창원시 환경정책의 동기 연구: 자율적 대리인 모형을 중심으로
초록
본 연구는 강한 중앙정부의 영향력 하에서 리더십, 역량, 제도 측면의 자율성을 증진하는 지방정부에 주목한다. 이를 위해 ‘자율적인 대리인 모형’을 제시하고 지방정부가 관할권 내에 닥친 위기에 대응하는 과정에서 중앙정부에 대한 제한적인 자율성을 가지게 될 수 있음을 설명한다. 이 모형에 따르면, 지방정부의 자율성은 증가될 수 있으나 중앙정부와 파트너십을 형성할 수준까지 완벽한 자율성을 갖지는 못한다. 이 모형을 검증하기 위해 1997년부터 2014년까지 경상남도 창원시의 환경정책 관련 문헌들을 분석하여 지방정부가 위기에 대응하는 과정에서 한정적으로 자율성을 증가함을 확인한다. 분석한 결과, 창원시는 2008년 지역경기 침체와 2010년 급작스러운 행정구역 통합이라는 두 번의 위기를 겪으면서 지방정부의 자율성이 증가된다는 것을 확인할 수 있었다. 따라서 본 연구를 통해 지방정부는 강한 중앙정부 하에서도 자율성을 가질 수 있음을 증명할 수 있었고, 위기가 지방정부의 자율성에 영향을 미치는 요인이 될 수 있음을 확인하였다.
Abstract
The central-local government relationship in South Korea is a strong agent model, in which the central government has a strong influence over local governments. This study focused on a local government whose local autonomy increases in terms of leadership, capacity, and institution, while the central government’s overarching power still exists. The authors explain it with an Autonomous Agent Model-based approach that implies that a local autonomy might be increased when a local government encounters crises that can be harmful and challenging. The model will be applied to the case of the active local environmental policy of the Changwon government, a middle-sized city in South Korea. Changwon has experienced two major crises, the global economic recession in 2008 that jeopardized its manufacturing industry and the rapid integration of three different municipalities in 2010 that caused severe social inequality. The Changwon government increased its autonomy to deal with crises by actively implementing local environmental policies. Its local autonomy on environmental policies will be measured by analyzing its leadership, capacity, and institution. This study aims to bring a novel explanation of some notable cases of local governments increasing their autonomy in South Korea, where the power of the central government is relatively strong.
Keywords:
Autonomous Agent Model, Central-local Relationship, Local Government, Local Autonomy, Crisis, Environmental Policy, Changwon키워드:
자율적인 대리인 모형, 중앙-지방정부 간 관계, 지방정부, 지방정부의 자율성, 위기, 환경정책1. 서 론
본 연구는 환경정책에서 중앙-지방정부 간 관계를 설명함에 있어 중앙정부의 통제 하에 있지만, 지방정부1)가 자율성을 가지는 유형에 대해 자율적인 대리인 모형을 통해 접근하고 그 원인을 밝히고자 한다.
한국은 1969년 9월, ‘지방자치에 관한 임시조치법’이 제정된 이후 약 20년 만인 1988년에 지방자치제도가 부활하게 된다. 이후 1991년 지방의회 선거가 실시되고, 1995년 6월 27일 제 1회 전국동시지방선거가 실시되면서 본격적인 지방자치의 시대를 맞이하게 된다. 하지만, 한국의 경우, 지방자치제가 시행되었다 하더라도 지방정부의 권한과 역할에 있어 한계가 있다는 지적이 있어왔다. 이에 대해 중앙정부와 지방정부의 관계를 규정하는 이론을 통해 설명하려는 시도가 있었다. 한국 사례에 대한 연구에 따르면, 중앙-지방정부 간 관계는 대리인 모형에 가깝다고 설명되어 왔다(문유석, 2015). 따라서 한국은 대리인 모형을 가지고 있는 국가이기 때문에, 지방정부의 권한과 역할에 한계가 있고 지방정부의 자율성이 낮다고 평가되었다. 왜냐하면 지방자치제가 시행되고 있음에도 불구하고, 중앙정부의 영향력이 강하고 지방정부가 지침을 받아서 일을 수행하는 경우가 많기 때문이다.
하지만, 한국의 일부 지방정부는 강한 중앙정부의 통제 하에 있으면서도 그들 나름의 정책을 시행하고 여러 국제 네트워크에 자발적으로 참여하는 등 활발한 활동을 한다(임현정, 금종예, 2018). 그리고 지방정부가 자율성을 가지는 것 뿐만 아니라 그 자율성이 확대되는 모습을 보이기도 한다. 이러한 현상을 보이는 대표적인 사례는 경상남도 창원시이다. 창원의 경우 중앙정부의 영향력을 받는 한국의 여러 지방정부 중 하나이나, 환경정책에 있어서는 정부의 시책과 별개로 그들이 원하는 정책을 시행하고 있었다. 그리고 창원시가 자율적으로 시행하는 정책은 시기가 지날수록 더욱 확대되는 양상을 보여왔다.
따라서 본 연구는 기존 중앙-지방정부 간 관계에 대한 연구에서 설명하지 못하는 지방정부의 자율성을 확인하기 위해, 창원시가 왜 정책에 대한 자율성을 가지는가에 대해 의문을 제기하고자 한다. 그리고 이에 대한 원인을 기존 중앙-지방정부 간 관계를 규정하는 이론을 보완한 새로운 모형인 ‘자율적인 대리인 모형’을 통해 설명하고자 하며, 위기를 자율성을 확대하는 원인으로 지목하고자 한다. 이를 통해 기존 중앙-지방연구에서 제시한 한계를 극복하고, 위기가 지방정부의 자율성에 중요한 요인이 될 수 있다는 것을 밝히고자 한다.
이를 위해 본고에서는 중앙정부와 지방정부 간 관계를 결정짓는 요인에 있어 새로운 요인인 ‘위기’에 대해 설명하며, 기존 연구의 한계를 보완할 ‘자율적인 대리인 모형’을 제시한 후 창원시 사례를 통해 설명하고자 한다.
2. 중앙-지방정부 간 관계, 지방정부의 자율성, 그리고 구성요소
1) 중앙-지방정부 간 관계에 대한 이론적 논의
중앙-지방정부 간 관계는 Chandwick과 Smith에 의해 19세기에 처음으로 이념적 모형인 대리인 모형(agent model)과 파트너십 모형(partnership model)으로 설명되었다(Hartley, 1971). 대리인 모형은 지방정부가 중앙정부로부터 위임을 받아 업무를 처리하는 수직적 관계를 나타내는 말이다. 즉, 중앙정부와 지방정부 간 위계적 관계로 인해 지방정부의 정책 재량은 극도로 제한되어 중앙정부의 지원에 의존하는 모형이다. 반대로 파트너십 모형은 중앙정부와 지방정부가 동등한 관계에 있는 것을 말한다. 즉, 중앙정부와 지방정부 사이의 수평적 관계에서 지방정부는 중앙정부와 파트너로서 상호작용을 할 수 있는 많은 정책적 재량을 가지고 있는 모형이다. 따라서 파트너십 모형에서 지방정부는 정책 자율성이 확대 되어있을 뿐만 아니라, 중앙정부의 정책 결정 과정에도 영향을 미친다(오재일, 2007).
여러 학자들은 이후 더욱 발전되고 대안적인 중앙-지방정부 간 관계에 대한 모형을 제시하였다. Wright는 중앙정부의 행위자와 지방정부의 행위자 간 상호관계를 중심으로 분석하고자 하였고. 이를 통해, Wright는 권력모형을 포함한 동등권위모형(Coordinate Authority Model)을 제시하였다(Wright, 1993). Wright는 이와 같은 사례를 설명하기 위해서 미국의 연방정부와 주정부의 사례를 이용하였다. Rhodes(1981)는 영국과 같은 단일 국가 내의 중앙-지방정부 간 관계를 설명하기 위해 권력의존모형(Power Dependence Model)을 제시하였다. Rhodes는 중앙-지방정부 간 관계가 제도적 측면에서만 연구되었다는 점에 대해 비판하면서, 조직 간 분석을 기반으로 연구하였다. 조직 간 분석은 조직 간 상호작용에 관심이 있으며, 권력과 의존의 개념을 중요시한다. 여기서 권력이란 자원, 법 통치하에서의 상호작용, 그리고 편견의 동원 측면에서 정의된다. 따라서 권력의존모형은 중앙정부와 지방정부가 가진 자원의 상대적인 양에 따라 그 관계가 달라진다고 설명한다(임현정, 금종예, 2018). 이에 대한 대표적인 사례로 지방자치단체 간 국고보조금 배분을 그 사례로 들 수 있다. 정도효 외(2019) 연구에선 Rhodes가 제시한 정치자원과 정보자원이 많은 지자체일수록 국고 보조금을 배분하는 과정에 적극적으로 참여한다고 밝혔다.
