방송을 실행하겠다는 것이다.

공동체라디오는 주민 참여에 의한 지역밀착형 방송이기에 재난방송으로 강점을 갖는다. 실제 2011년 3월 일본 동북부 지방에서 발생한 대지진 속에서 30여개 공동체라디오가 재난방송으로서의 기능을 발휘한 바 있다(이진행, 2011). 국내의 경우 코로나19 바이러스가 번창하던 2020년 4월, 공동체라디오 <대구성서FM>이 특별생방송을 통해 구내 마스크 판매 현황, 동네 마트 진열대 현황, 자가격리자 인터뷰 등 지역 소식을 제공하면서 지역밀착형 재난방송을 실시한 바 있다. 행정안전부는 이를 코로나19 대응 우수사례로 언급하기도 했다(지상파라디오진흥자문위원회, 2020, 20쪽).

위와 같은 방통위의 미디어정책 및 재난방송 계획은 향후 공동체라디오 활성화와 관련 긍정적인 예측을 가능하게 한다. 계획에 따르면, 2022년 이후 빠른 시일 내에 전국에서 50개 이상의 공동체라디오방송이 운영될 전망이다. 또한 공동체라디오에 재난방송 의무가 조건으로 부과되는 한편, 이러한 체계 구성과 연결된 지원 재정 역시 확보될 전망이다.

이처럼 방통위는 일정한 정책적 로드맵을 제시하며, 공동체라디오방송의 확대와 지원을 위한 단계적 수순을 밟고 있다. 과거에 비해 한걸음 나아가면서 정책의 일관성과 신뢰성을 확보하고 있는 것이다. 그러나 공동체라디오의 본래적 기능과 특성을 살리면서 주민참여 지역밀착형 미디어로 온전하게 정착하기 위해서는 풀어야 할 과제들이 있다.

1) 법령상의 문제: 법적 정의의 부재

관계 법령을 살펴보면, 공동체라디오에 대한 개념적 조건과 정의는 ‘방송법’과 ‘전파법 시행령’을 통해 확인된다. 방송법에서 방송의 정의(제2조) 구분은 <방송-방송사업-방송사업자>의 3단계로 제시된다. 그런데 공동체라디오와 관련해서는 ‘방송’에 대한 별도의 규정 없이 방송사업자의 한 유형으로서 ‘공동체라디오방송사업자’라고만 규정하고 있다. 그리고 방송사업자로서 공동체라디오방송은 ‘10와트 이하 공익목적 라디오방송’이라고 정의하고 있다(방송법 제2조3 마). 전파법 시행령 역시 ‘안테나 공급전력 10W 이하’(제57조 제2항 1)라고 공동체라디오방송사업자의 개설 조건을 제시하고 있다. 이러한 규정들은 공동체라디오의 특성이 아닌 출력이라는 기술적 형식으로, 그리고 지상파방송의 한 유형으로만 규정토록 하는 한계를 보여준다.

물론 방송법 조항에서 ‘공익목적’이라고 성격을 규정하고 있지만, 공익이라는 요건은 방송법 전반에 걸쳐 보여지듯 모든 방송과 방송사업자에게 부과되는 상위적 수준의 개념이다. 예컨대, 방송법 제6조 ‘방송의 공정성과 공익성’, 제10조 (방송사업자) 심사기준 절차 ‘방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현가능성’에서 제시되듯 방송의 사회적 책무와 관련 모든 방송사업자들에게 적용되는 상위적이고 일반적인 개념인 것이다.

결국 국내에서 공동체라디오에 대한 법적 개념은 ‘10W 이하 소출력 라디오방송’이며, 그 지위는 방송사업자의 한 유형이다. 방송 목적보다는 출력 제한이라는 형식에 중심을 두고 있는 것이다. 이러한 법령 상의 문제는 진입, 편성, 재원 등과 관련, 공동체라디오의 특성이 반영되지 않은 기준과 규제들이 적용된다는 문제, 또는 소규모 매체임에도 불구하고 여타 지상파방송과 동일 수준의 규제가 적용되는 상대적 불균형 문제를 낳고 있다. 예컨대, 지상파라디오진흥자문위원회(2020, 15쪽)는 ‘라디오방송 진흥을 위한 정책건의서’를 통해 방송법상 규제는 시각매체인 TV를 중심으로 이루어지고 있는데, 공동체라디오가 지상파TV에 준하는 규제를 받고 있다고 지적하며 정책 변화를 촉구하기도 했다.