앞서 정리한 중앙-지방정부 간 관계를 <표 1>로 정리할 수 있다.
중앙-지방정부 간 관계에 대한 주요 모형
많은 학자들은 한국의 중앙-지방정부 간 관계가 파트너십 모형보다 대리인 모형에 가깝다고 설명한다. 이를 주장하는 연구자들은 한국이 지방자치법 시행 이후에도 중앙집중화 되는 전통적인 경향이 남아있으며, 중앙정부가 하향식 구조에서 지방정부를 통제하고 있음을 지적한다(소순창, 2003). 또한, 중앙정부에 의해 공적인 업무가 지방으로 분배되는 현상을 보이며(문유석 2015), 중앙정부가 지방자치단체에 자체적으로 통치하는데 필요한 권한과 수단을 제공하지 않는다는 점에서도 대리인 모형에 가깝다고 주장한다(백승기, 2000).
대부분의 연구자들이 한국의 사례를 대리인 모형으로 설명하고 있지만, 대리인 모형만으로는, 지방자치단체가 자율성을 가지고 정책을 시행하는 사례들에 대해 제대로 설명하지 못한다. 유재원과 이승모(2016)의 연구와 같이 지방자치법의 영향을 비교적 적게 받는 일부 정치, 정책적 영역에서 국내 지방자치단체들은 그들만의 자율성을 가지고 정책을 시행하고 있다. 이러한 사례에 대해서 기존의 전통적인 대리인 모형은 왜 지방자치단체의 자율성이 확대되었는지에 대해 설명하는 데에 한계가 있다. 그리고 Wright와 Rhodes는 기존 이념적 모형의 한계를 극복하고자 하였으나 창원시와 같은 사례를 설명하기에 한계가 있다. Wright의 경우 중앙정부의 행위자와 지방정부의 행위자 간 상호관계를 중심으로 분석하였기 때문에, 정부 수준에서 보기에는 한계가 있다. Rhodes가 제시한 권력의존모형은 중앙정부가 여전히 많은 자원을 가지고 있는 상황에서 지방정부가 자율성을 가지는 원인에 대해 설명하기에는 한계가 있다. 따라서, 본 연구에서는 기존 연구의 한계를 보완하기 위해서 ‘자율적인 대리인 모형’을 제시하고 이를 통해 지방정부의 제한적인 자율성 증가와 이에 영향을 미치는 요인이 무엇인지를 분석하고자 한다.
2) 지방정부의 자율성과 구성요소
지방정부의 자율성은 중앙-지방정부 간 관계를 결정짓는 중요한 요소이다. 자율성은 외부적인 개입, 특히 중앙정부의 개입으로부터 자유롭게 정책적 결정을 내릴 수 있는 정도를 의미한다(Gurr & King, 1987). 지방정부의 자율성의 정도는 중앙-지방정부 간 관계를 대리인 모형과 파트너십 모형으로 나누는 기준이 된다. 앞서 언급된 모형 중, 파트너십 모형에서는 중앙정부의 개입이나 통제가 제한적이므로 지방정부가 높은 수준의 자율성을 가지고 있다. 반면, 대리인 모형에서는 중앙정부가 지방정부를 압도하고 있어 지방정부가 자체적으로 정책을 수행할 수 있는 기회가 적어 자율성이 낮다.
연구자들은 지방정부의 자율성이 무엇인가에 정의하기 위해 노력해왔다. 많은 연구들은 지방정부가 자유롭게 관리할 수 있는 재정의 자율성에 주목하였다(강성철, 김상구, 1998; 김홍환, 2010; Nagy, 2018). 재정 자율성은 수치적으로 표시되므로 비교적 쉽게 측정할 수 있지만, 재정적 능력 외의 자율성에 대해서는 설명하지 못하는 한계를 가진다. 일부 연구자들은 국가마다 다른 중앙-지방정부 간 관계를 정의하는 연방법이나 지방자치법과 같은 법적, 구조적인 체제가 지방정부의 자율성을 명문화하여 규정한다고 설명한다. 이러한 법적, 구조적 접근은 규정된 바와 실제에 차이가 있을 경우와 시간에 따른 변화가 있는 경우에 대해 설명하는 데 한계를 가진다.
이전 연구를 분석하고 보완하여 본 연구에서는 <표 2>와 같이 지방정부의 자율성을 리더십, 역량, 제도라는 세 가지 구성요소로 설명한다. 리더십은 시장과 같은 지자체 리더의 리더십을 지칭하며, 지방이 직면한 상황에 대한 리더의 주도적 인식과 자율적 정책 시행에 시민들의 동의를 효과적으로 이끌어내는 지지를 의미한다. 역량은 외부의 지원이 없거나 적은 상황에서도 자체적으로 정책을 제정하고 실현할 수 있는 지방정부의 능력을 일컫는 말이다. 역량에는 재정적 역량으로서 자율적 정책 시행에 대한 재정자립도와 지방예산의 규모가 있으며, 행정적 역량으로서 독립적인 정책을 시행할 수 있는 능력과 경험이 있다. 마지막으로, 제도는 지방정부의 정책적 의사결정을 가능하게 하거나 제한하고 영향을 미치는 제도와 관련이 있다. 제도적 자율성은 지역 외에서 중앙-지방정부 간 관계를 법적으로 규정하는 법이나 규칙, 지역 내에서 자체적 문제를 다루는 지역의 조직적 거버넌스로 설명된다.
지방정부 자율성의 구성요소
3) 지방정부 자율성의 결정 요인: 위기
그렇다면 지방정부의 자율성을 결정짓는 요인은 무엇인가? 선행연구는 중앙정부와 관련된 요인과 지방정부 내의 요인에 대한 두 가지 갈래로 크게 나뉜다. 첫째, 학자들은 중앙정부가 ‘허용’함으로써 지방정부가 자율성을 가질 수 있다고 보았다. Berman & Martin(1988)은 미국의 경우에 주 정부가 지방정부에 권한을 위임했다고 설명한다. Loughlin(2000) 또한 서유럽 국가들의 사례를 활용해 지방정부의 자율성은 국가의 패러다임 전환과 관련이 있으며 국가의 유형이 지방정부의 자율성을 결정한다고 주장하였다. 이러한 중앙정부 중심적인 관점은 중앙정부가 지방정부의 상위에 있고 중앙-지방정부 간 관계에서 중앙정부가 행위의 선점자(first mover)임을 가정하고 있다. 하지만, 이러한 관점은 지방정부 자율성의 동적인 부분을 설명하는데 한계를 가진다. 예를 들어, 같은 중앙정부 하에 있는 지방정부들 사이에서 자율성에 차이가 있는 것을 설명하기 어렵다.
관련 연구의 두 번째 경향은 지방과 그들의 자원을 자율성의 결정요인으로 설명하였다. Pratchett (2004)와 같은 일부 학자들은 지역 민주주의의 정도와 같이 지역의 정치적 요인이 지역 자율성을 결정하는 요인이라고 주장하였다. 이외에도 학자들은 비정치적 결정요인으로 지역의 인종과 계층(James, 1988), 자연 환경(Cruz, 2014), 도시의 크기, 지리, 사회적 자본, 자본 시장의 접근성, 그리고 지방정부의 활동 유형(Pessina et al., 2008)을 지목하였다. 지역의 내부적 요인을 중시하는 이 관점은 고정되어 있는 중앙-지방정부 간 관계에서 중앙정부가 지방정부의 자율성을 결정한다는 첫 번째 관점의 가정을 거부한다. 하지만, 이러한 관점은 중앙정부를 포함해, 사회 환경적인 조건이나 외부의 충격과 같은 지방정부 밖의 요인에 대해서는 고려하지 못하고 있다. 게다가, 정적인 요인에 주로 초점을 맞추기 때문에 지방정부 자율성의 역동성에 대해 설명하기에는 한계가 있으며, 지방정부의 자율성이 변화하는 것을 설명하기 어렵다.
앞선 연구의 한계를 극복하기 위해, 본 연구에서는 지방정부의 자율성의 결정요인으로 지방정부가 마주하는 ‘위기’에 초점을 맞춘다. 조직과 위기를 연구한 Mishra(1996)는 앞선 연구들을 총합하여 위기를 1) 체제의 생존에 중대한 위협이 되고, 2) 대응할 시간이 짧으며(Turner, 1976), 3) 구조적으로 해결하기 어려우며, 4) 상황에 대응하기 위한 자원이 부적당한 것으로 정의한다(Starbuck & Hedberg, 1977; Webb, 1994). 이러한 정의에 따르면 지방정부가 겪게 될 위기는 경제 불황, 내부의 구조적 변화, 자연 재해 등이 있다. 많은 학자들이 위기에 대한 조직의 대응과 그 결과에 대해 연구하였는데, 위기는 조직의 특성과 대응방법 등에 따라서 긍정적인 결과와 부정적인 결과를 모두 가져올 수 있다(Marcus & Goodman, 1991; Pauchant & Mitroff, 1992). 이 연구는 위기에 대응하는 과정에서 지방정부의 자율성이 증가하는 자율적인 대리인 모형을 제안한다. 위기가 닥치게 되었을 때, 지방정부는 이에 대응하면서 중앙정부 하에서 제한된 자율성을 가질 수 있게 된다. 위기는 지방정부의 자율성의 수준이 변화하는 역동성을 설명할 수 있으며 대내외적인 요인을 포괄하여 설명할 수 있다. 이에 대한 내용은 3장에서 자세하게 논하고자 한다.
3. 자율적인 대리인 모형
1) 자율적인 대리인 모형의 개념
<그림 1>은 이 연구의 중심적인 이론틀인 자율적인 대리인 모형의 개념을 보여주고 있다. 자율적인 대리인 모형은 앞선 2장에서 설명한 기존의 대리인 모형과 파트너십 모형이 설명하지 못하는 부분을 보완한다. 기존의 대리인 모형은 중앙정부가 위계적인 방법으로 지방정부에 영향력을 행사하는 것을 설명하였지만 지방정부의 자율성이 변화하는 것을 설명하지는 못한다. 파트너십 모형에서 수평적인 중앙정부와 지방정부의 관계는 중앙정부로부터 완벽히 자율적이지는 못한 지방정부를 설명하지 못한다. 이 연구에서 제시하는 자율적인 대리인 모형은 중앙정부의 영향력 아래에서도 증가하는 지방정부의 자율성을 설명한다. <그림 1>에서 지방정부의 자율성은 우상향하는 곡선으로, 중앙정부의 지배적인 영향력은 수평선으로 표현되어 있다.
자율적인 대리인 모형의 구조출처: 저자작성
<그림 1>에서 왼쪽 아래에 있는 지방정부는 기존의 대리인 모형에서와 같이 낮은 자율성을 가지고 있다. 이 지방정부는 시간의 흐름에 따라 자율성을 가지게 된다. 오른쪽 위에 있는 지방정부는 이전보다 자율성을 획득하였지만, 여전히 중앙정부가 형성한 한계 아래에 존재하고 있다. 지방정부는 중앙정부를 따르고 그로부터 혜택을 받는 동시에 닥친 위기를 극복하기 위해 노력한다. 지방정부가 자율성을 갖게되는 초기의 시기에는 대리인 모형과 같이 중앙정부의 지원과 통제가 있을 가능성이 있지만 내외부의 위기가 발생하면 지방정부는 생존을 위한 자체적인 정책을 실시하며 중앙정부의 상대적인 영향력이 지속적으로 감소한다.
2) 위기와 지방정부의 자율성
위기는 어떠한 방법으로 지방정부의 자율성에 변화를 가져오는가? 자율적인 대리인 모형은 지방정부의 자율성이 증가하는 동적인 성격을 묘사한다. 여기에서는 지방정부의 자율성을 구성하는 세 요소인 리더십, 역량과 제도가 지방정부가 겪는 위기로부터 어떻게 영향을 받는지를 <그림 2>와 같이 설명한다.
위기와 지방정부의 자율성출처: 저자작성
리더십은 위기 발생시에 증가하는 지자체장의 인식과 동원력과 관련이 있다. 지자체장은 외부적 환경이 불안정할 때(Gupta, 1988) 그 역할이 더욱 두드러지며(정성호, 정창훈, 2011), 지자체가 어려운 시기를 극복하도록 노력할 의무도 가진다(Broekema et al., 2019). 또한 위기는 새로운 정치적 변화를 가져오는 급진적인 전환의 기회(Monaghan, 2011)가 되기도 한다. 시민이나 지방공무원과 같은 구성원들은 위기 시 지자체장에게 더 의존하게 되며 이는 지자체장의 영향력이 증가되는 요인이라 볼 수 있다(Bligh et al., 2004). Enander et al.(2015) 또한 위기가 닥쳤을 때, 지자체장이 자신의 역할과 임무에 대해 인식을 달리한다고 설명한다. 역경을 극복하고자 하는 지자체장들은 낙관적인 사고, 카리스마, 위기 관리 능력, 명확한 대안책을 가지고 있으며, 이러한 부분이 리더십에 영향을 미친다는 것이다(안길상, 2001; 유종숙, 2002; Bligh et al., 2004; Smits & Ally, 2003; Stoltz, 1997). 실제로, IMF 금융위기 상황이 발생했을 당시 지방자치단체에서는 지방자치단체장을 중심으로 위기를 극복하기 위해 지역 차원의 복지프로그램을 자체적으로 시행하는 모습을 보여왔는데, 이러한 부분에서 지자체장의 리더십은 위기가 발생했을 시 관련 정책을 편성하는데 있어 중요한 역할을 한다고 볼 수 있다(권경환, 2004).
역량은 지방정부가 재정적이고 정치적인 측면에서 자율적인 정책을 실행할 수 있는 능력을 설명한다. 위기가 닥쳤을 때 권력과 자원은 위기를 극복하기 위해서 한 곳에 집중되는 경향이 있다(Staw et al., 1981). 위기 극복에 대한 지방정부의 지향과 지자체장의 인식은 지방재정의 사용에 반영된다. 이는 재원이 많이 필요한 위기 시의 정책을 추진하고자 하는 것은 정책의 우선순위와 재정에 대한 결정에 변화를 가져오기 때문이다(이달곤, 2004; Jones et al., 1998). 이에 더해 지방정부들은 지방경제를 활성화할 수 있는 정책에 선택적이고 전략적으로 재정을 투입하기도 한다(권경환, 2004). 정치적 역량은 지방정부들이 위기를 극복하기 위해서 빠르고 효과적인 방법으로 정책을 실행하는 것과 관련있다. 이러한 학습효과는 유사한 위기에 대응하거나 유사한 정책이 반복되는 경우 더욱 효율적으로 작동한다. 역량에 대한 대표적인 예로 IMF 당시 상황을 통해 볼 수 있는데, 경제적 위기 상황이 발생했을 당시 이를 극복하기 위해 성장정책에 대한 예산을 증가하였다(권경환, 2004). 또한 이를 위해 관련 분야 정책을 확대하였다(권경환, 2004).
마지막으로 제도는 중앙정부와의 법적인 제도와 지방정부 내의 조직적 제도와 관련이 있다. 지방자치법과 같이 중앙과 지방의 관계를 정의하는 법은 국가전체의 지방정부들과 중앙의 관계를 설명하고 있기 때문에 지방정부 하나의 입장에서는 외부적이고 정적인 변하지 않는 요소이다. 그러나 중앙-지방정부 간의 특별법이나 MOU와 같이 중앙정부와 하나의 지방정부 간의 관계에 관한 제도는 상황에 따라 상대적으로 유동적이다. 중앙정부와 지방정부는 이러한 제도를 활용하여 지방정부가 겪고 있는 위기를 극복하기 위해서 협력 또는 지원을 약속한다. 지방정부 내의 조직적 제도는 위기에 크게 영향을 받는다. 지방정부 또는 해당 지역의 시민사회에서 형성되는 조직들은 위기에 대응하기 위해서 그 형태나 기능, 정책적 목표를 변화시킬 수 있다. 이 역시 IMF 금융위기 당시 지자체의 행동 유형을 통해 봤을 때, 위기 상황을 극복하기 위해 지방자치단체가 자체적으로 복지프로그램을 운영하고 이를 운영하기 위한 조직이 형성되었다는 것을 통해 알 수 있다(권경환, 2004).