2) 2009년 의결 사항 적용의 문제: 보도금지와 자율경영 원칙의 문제

쟁점을 형성토록 하는 또 하나의 요인은 기존의 ‘의결’ 사항이 정책 변화에도 불구하고 그대로 준용되고 있다는 점이다. 공동체라디오 정책과 관련하여 주목할 만한 의결 사항은 제1기 방통위가 2009년 6월 의결한 ‘공동체라디오방송 사업자 선정 방안’이다. 이 의결에서는 정규사업 도입과 함께 공동체라디오방송의 방송분야 및 재정조달 방안을 확정했다. 방송분야는 음악·문화·정보제공(지역관련 소식)에 한정되며 뉴스 취재·보도 금지, 그리고 재원은 자율경영의 원칙에 따라 공적 지원은 없다는 것이 핵심이다(방통위, 2009.6.10.). 시장지배적 사업자 입지 강화(김동원, 2011)와 도구주의적 방송관(조준상, 2011)으로 미디어 공공성을 훼손했다는 평가를 받는 1기 방통위의 미디어정책 기조가 공동체라디오에도 반영된 내용이다. 문제는 이후의 공동체라디오 정책에서도 이같은 의결 내용이 그대로 반영되고 있다는 것이다.

2021년 신규 사업자 허가에서도 공동체라디오의 방송 분야는 ‘음악·문화·지역관련 소식에 한정된 정보제공이며, 방송법 시행령 제50조 제2항⁴⁾에서 규정하는 보도에 관한 방송프로그램 편성은 금지’토록 하고 있다. 하지만 보도 프로그램의 금지는 두 가지 차원에서 문제가 있다. 하나는 법률에 근거하지 않는 편성 규제라는 점이다. 즉, 공동체라디오의 방송 분야에 대한 규정은 방송법을 비롯 관계 법령 등에서 규정하지 않는 사항이다. 둘째는 공동체라디오의 의미와 기능에 대한 몰이해적 조치라는 점이다. 공동체라디오는 주민참여를 바탕으로 하는 지역밀착형 방송이다. 그러기에 해당 지역공동체의 현안들이 뉴스 및 시사 프로그램을 통해 자유롭게 제공되어야 한다. 관련하여, 공동체라디오 정규방송을 검토하던 시점에서도 뉴스·시사 프로그램 허용이 바람직하다는 진단(박천일, 2005, 113쪽)이 제출된 바 있으며, 최소한 해당 방송구역과 연관한 내용들에 한해서는 가능토록 해야 한다는 제안(박채은, 2012, 28쪽)이 있기도 했다. 지방자치시대에 부응하는 공동체라디오 기능을 충분히 살리기 위해서는 법률에 근거하지 않은 편성 제한 방침의 개선이 필요하다.

재원 문제 역시 같은 맥락이다. 공동체라디오는 비영리 방송이다. 이에 초기 시범사업 기간에는 월 500만원 정도의 공적지원이 있었다. 그러나 2009년 의결사항은 자율경영 원칙을 제시하며 공적지원을 중단시키고, 대신 방송광고가 가능한 것으로 결정했다. 비영리 방송이며, 방송 도달 범위가 소규모 제한된 지역이기에 광고 매출이 어렵다는 특성을 외면하고 시장경쟁 원칙을 공동체라디오에도 적용시킨 것이다. 이 의결 방침에 따라 2009년 이후 공동체라디오는 소규모 광고와 후원을 바탕으로 재정을 꾸려나가고 있다. 그러다보니 기존 방송사 중 과반 이상이 자본 잠식이라는 재정적 어려움을 겪고 있다. 2020년 기준 7개 방송사의 자본 총액은 3천7백만 원에 불과하며, 4개 방송사는 부채가 누적되어 있는 적자 경영 상태를 보여주고 있다.