4. 창원시의 환경정책과 자율적인 대리인 모형
1) 창원시 사례 선정 이유
이 장에서는 기초지자체인 창원시의 위기에 대응한 환경정책 사례를 활용해 자율적인 대리인 모형을 적용하고 검증한다. 단일 사례분석의 일반화에 대한 비판이 있을 수 있다. 그러나, 이 연구는 한국에 있는 모든 지방정부에 이 모형을 적용하고자 하는 것이 아니라, 일부 지방정부에서 자율성이 증가되는 상황을 설명하고자 하는 것이다. 창원은 기초지차체 중에서 두드러진 도시 환경정책을 추진해오고 있으며 정책이 발전됨에 따라 중앙정부의 영향력이 점차 감소하고 자율성을 획득하고 있다.
창원시는 경상남도에 소속된 도시이며, 인구가 2019년 4월 기준 1,049,897명으로(창원시, 2019), 경상남도 도시 중 가장 많다. 광역대도시인 서울(10,054,979명), 부산(3,484,179명)과 비교할 때 창원시는 중간 정도 규모의 도시이다. 창원시는 1970년대에 조성된 한국 최초의 계획도시이다. 이는 국가자율성을 가진 관료집단인 중앙정부(국가)가 선별적인 지원과 통제의 방법으로 산업화전략을 추구(조수현, 2009)하는 당시의 발전국가적 기조의 결과이다. 중앙정부의 강한 의지에 의해 국가산업단지와 거주시설이 건설되었고 한국의 기계, 조선, 자동차 산업의 중심지로 공업을 발전시켜왔다.
창원시는 환경오염에 취약한 지형적, 산업적 조건을 가지고 있다. 창원시는 지리적으로 분지지역이며 이로 인해 대기의 활발한 순환이 어렵기 때문에 대기오염이나 악취를 유발하는 물질이 해소되기 어렵다(경남발전연구원, 2006). 또한, 오염물질을 배출하는 산업시설이 밀집되어 있기 때문에 오염에 취약한 도시이다. 마산만은 육상의 산업단지에서 유입된 오염으로 극도의 해양오염과 적조현상이 문제가 되기도 한다(박미옥 외, 2018). 적극적인 도시관리와 환경정책이 본격적으로 시작되기 전인 1970-90년대에 창원시는 대기오염, 악취, 해양오염, 산업 폐기물 등으로 심각한 환경문제를 안고 있었다. 그러나 이후 설명될 일련의 지방정부의 환경정책으로 이러한 문제에 대응하고 지역에 닥친 위기를 극복할 수 있었다.
창원시는 2006년의 “환경수도” 선포로 본격적으로 적극적인 환경정책을 추진했고 국내외에 친환경적 도시로 알려지게 되었다. 자율적인 대리인 모형은 이를 경제위기와 행정구역 통합의 위기에 대응하는 과정의 결과로 설명한다. 더 큰 도시인 서울이나 부산, 수원 역시 적극적인 도시환경정책을 추진하고 있지만 이는 위기에 대한 대응으로 인한 것이 아니다. 대도시들의 적극적인 환경정책은 이들이 대도시이기 때문이다. 앞선 연구들은 더 크고 세계화된 도시가 환경정책을 시행할 가능성이 높다는 것을 확인했다(Lee, 2014). 대도시들은 위기대응이 아니라 그 도시의 평판을 위해 환경정책에 적극적으로 참여한 것이다. 따라서, 창원은 적극적인 환경정책이 기대되는 도시가 아닌 중간 규모의 공업도시임에도 불구하고 자율적으로 정책을 추진해왔다는 점에서 흥미로운 사례이다.
창원시가 위기를 극복하는 과정에서 여러 가지 분야 중에서 왜 하필 환경정책이 선택되어 추진되었는가에 대한 논의가 필요하다. 환경분야에서 자율성을 증진하는 와중에도 다른 분야의 정책들은 여전히 중앙정부의 대리인으로 머물러있었다. 이는 정책 선택의 결과이다. McDonnell과 Elmore (1987)는 정책결정자에게 주어진 자원(resource)과 제약조건(constraint)이 정책선택에 영향을 준다고 설명하였다. 이는 제도의 맥락, 정부의 능력, 재정적 자원, 정치적 지지와 반대, 정보, 과거의 정책 선택 등과 관련이 있다. 먼저, 창원시가 환경정책을 선택한 것은 제도적 맥락과 정부의 능력, 정보의 보유, 과거의 정책선택 경향에 영향을 받았다. 2004년부터 2014년까지의 기간 동안 창원시장을 역임한 박완수 시장은 도시환경, 지속가능발전, 녹색성장 등에 대한 개인적 관심사와 정보를 가지고 있었고 이를 위기 이전에도 시정에 반영하였다. 리더가 강력한 정책적 추진력을 형성하였고 결과적으로 환경정책은 시정에서 주류화될 수 있었다. 따라서 정책의 최종적 결정권을 갖고 있는 시장이 다른 분야의 정책보다 환경정책을 위기 극복의 방법으로 선택할 가능성이 높았다. 즉, 환경정책은 위기에 대응하는 수단으로 새로이 제안된 분야가 아니라 창원시에 이미 내재되어 있던 분야였다. 따라서 환경정책이 위기 대응 방안으로 활용될 수 있었다.
또한, 재정적 자원과 정치적 지지로 인해 환경정책이 선택될 수 있었다. 환경정책이 복지, 경제, 산업 등의 다른 정책분야와 비교해 덜 논쟁적이며 이해관계에 따른 찬반이 적다는 것도 창원시가 환경정책에 집중한 이유가 되었다. 창원시의 환경정책은 규제적인 성격보다는 공유자전거, 녹지공간 등 환경 인프라 조성과 낙후된 구도심 재생에 집중된 경향이 있다. 더 나아가, 대규모의 환경 국제행사를 개최하고 친환경 신사업을 육성하는 등 경제 활성화 정책과 함께 추진되었다. 이러한 창원시 환경정책의 특성은 지역 내 시민과 기업의 높은 지지를 받았고 시의회의 진보 및 보수 정당 출신의 시의원들의 전반적인 합의가 도출되어 정치적 갈등도 발생하지 않았다. 따라서 시 구성원들은 경제적으로 이득이 될 수 있는 환경정책에 대해 전반적으로 지지하였으며 환경정책이 위기 대응 방안으로 활용될 수 있었다.
2) 자율적인 대리인로서의 창원시
이 절에서는 창원시의 자율성의 증가를 설명하기 위해 1997년부터 현재까지의 시점을 살피며 이 시기를 <그림 3>과 같이 세 개의 시기와 두 번의 위기로 설명한다. 1997년 이전에도 상하수도관리, 폐기물관리 등의 관리중심적인 도시환경정책이 시행되었으나 1997년 선포된 녹색도시창원21의제는 도시환경의 개선을 추진한 환경정책의 시작이다. 1997년부터 2007년까지 이어지는 1기에서 비교적 낮은 자율성을 보였으나 이후 시기에 활용되는 역량이 축적되는 시기였다. 2008년 발생한 글로벌 경제위기는 중공업 중심의 창원시 지역경제에 매우 큰 타격을 가져온 외부적 위기이다. 이에 대응한 2008-2009년의 2기에는 경제위기에 대응하며 중공업에서 벗어난 지역경제의 활성화를 위해 이전보다 자율적으로 환경정책을 활용하였다. 2010년에는 중앙정부의 주도로 마산, 창원, 진해의 세 행정구역이 급격하게 통합되었고 이는 창원시의 심각한 발전불균형을 가져온 위기로 작용하였다. 이에 대응한 2011년 이후의 3기에서는 발전불균형 해소와 신산업 육성을 위해 환경정책을 활용하여 이전보다 정책의 범위가 확장되었다. 각 단계를 거치며 지방정부의 자율성이 확장되는 것이 관찰되며 이와 반대로 중앙정부의 개입과 지원이 감소하고 있음을 확인할 수 있다.
시기 구분출처: 저자작성
1997년부터 2007년까지의 1기에서, 창원은 환경정책에서 낮은 수준의 자율성을 보였다. 그러나 이 시기에는 환경정책을 시행하기 위한 제도적, 물리적 기반이 구축되기 시작하였다. 이는 이후 시기에 자율적으로 정책을 시행하는 데 활용되었다. 이 시기에 이러한 기반들이 만들어지는 과정에서는 창원시의 제도적 시도도 있었지만 중앙정부의 다양한 지원이 두드러졌기 때문에 지방정부의 자율성이 낮다고 평가된다.
1997년 창원의제21 선포는 창원이 지역의 지속 가능한 개발과 환경을 위해 노력한 최초의 시도였다. 창원의제21은 깨끗한 환경, 기후변화 대응, 폐기물 관리, 문화유산, 친환경 커뮤니티, 커뮤니티 구축, 보건관리를 강조한다(창원시지속가능발전협의회). 창원의제21은 90년대 말부터 2000년대 초 한국 지방정부에서 확산된 지방의제21의 한 일환으로 이는 1992년 리우회의의 비구속적인 액션플랜인 아젠다21에서 유래되었다. 리우회의 이후 1997년, 중앙정부의 환경부는 ‘지방의제21 작성지침’을 배포하여 각 지방정부가 ‘지방의제21’을 제정하도록 지침을 내렸고 1998년까지 전국 지자체의 23.8%가 지방의제21를 제정하여 빠르게 확산되었다(오수길, 이창언, 2013). 따라서 창원의제21은 창원시가 자율적으로 제정했다고 판단하기 어려우며 리우회의 이후의 성취내역과 IMF 금융위기 이후 국가적 돌파구가 필요했던 중앙정부의 압력이 크게 작용하였다.
하지만, 1997년 지방의제21은 지방정부의 환경문제에의 참여를 도모하고 관련 거버넌스를 구성하는 데 일조하였다(오수길, 이창언, 2013). 일례로, 창원의제21은 2003년에 민관협의체인 창원지속가능발전위원회를 조직하는데 기초가 되었다(창원시지속가능발전협의회). 이 위원회는 소규모 조직으로 시작했지만, 시간이 지날수록 규모가 확대되어 현재까지 이어지고 있다. 따라서 중앙정부의 압력에 의해 만들어진 의제이나 이후 지방정부가 자율적으로 환경정책으로 시행하는데 활용되었다고 평가할 수 있다.
또한, 1기에 창원시는 2008년에 개최되는 제10회 람사르협약(Ramsar Convention on Wetlands of International Importance especially as Waterfowl Habitat)의 제10회 당사국총회 유치지로 확정되었다. 람사르협약 당사국총회는 3-4년 마다 개최되며, 습지 보존을 위한 국제 협약에 대해 논의하는 국제행사이다. 중앙정부는 국제네트워크에서 영향력을 확대하기 위해 국제 행사를 유치하고자 노력했고 람사르협약 당사국총회는 한국이 최초로 개최를 결정한 대규모 환경분야 국제회의였다. 이 총회는 2005년 국조실, 기획예산처, 경남도청 등의 관계기관이 유치를 추진하였으며 주관은 환경부와 경상남도였으며 창원시는 공식적인 주관을 맡지 않았다(람사르총회 준비기획단, 2008). 따라서 총회를 유치하는 과정에서 지방정부보다는 중앙정부의 역할이 더 두드러졌다.
2006년 11월의 선포된 환경수도 선언은 본격적인 창원시의 자율적인 환경정책의 시작이었다. 이는 중앙정부의 어떠한 개입도 없이 자발적으로 이뤄졌으며, 특히 당시의 박완수 시장의 주도로 선언 이후 매년 시정백서에서 환경수도 정책을 주요 비전 중 하나로 제시되어 시의 주요 정책으로 추진되었다. 환경수도 정책은 2020년 환경수도 건설을 목표로 대기, 수질, 교통, 폐기물, 에너지 분야 뿐만 아니라 환경네트워크와 커뮤니티 조성까지 포함된 포괄적인 환경정책(창원시분야별 포털)이다. 이후의 많은 환경정책들이 환경수도 정책의 일환으로 추진되었음을 볼 때 환경수도 선언은 자율적인 정책의 동력이 되었음을 알 수 있다.
창원은 이 시기에 중앙정부로부터 상당한 재정적 지원과 제도적 지지를 받았다. 2006년 환경부의 생태하천복원 종합계획에서 1단계 생태하천 시범사업으로 선정되어 사업이 실시되었으며, 2007년에는 환경부의 기후변화대응 시범도시조성 사업의 시범도시로 선정되어 지자체 차원의 온실가스 감축 사업이 시행되어 45개 과제가 진행되었다. 창원이 시행하였던 두 프로젝트는 중앙정부와 지방정부 간 MOU를 통해 지원을 받았으며, 정부 보조금 또한 지원을 받게 되었다. 재정지원에 더하여 기술지원, 정보공유가 추진되었으며 MOU 이행을 위한 중앙-지방정부 간의 정책협의회를 구성하여 실행과 모니터링을 진행하였다(디지털창원문화대전). 재정적 지원 이외에도 창원시는 정부가 주관하는 환경경영대상을 포함하여 여러 상을 받게 되는데, 이것은 창원의 환경정책 시행 노력에 대한 중앙정부의 인정과 지원을 의미한다.
정리하여 1기의 지방정부 자율성을 리더십, 역량, 제도적 측면에서 분석하면 다음과 같다. 리더십 측면에서, 당시의 박완수 시장은 친환경도시와 로컬의 지속가능성에 대한 국제적 트렌드에 관심을 가지고 있음을 여러 인터뷰와 공약에서 드러냈다. 시장은 자신의 관심사에 대한 인식을 반영하여 친환경 도시와 지역의 지속가능성에 대한 정책을 주도하였으며 이는 환경정책이 추진력을 가지고 시작된 원인이 되었다. 환경수도 정책, 공공자전거 정책 등이 시장이 적극적으로 추진해 시행된 환경정책이다. 2007년 시행된 공무원 자전거 출퇴근제는 박완수 시장이 도시교통의 효율성을 확장하기 위해 필요한 정책이라는 점을 강조하면서 환경정책에 대한 의지와 관심을 드러냈다(오마이뉴스, 2007).
역량 측면에서, 창원은 1기에 자율성을 설명하는 재정적 역량은 저발전 되어있었지만 행정적 역량은 증가하고 있었다. 창원시가 중앙정부로부터 지원과 보조를 받은 환경정책들은 대체로 지역의 하천정비, 기후관리시설 등과 같이 대규모 인프라 구축에 대한 것이었다. 이러한 지원을 통해 창원시의 환경 인프라가 개선되었고 이는 추후의 도시환경관리 정책에 활발히 활용되었다. 이는 이 시기 중앙정부의 대규모의 지원은 창원시의 역량 측면의 자율성이 재정적 측면에서 높지 않았음을 의미한다. 앞서 살핀 것과 같이 창원의제21이나 환경수도 선포와 같은 비전을 제시하는 정책들은 지속적으로 환경정책을 시행할 수 있게 하는 행정적 역량을 축적하게 하였다. 1기의 이러한 정책들은 흩어져있던 환경정책들을 하나로 모아 하나의 체계 안에서 총체적으로 추진할 수 있게 되고 도시행정에서 환경문제를 주류화하였다는 데에 의미를 가진다.
1기에서 가장 두드러진 변화 중 하나는 창원이 환경정책을 위한 새로운 제도와 협력 거버넌스를 확보하게 되었다는 것이다. 1기를 지나며 창원시는 중앙정부와의 환경분야에 있어서 긴밀한 관계를 구축하게 되었다. 특히 국내 최초의 환경분야 대규모 국제회의 유치를 확정지으면서 개최 시까지 직접적인 거버넌스가 이루어졌다. 중앙정부의 지원과 우위가 드러나고는 있었다는 점에서 창원시의 자율성이 낮은 수준에 머물러 있었음을 알 수 있다. 중앙정부와의 거버넌스와는 달리 창원시 내부의 관련 위원회와 조직이 발생은 로컬 거버넌스의 발생을 의미한다. 이로써, 제도 측면에서의 자율성이 태동 단계에 있었음을 설명할 수 있다.
창원시가 연구기간 동안 겪은 첫 번째 위기는 2008년 전세계를 흔든 글로벌 금융위기이다. 창원시의 경제는 조선, 기계, 철강, 자동차와 같이 금융위기로부터 직격탄을 맞은 산업 분야에 크게 의존해왔기 때문에 다른 지자체보다도 금융위기에 취약한 도시였다. 이는 전세계적인 금융위기로 인해 창원시가 주로 생산하는 상품의 원활한 수출이 어렵게 되었기 때문이다. 창원시에 있던 많은 관련 회사와 공장들이 운영에 어려움을 겪게 되었으며 지역의 실업률 또한 급증하였다. 중공업의 부진은 부동산 시장과 자영업에도 불황을 가져왔다(중앙일보, 2009). 두드러지게 높았던 창원시의 지역내총생산(GRDP) 중 제조업의 비중이 감소하기 시작한 때도 금융위기 이후이다. 따라서 글로벌 금융위기는 전세계에 영향을 미쳤고 다른 지자체 역시 경제적 어려움을 겪었지만 창원시는 제조업, 특히 중공업에 의존하는 특수한 경제구조로 인해 더욱 어려움을 겪었고 이는 지역경제에 악영향을 준 외부로부터의 위기로 판단할 수 있다.