그럼에도 불구하고 ‘자율경영’의 원칙은 2021년 신규 허가 지침에서도 그대로 적용되었다. 물론, 공동체라디오 활성화 정책을 추진하고 있는 제5기 방통위에서는 2020년부터 ‘공동체라디오 콘텐츠 경쟁력 강화사업’을 도입하여, 연간 2억원 규모의 예산을 편성하여 지원하고 있다. 현행 법령 상 공적 지원에 대한 근거가 없고, 공동체라디오의 재원은 방송광고, 기부금, 지방자치단체 보조금, 협찬 등 기타 수익금으로 규정(방송법 시행령 제13조의2 제2항) 되어 있는 상황에서 방통위의 대처 방안이기도 하다. 콘텐츠 제작 지원은 공동체라디오의 운영에 도움이 되는 것은 분명하지만, 보다 근본적인 인식 전환과 대안이 필요하다.

<표 3>

2020년도 공동체라디오방송 재무/손익 현황

공동체라디오의 공적 지원에 대한 해법은 다음과 같은 방안들이 제시되고 있다. 첫째는 방송통신발전기금을 통한 공적지원이다. 방송통신발전기금은 방송통신의 진흥을 지원하기 위한 것이고, 공동체라디오방송사업은 공적 목적이 크기 때문에 방송통신발전기금 용도 중 하나로 공동체라디오방송을 지원하도록 ‘방송통신발전기본법’을 개정하는 방안이다(김여라, 2018, 14쪽). 둘째는 공동체라디오의 소유 구조에 지방자치단체의 간접 참여를 허용⁵⁾토록 하자는 안이다. 현행 법 상 지방자치단체는 공동체라디오의 소유에 참여할 수 없다(방송법 제8조 제14항). 그러나 공동체라디오는 지역밀착형 주민 참여 방송으로서 지방자치 시행 의의와 부합하기에, 지역 상황에 따라 ‘반관반민 모델’이 허용될 수 있도록 하자는 것이다(이만제, 2019). 대표적으로 제시되는 두 가지 방안 모두 관계 법령 개정이 필요한 사안이다. 지방자치 시대에 지역밀착형 주민 참여 방송으로서의 의미가 크지만, 방송 권역이 제한되는 비영리 라디오라는 특성을 감안하여 공적 지원에 대한 문제는 전향적으로 검토되어야 할 것이다.

1) 허가 출력: ‘들리지 않는 방송’

공동체라디오 허가 출력은 전파법 시행령에 의해 10W 이하로 규정되고 있다. 이에 따라 방통위는 공동체라디오의 허가 출력을 3W～10W 내에서 승인하고 있다. 정확히 말하면 7개 사업자(기존 5개, 신규 2개)는 3W, 20개 사업자(기존 5개, 신규 18개)는 10W를 허가 받았다.

공동체라디오방송은 초단파(FM)를 사용하고 있다. 초단파는 88～108MHz 주파수를 중심으로 하는 근거리 직접파를 이용한다. 방송의 가청 범위는 허가 출력(안테나 공급전력)과 송신점(지상고+안테나높이)에 의해 좌우된다. KBS와 같은 지상파 라디오 방송사들의 FM방송 허가 출력은 500W～10KW 수준이다.

소출력 라디오방송은 100W 이하의 출력 범위를 말하며, 이는 다시 1W(반경 1Km) 이하의 미니FM 방송과 10～100W(반경 5～10KM) 이하의 라디오방송으로 구분 할 수 있다. 미니FM은 경기장·공원·박물관 등에서 제한적으로 운영되는 ‘안내방송’으로 활용되며, 10～100W 범위의 소출력 방송은 주로 ‘주민참여형 지역방송’으로 활용된다(한진만 외, 2001, 90쪽). 국내에서는 2002년 월드컵 당시 미니FM 형태의 안내방송이 시행된 바 있으며, 2004년부터 지역방송 개념으로서 1W 이하 소출력 방송을 시범사업으로 실시하기 시작했다.