창원시는 이 위기를 겪으면서 1기보다 더 자율성을 가지게 된 2기를 시작하게 되었다. 2008년의 현황을 담은 2009년 시정백서는 중공업에만 의존하는 불안정하고 위험한 경제정책에서 탈피하여 더 균형적이고 지속가능한 경제를 추구할 것을 명시하고 있다(창원시, 2009). 전통적으로 창원은 과거 중앙정부의 주도로 설립된 국가산업단지와 제조업, 중공업의 중심지였고 창원시는 이를 유지하는 데에 노력을 기울여왔다. 이러한 배경에서 창원시는 회색의 중공업 도시라는 이미지를 녹색의 환경친화적인 도시로 변화시키고 환경정책과 그로 인한 기대되는 경제적 파급효과를 통해 단일한 산업구조로부터 오는 위험성을 개선하고자(창원시, 2009) 하였다.
환경정책에 대한 창원시의 자율성은 2008년 글로벌 금융위기 이후로 더욱 발전하였다. 2008년은 창원시에서 환경 국제회의인 람사르협약의 10차 당사국 총회(COP10)가 개최된 해였다. 이 총회는 140 개국 2,288명의 공식 참가자가 참여하였고 32개의 결의안이 채택된 대규모의 국제행사였다(환경부, 2009). 또한, 습지에 대한 실천적 행동을 강조한 “인류복지와 습지에 대한 창원선언”을 공표하면서 시의 명칭이 들어간 국제적 선언문이 마련되기도 하였다. 이는 창원시가 국내외적으로 중공업의 회색도시에서 벗어나 환경친화적인 도시 이미지를 갖는 시작이 되었다. 일반가정 태양광발전 보급 용량이 2008년 796kW를 기록해 전국 기초지자체 중 1위를 차지(윤형호 외, 2009)하는 등 지방정부 주도의 온실가스 감축사업이 추진되었다. 2008년에는 또한, 창원시는 지역 내 환경관련 관심그룹이 성장하여 지역주민의 환경인식이 증진되었다(창원시, 2009)고 자체적으로 평가하였다. 이러한 변화는 창원시가 추후 지역 환경정책을 실행하기 위한 긍정적인 조건이 되었다. 그러나, 2008년부터 본격적으로 시작된 공단의 기업들에서 풍력발전, 태양광발전 기술의 국산화 사업과 기존 기계산업 중심의 공단에 신재생에너지 사업을 접목하는 것에 대한 연구가 지방정부가 아닌 한국산업단지공단과 사기업에서 추진되었다. 따라서, 지방정부의 자율성이 지역의 환경산업 육성에 있어 완벽한 자율성을 달성했다고 보기는 어렵다.
또한, 창원시는 당사국총회를 기점으로 환경분야의 국제네트워크, 특히 초지방적(trans-local)인 네트워크에 더 적극적으로 진입하기 위한 노력을 시작하였다. 초지방적 네트워크는 지방정부, 창원시와 같은 국가보다 낮은 단계에 있는 행위자들이 공동으로 행동하는 네트워크(Lee, 2017)를 의미한다. 현재를 기준으로 창원은 7개의 환경관련 초지방적 네트워크에 참여하고 있으며 2008-2009년 사이에 그 중 4개의 네트워크에 가입절차가 이루어져 해당 시기에 국제기구와 도시 간 기구 등에 대한 활발한 참여가 시작되었음을 알 수 있다. 이들 기구에 가입하여 창원시는 국내외 도시들에게 환경정책을 홍보하고 협력을 할 수 있는 플랫폼을 확장하였다. <표 3>은 창원시가 회원으로 있는 국제, 초지방적 네트워크를 정리한 표이다.
창원시의 국제 또는 초지방 네트워크 가입 현황
이 시기에 창원시는 새로운 네트워크에 가입하여 네트워크를 확장했을 뿐만 아니라 기존에 가입해 있던 네트워크에서의 활동을 전보다 활발히 하기 시작하였다. 예를 들어 당시의 창원시장이 아시아-태평양 지역 대표로 UCLG 세계총회에서 창원시의 환경수도 정책과 람사르협약의 당사국총회에 대해 발표하고 홍보하였다. 창원시는 국제적 네트워크의 확장을 위해 서울시와 경쟁하여 이 발표를 할 기회를 얻어낸 바 있다. 또한, 창원시장이 해당 총회에서 아시아-태평양 지역의 위원으로 선출되기도 하였다. 이와 같이 광역자치단체를 제외하고 기초지자체 규모의 지자체가 단독적으로 국제 네트워크에 참여해 활발히 활동하는 국내사례는 창원시가 거의 유일하다.
그러나 당사국총회 개최는 단순히 선언문을 발표하고 환경 관련 국제적 네트워크를 쌓는 데에만 국한되지 않았다. 창원시는 대규모 국제행사를 계기로 새로운 경제적 활로를 마련하고자 하였다. 이미 언급한 것과 같이 당사국총회의 유치 및 개최는 창원시의 전적인 공로나 책임이 아니라 중앙정부와 경상남도의 유치 노력과 예산이 반영된 것이다. 약 31억 원의 총 개최비용 중에서 중앙정부와 경상남도는 각각 17억 원, 14억 원의 비용을 부담했으며 창원은 공식적으로 비용을 대지 않았다.
창원시는 제조업 및 중공업에 집중된 불균형적인 경제구조를 변화시키기 위해 국제회의 주어진 기회를 활용하여 MICE(Meetings, Incentives, Conferences, and Exhibitions)산업과 관광업을 발전시키고자 하였다(창원시, 2013). 창원시는 중앙정부가 주최한 본 행사 이외에 관련된 정부기관 포럼, 학술회의, 전시회, 네트워킹을 위한 모임 등을 직접 개최하였다. 또한, 관광객과 회의 방문자들을 위한 관광지 개발에 힘썼다. 이를 통해 당사국총회 이후에도 관련 분야에 대한 개발은 지속되어 람사르총회에서 구축된 CECO 국제회의시설을 활용해 다양한 국제회의 유치, 관광명소 개발 등으로 이어졌고 관련 산업의 규모가 확장되었다.
2008-2009년으로 이어지는 2기에서 창원시는 이전 시기보다는 자율성을 증진하였지만 완전히 중앙정부와의 정책적인 절연이 이루어진 것은 아니었다. 이는 당시 이명박 정부가 국정기조인 “저탄소 녹색성장”의 일환으로 다양한 정책을 추진하여 이와 관련된 모범적인 지자체 사례를 발굴, 지원하였기 때문이다. 중앙정부는 모범사례를 선정하여 지원하고 이를 다른 시도 지자체에 확산하고자 하였다. 이명박 정부와 중앙행정기관은 창원의 환경수도 정책을 긍정적으로 평가하였고 지원하였다. 상징적으로는 이명박 대통령이 창원시에 방문하여 중앙정부와 창원시가 공동으로 마련한 공공자전거를 사용하기도 하였다. 또한, 창원시는 중앙정부의 정책기조에 맞추어 시의 환경수도 정책의 중장기 추진단계에 저탄소 녹색성장 정책을 고려할 것을 명시하기 시작하였다(창원시, 2009).
이 시기의 창원시의 자율성은 리더십, 역량, 제도의 측면에서 분석하면 다음과 같다. 전반적으로 창원시의 환경정책 분야에서의 자율성은 첫 번째 시기보다 증가하였다. 1기와 같이 2기에서도 리더십의 역할은 지방정부의 자율성을 증진하는 데에 역할을 하였다. 당시의 창원시장은 경제위기 이후 충격을 받은 지역경제를 다변화하고 중공업으로 대표되던 국내외적 이미지를 친환경도시로 전환하고자 하는 의지를 가지고 있었다. 따라서 회의개최, 국내외로의 홍보 등 이전보다 환경정책에서 보다 가시적인 성과를 내고 범위를 확장하고자 적극적으로 시도하였고 이를 홍보하고자 노력했다. 1기에 시장의 관심사가 리더십을 움직이는 동력이었다면 2기에는 이에 더하여 지역경제의 위기를 구조적 개선을 통해 극복해야 한다는 의지가 리더십 측면의 자율성을 더욱 강하게 이끌었다.
2기에 역량 부분의 자율성은 특히 관광업과 MICE 산업에 대한 행정적 역량 측면에서 증가되었다. 이는 특히, 2008년 <창원시 마이스산업 육성에 관한 조례> 제정을 통해 시장과 행정조직이 지역전략산업 연계와 지원협의회, 전담조직을 활용한 효율적 추진 등으로 자체적인 MICE산업의 육성이 제도화(문화체육관광부, 2013)되었다. 창원시의 조례 제정은 국제회의산업과 관련된 기초지자체 수준의 조례로는 2004년의 전주시 이후 최초의 사례이다. 또한, 람사르 총회 개최를 계기로 대규모의 행사를 유치할 수 있는 창원컨벤션센터를 증축하고 주요 습지와 생태관광지를 포함하는 관광코스를 개발하는 등 관광업의 물리적 인프라를 확충(김태영, 2008)하게 되었다. 이전 시기보다 증가한 역량을 활용하여 창원시는 람사르 협약의 당사국총회 이후에도 다양한 국제행사들을 유치하게 된다. 2008년 창원컨벤션센터에서 실시된 정부회의 중 13%가 환경분야에 치중되어 있음을 알 수 있다(이은성, 2009). 이는 창원시의 국제적 네트워크에의 확장과 관광업의 발전으로 이어지게 되었다. MICE 산업과 별개로 기존의 기계공업에서 신재생에너지와 같은 친환경산업이 시작된 것은 지방정부의 성과는 아니었으나 이후 3기에서 지방정부가 산업 육성을 위해 적극적으로 활용하는 계기가 된다.
중앙정부와의 가까운 관계는 2기의 제도적 측면의 자율성을 이해하는데 도움을 준다. 2008년 출범한 이명박 정부와 창원시는 환경산업을 통해서 녹색 “성장”을 이루고자 하는 유사한 목표를 가지고 있었다. 중앙정부 역시 정책 홍보와 다른 지자체로의 확산을 위한 선도적 사례가 필요했기 때문에 창원시의 사례를 긍정적으로 평가하고 정책적으로 예산, 홍보, 시범사례 선정 등의 방법으로 지원하였다. 특히, 창원시는 환경정책을 실행하기 위한 예산을 중앙정부에 크게 의존하였다. 이는 창원시의 환경정책이 여전히 중앙정부의 지원과 감독하에 있었음을 암시한다. 이는 이 시기에 여전히 창원시가 자율적인 대리인 모형에서 중앙정부가 설정한 자율성 증가의 한계선 아래에 있다고 해석된다.
전반적으로 창원시의 자율성은 1기와 비교해 2기에 증가하여 환경정책의 범위와 규모가 확장되었다. 이 중 많은 정책과 변화들은 2008년에 일어난 글로벌 금융위기로 인해 큰 타격을 받은 지역경제에 대한 대안책을 마련하기 위한 자율적인 수단으로 이루어졌다. 그러나 중앙정부의 영향력은 창원시의 환경정책을 발전할 수 있게 한 또다른 원인이었다. 이는 창원시의 환경정책 분야에서의 자율성이 이전 시기보다는 증가하였지만 여전히 한계가 있었음을 나타내고 있다.
창원시가 겪은 두 번째 위기는 2010년에 이루어진 (구)창원, 마산, 진해의 급작스러운 통합창원시로의 통합이다. 중앙정부의 주도로 이루어진 통합 정책은 경남지역에 융합도시를 만들고자 하는 목적을 가지고 있었다. 그러나, 통합과정에서 의견의 사회적 통합을 이루지 못했고 급격한 통합에 대한 NGO와 시민들의 반대가 이어졌다. 많은 갈등과 반대에도 불구하고 통합은 급격하게 진행되었으며 창원시의 권한과 책임이 지역적으로 확장되었다.
창원, 마산, 진해의 경제적 상황에 큰 격차가 있었다는 것도 통합 이후 문제로 발전되었다. <그림 4>는 세 지역의 지역내총생산(GRDP, Gross Regional Domestic Product)을 보여주고 있다. 창원은 국가산업단지 등이 위치해 있어 세 지자체 중에서 가장 큰 규모의 경제수준을 가지고 있었다. 반면, 마산과 진해는 창원과 비교해 경제영역을 포함한 도시의 규모가 매우 작았다. 결과적으로 통합창원시는 역내 경제적 불균형을 마주하게 되었다. 통합 이후 통합창원시는 구 마산, 진해 지역으로 환경정책의 범위를 확장하여 지방정부의 자율적 환경정책을 더욱 활용하였다. 확장된 정책은 환경개선만을 위한 것이 아니라 상대적으로 저발전된 지역을 위한 경제적, 사회적 전략으로 활용되었다(창원시, 2012). 이는 창원시가 발간한 2012년 시정백서에 잘 드러나있다. 창원시 시정백서에서는 환경수도 정책이 도시의 사회 경제적 발전에 기여할 뿐만 아니라 지속적 발전도 제공한다고 하였다. 따라서 환경수도 프로젝트를 마산, 진해지역으로 확장하여 환경과 개발의 조화에 역점을 두고자 함에 목적이 있다고 주장하였다(창원시, 2012).
창원, 마산, 진해의 GRDP출처: 경상남도 통계 빅데이터 (2018). 지역내 총생산(GRDP).(https://www.gyeongnam.go.kr/index.gyeong?menuCd=DOM_000000106004016000)
2기와 비교하여 3기에 가장 두드러지는 것은 환경정책에 시민들이 더 고려되기 시작했다는 점이다. 1기 환경정책의 주요 행위자는 중앙정부와 지방정부의 리더였으며 2기의 주요 행위자는 지방정부와 정책결정자들이었다. 3기의 주요 행위자는 시민과 산업계로 확장되었다. 또한, 환경정책은 도시재생과 주민커뮤니티 정책과 결부되어 진행되었다. 이는 낙후된 구 마산, 진해 지역의 물리적 개선 공사와 재건 사업을 포함하고 있었다. 창원시는 중앙정부의 지원이나 개입 없이 지역의 도시재생 프로젝트들을 재정적이고 기술적으로 진행하였다(창원시, 2012).
또한, 이 시기에 통합시의 경제정책으로 친환경 기술과 관련된 신산업이 추진되었다. 일례로, 중앙정부와 창원시는 기존의 중공업과 제조업 산업기반을 활용하여 전기차 산업을 시작하였다. 이는 창원시와 중앙정부의 협력의 결과이며 예산의 약 60%를 창원시에서 부담하여 창원시의 주도로 이루어졌음을 알 수 있다(창원시, 2012).
이 시기에 국제 네트워크 상에서 창원시는 환경수도 정책의 홍보로 여러 네트워크에서 단순 참여 뿐만 아니라 중요 직책을 맡게 되었다. 예를 들어, 창원시는 ICLEI(International Council for Local Environmental Initiative)의 Eco-Mobility Alliance의 의장도시로 활동하기 시작하였다. 또한, 창원시는 람사르협약 당사국총회 이후로 Changwon Convention of Eco-Mobility(2011), COP of UN Convention to Combat Desertification (2011), IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) meeting(2011), IAEC(International Association of Educating Cities) international environment education meeting(2012), PEMSEA (Partnerships in Environmental Management for the Seas of East Asia) conference(2012)와 같은 국제 환경 관련 회의와 컨퍼런스들을 중앙정부의 지원없이 단독으로 유치하였다(창원시, 2013). 국제행사들은 창원시 역내에서도 구 마산, 진해 지역에 집중되어 개최되어 해당 지역을 활성화하기 위해 활용되었다(창원시, 2013).
3기에 창원시의 환경정책은 앞선 시기와 비교해 중앙정부의 개입과 지원을 적게 받았다. 급속한 행정구역 통합이라는 두 번째 위기는 중앙정부로부터 촉발된 것이었으나 창원시는 외부적 위기에 대응하기 위해서 환경정책을 활용하였다. 이 시기의 환경정책은 단순히 친환경적 도시 구축만을 위한 것이 아니라 경제, 사회, 균형, 도시재생 등 다양한 목적을 가지고 있었다. 위기로부터 살아남기 위해서 창원시는 환경과 지속가능한 도시, 녹색화에 집중하여 자율성을 증진시켰다.