2004년 시범 사업을 시작할 때부터 허가 출력 문제는 주요 쟁점 요소였다. 소출력FM이지만 지역 방송이 되기 위해서는 10W 이상(이만제, 2003) 혹은 10～100W 범위(박천일, 2005)가 필요하다는 제안이 있었다. 그러나 시범 사업에서는 미니FM 수준의 출력 1W 이내를 허가 했다. 2009년 정규방송을 허가 하면서도 ‘1W를 유지하는 것을 원칙’으로 했다. 이 역시 2009년 6월 1기 방통위의 의결 사항으로 10W 이하의 출력을 가능토록 한 방송법과 공동체방송의 사회문화적 기능을 외면하는 조치였다. 때문에 공동체라디오는 반경 1Km 수준에서만 겨우 들리는 ‘들리지 않는 방송’으로 치부되었다. 이후 2010년 전파법 시행령 개정을 통해 ‘10W 이내’로 출력 증강을 명시했지만, 현실적인 출력 증강은 2020년 2월 제4기 방통위 시기에 이루어졌다. 법령을 통해 출력 증강이 보장되었음에도 불구하고 정책적 허용은 장기간 실행되지 않았던 것이다.

제4기 방통위는 문재인 정부 국정과제에서 제시된 공동체라디오 활성화를 위해 2018년 ‘공동체라디오 활성화 방안 연구반’을 운영하는 등 정책적 노력을 기울였다. 이에 따라 기존 허가 유효기간 3년을 5년으로 변경하여 재승인하기도 했으며, 주파수 출력 역시 3～10W 범위에서 승인했다. 그리고 제5기 방통위에서 진행된 2021년 신규 허가 역시 동일한 범위에서 출력을 허가했다. 제4/5기 방통위로 이어지는 정책은 공동체라디오의 규제 완화 및 활성화를 위한 긍정적 변화라 평가할 수 있다.

<표 4>

라디오 방송의 종류

하지만 반경 7Km 이내가 가청 범위인 10W 출력(한국전파진흥원, 2007, 109쪽)의 경우 지역밀착형 공동체라디오라는 기능을 수행하기에는 여전히 미흡할 수 밖에 없다. 이는 첫째, 안테나 위치(송신점)와 도심 빌딩 높이/밀집도에 따라 실제 가청범위는 줄어들고,⁶⁾ 둘째, 공동체라디오의 허가 권역인 시·군·구 단위의 지리적 면적이 대부분 반경 7Km 이상을 넘어선다는 문제에서 비롯된다. 요컨대, 공동체라디오가 허가된 동일 행정권역 내에서도 송신점의 위치에 따라, 지리적 면적에 따라, 도심의 건물 환경에 따라 들리거나 혹은 들리지 않은 가청범위가 형성된다는 것이다. 이에 소출력FM 출력 범위를 10～100W 이내로 허용하고, 방송권역과 지역 상황에 따라 유연하게 적용하는 출력 정책이 효율적이라는 제안이다(이만제, 2019).

공동체라디오가 활성화되어 있는 국가들의 경우 대부분 탄력적인 주파수 허가 정책을 실시하고 있다. 특히 우리나라와 비슷한 시기인 2005년도에 공동체라디오 정책을 도입한 영국의 경우 FM 25W(도시)/50W(농촌), AM 20～70W의 유연한 출력 허가와 지원 정책을 펼쳤고, 이에 2021년 9월 기준 총 314개(Ofcom, 2021)의 공동체라디오가 운영되고 있다. 국내의 경우도 현행 법령의 개정을 통한 탄력적인 주파수 허가 정책을 고려할 필요가 있다.

2) 방송권역: ‘시·군·구’ 해석에 따른 형평성

방송권역은 방송이 실행되는 지역 단위를 말하며, 전파법 시행령은 이를 ‘방송구역’이라 정의하고 있다. 2021년 공동체라디오방송 허가 지침은 ‘시·군·구 행정구역 단위 허가를 원칙’으로 제시하고 있다. 우리나라 행정구역이 시·군·구에 기초하고 있기에 방송권역의 허가 범위로써 큰 문제는 없어 보인다. 그러나 엄밀하게 들여다보면, ‘구(區)’ 유형이 ‘자치구’와 ‘행정구’로 구분⁷⁾되는 상황에서 ‘구’의 범위를 어떻게 해석할 것인가의 문제가 발생한다. 관련하여, 방통위는 이를 행정구 단위로 적용하여 승인을 하는 한편, 방송 이름에서도 방송권역 단위의 명칭을 사용할 것을 엄격하게 요구했다. 그러나 이는 다음과 같은 논쟁점을 낳는다.

첫째는 법령에 근거하지 않거나 관계 법령과 배치되는 행정 지침이라는 점이다. <표 5>에서 보듯 방송 관계 법령에서는 방송권역에 대한 규정은 제시하지 않고 있다. 대신 전파법 시행령은 방송구역 단위를 국내 행정 체계와 맞추어 제시하고 있고, 이 중 ‘구(區)는 자치구를 말한다’고 명시하고 있다. 그럼에도 불구하고 2021년 신규 허가에서는 ‘행정구’ 단위를 적용하여 방송구역을 허가하는 정책적 모순을 보이고 있다.

<표 5>

방송권역 관련 허가 기준과 관계 법령

둘째는 지역별 형평성 문제가 발생한다는 점이다. 지역 중소도시에 위치한 ‘행정구로서의 구’와 특별시·광역시 내의 ‘자치구로서의 구’가 동일하게 취급되는 문제가 발생한다. 예컨대, 전라북도 전주시 덕진구(행정구)와 서울특별시 마포구(자치구)는 인구 규모와 범위 면에서 분명한 차이가 난다.

또한 규모는 크지만 행정구가 없는 도시와 규모가 작음에도 불구하고 행정구가 나뉜 도시 간의 형평성 문제도 발생한다. 예컨대, 경기도 남양주시는 인구 약 70만에 458㎢ 면적에 달하는 대형 도시이지만 행정구(區)가 없다. 이에 방통위의 방송권역 지침에 따르면 1개의 공동체라디오가 운영 가능하다. 반면, 인구 약 65만에 205㎢ 면적의 전주시는 2개의 행정구로 나뉜다. 이에 방통위의 지침에 따라 남양주시에 비해 상대적으로 규모가 작은 권역 내에서만 공동체라디오 운영이 가능하다. 남양주시의 경우 큰 도시임에도 불구하고 1개의 방송만 운영해야 한다는 불합리성이, 전주시 덕진구의 경우 너무 작은 권역에서 방송을 운영해야 한다는 불합리성이 제기될 수 있다. 특히 전주시와 같은 중소도시의 경우 행정구는 행정편의 차원에서 나뉜 것이고, 주민들의 생활문화는 전체 도시 범위 내에서 이루어진다. 때문에 전주시 덕진구로 제한되는 방송권역 및 방송 명칭의 문제는 공동체라디오의 재정 및 주민 참여의 문제와 직결되며 운영의 장애로 이어질 수 있다.

공동체라디오의 운영 특성상 방송권역은 지자체 단위에 부합하는 것이 합리적이다. 공동체라디오는 지방자치시대를 맞이하여 지역밀착형 방송으로서 주민참여에 의한 공론장 역할이라는 정책적 취지를 가지고 있다. 초기 논의에서도 공동체라디오 방송권역을 기초자치단체 권역과 일치시켜야 한다는 안이 제시된 바 있다(이만제, 2007). 법령에서도 공동체라디오 소유 구조에서는 지방자치단체를 배제시키면서도, 재원에서는 지방자치단체의 보조금을 받을 수 있도록 하는 것도 같은 맥락이다.

공동체라디오 방송권역 방침을 ‘시·군·구’ 행정구역 단위로 규정하는 것은 초기 정책 도입 당시 일본 공동체라디오 정책을 참고하면서 유사한 행정단위인 ‘시·정·촌’ 개념을 차용한 측면도 있다. 공동체라디오의 활성화를 위한 정책적 노력이 실행되는 상황에서 법령에도 배치되는 지침을 적용하여 오히려 걸림돌이 되도록 해서는 안될 것이다. 전파법 시행령에서 제시한 ‘자치구’의 규정을 준수하여 방송권역을 허가할 필요가 있다. 공동체라디오 방송권역에 대한 지침을 ‘시·군·구 행정구역 단위’에서 ‘기초자치단체 권역’으로 정비하는 것도 하나의 방법이 될 것이다.