3기의 지방정부의 자율성은 다음과 같이 분석할 수 있다. 리더십의 측면에서 당시의 박완수 통합창원시장의 위치를 살펴볼 필요가 있다. 2010년에 통합이 이루어지면서 2004년부터 (구)창원의 시장이었던 박완수 시장은 2010년 지방선거에서 55.16%의 득표율로 통합창원시의 1대 시장으로 당선되었다. 3선연임과 시민들의 꾸준한 지지율은 명확한 비전을 확실히 제시하고 시작할 동원력을 가지고 있었다. 2012년의 시정백서에서 “우리 창원시는 중앙정부의 개입 없이도 정책을 시행할 수 있다”고 밝히고 있다(창원시, 2012). 이러한 시장의 강력한 선언은 3선 연임을 가능하게 한 시민들의 지지기반이 있었기 때문에 가능했다. 확장된 시장의 동원력은 3기의 리더십 측면에서의 자율성이 이전에 비해 확장되었음을 의미한다. 시장의 자율적인 정책에 대한 긍정적인 인식과 위기극복을 위한 강력한 정책 시행의 의지는 증가한 지방정부의 자율성을 설명한다.
역량의 측면에서 창원의 자율성은 통합으로 인한 위기 이후에 더욱 확대되었다. 시는 지방예산을 더욱 독립적으로 활용하여 특정 산업을 육성하거나 낙후지역을 활성화하는데 사용하였다. 전기차 산업 육성과 낙후지역 도시재생의 사례와 같이 창원은 환경정책 및 이와 관련된 경제, 사회정책에 지방정부의 예산을 편성하였다(창원시, 2012). 중앙정부의 재정적 지원에 더해서, 창원시가 중점적으로 시행하고자 하는 사업에 있어서는 시비를 지원하는 모습을 보여왔다(연합뉴스, 2011). 예를 들어, 전기차 사업인 중앙정부에서 추진한 EV 선도도시 사업의 경우, 창원시가 의지를 가지고 선정사업에 참여하여 EV 선도도시 사업에 선발되었다(환경부, 2012). 사업을 시행하면서 전기차 구입 사업에 시비 11억 3천 2백만 원이 투입되었으며(창원시, 2012), 전기자동차 인프라 구축을 위해 19억 원을 편성하였다(뉴시스, 2012). 이는 전기차 사업으로 지원받은 국비 13억 300만 원과 비교해 많은 금액이라 볼 수 있다. 또한, 도시재생 사업의 경우 2011년 당시 총 118억의 사업예산 중 95억 원의 국비와 23억 원의 시비가 투입되었으나(중앙일보, 2010), 2014년 이후부터 200억 규모의 사업이 시행되었으며 시비는 100억 원으로 늘어났다(창원시 도시재생과, 2016).
그리고 창원과 통합한 지역에 대해 전통적인 도시환경관리와 관련된 환경정책이 아니라 경제, 사회정책과 맞닿아 있는 분야에 재정 투입을 지속하였다는 점에서 지역경제를 활성화하고 역내 불균형을 축소하려는 기조를 알 수 있다(창원시, 2012). 또한, 이 시기의 정치적인 역량은 다양한 국제, 초지방적인 행사를 중앙정부의 지원 없이 독립적으로 주최하였다는 점에서 이전보다 상승되었음을 알 수 있다. 이러한 네트워크에서 독자적으로 활동하고 의장도시와 같은 요직을 맡기 위한 시도 역시 확장된 치적 역량으로 평가할 수 있다(창원시, 2012).
리더십, 역량과 반대로 제도적인 자율성은 이전의 시기와 비교하여 두드러지게 증가하지는 않았다. 주목할만한 것은 환경과 지속가능한 개발을 위한 창원시의 지역기구였던 녹색창원21위원회가 행정통합 이후 마산과 진해의 유사 조직을 흡수하여 통합한 것이다. 지역조직의 거버넌스는 지리적이고 제도적으로 확장되었다(창원시지속가능발전협의회). 위원회는 지자체의 환경정책에 자문을 제공하는 역할을 유지했으며 지역 내에 환경담론이 확산될 수 있었다.
1기부터 3기까지의 내용을 정리하자면, 창원의 사례를 토대로 다음과 같은 조건 하에 있는 지방정부의 경우 중앙정부와 수직적 관계에 있는 상황에서도 자율성을 가질 수 있다고 볼 수 있다. 먼저, 리더십 측면에서 리더의 개인 관심사가 명확하고 이를 토대로 위기를 극복하고자 하는 명확한 대책을 제시하는 경우 지방정부의 자율성은 확대될 수 있다. 또한, 리더십 부분에서, 리더가 주민들의 지지를 받을 수 있다면 중앙-지방정부의 관계가 수직적이라 할지라도 주민들의 지지를 기반으로 한 지방정부의 자율성을 가질 수 있다고 볼 수 있다. 지방정부의 역량에 대한 부분에 있어서 지방정부의 재정적 역량과 행정적 역량이 갖춰져 있을수록 지방정부는 중앙정부 하에서 자율성을 가질 수 있다. 마지막으로 제도적 측면에서 중앙정부와 지방정부의 관계와 연관된 특별법이나 MOU가 있을 경우 지방정부의 자율성이 영향을 받는다. 또한, 지방정부에 형성된 로컬 거버넌스가 활동적으로 구성되었을 경우 지방정부의 자율성 확대와 연관이 있다.
5. 결 론
앞선 연구를 간략히 요약하자면 <그림 5>와 같이 나타낼 수 있다.
자율적 대리인 모형을 적용한 창원시 사례
본 연구는 강한 중앙정부 하에서 지방정부의 자율성이 증가되는 원인을 ‘자율적인 대리인 모형’을 통해 창원 사례를 분석하였다. 1960년대부터 1980년대까지 발전국가의 역사를 함께하면서, 한국의 중앙-지방정부 간 관계는 강한 수직적인 관계를 가지고 있다고 판단되었다. 하지만, 창원과 같은 지방정부의 경우 강한 지방정부 하에서도 환경정책 영역에서는 그들의 자율성이 확대되는 결과를 가져왔다. 이러한 현상은 그들이 직면한 위기를 다루기 위한 대응으로 표현될 수 있다. 위기가 자율성을 증가할 수 있다는 본고의 주장에 대해, 위기가 오히려 지방정부의 자율성을 감소시켜 중앙정부에 의존적인 태도를 가지게 한다는 반박을 할 수 있다. 하지만, 연구를 통해 확인한 결과 위기를 극복할 수 있는 정치적, 경제적, 제도적 기반을 가지고 있을 경우 오히려 자율성이 증가하는 요인이 된다는 것을 알 수 있다.
2008년 세계 금융위기로 인해 창원의 핵심산업이 위기에 빠지기 전인 1기 단계에서, 환경정책은 박완수 시장에 의해 주도되었으나, 지방정부의 자율성은 상대적으로 낮았다. 왜냐하면 당시 시장이 진행하고자 했던 환경정책에 대한 제도나 역량이 형성되지 않았기 때문이다. 따라서 1기에서 창원은 2006년, 환경정책에 대해 4가지 비전과 8가지 목표를 제시하면서 환경정책 시행의 기반을 다져갔다. 금융위기가 온 2기부터 창원은 환경관련 국제 행사를 주최를 계기로 MICE 산업과 기타 환경산업 같은 새로운 산업 영역을 육성하기 시작하였으며, 관련 정책을 제정 및 시행했다. 이 과정에서 녹색성장을 강조한 당시 중앙정부의 지원을 받았지만, 1기와 비교하여 일정부분 지방정부의 기여도가 높았다. 창원은 3개 지방정부가 통합된 두 번째 위기 이후, 지역의 불평등을 극복하기 위해 환경정책의 시행지역을 통합된 지역으로 확대했다. 이 과정에서 창원은 지역기업의 환경산업과 시민 참여를 장려하는 경제 정책을 지방정부 차원에서 강화하면서, 이전 시기에 비해 자율성이 더 증가하였다.
이번 연구는 창원시라는 단일사례를 연구한 것이기 때문에, 본고에서 제시한 모형의 변수 간 관계가 창원 이외의 지방정부에도 적용할 수 있는가에 대한 추가적인 연구가 필요하다. 하지만, 이번 연구는 크게 두 가지 부분에서 의미가 있는 연구라고 볼 수 있다. 먼저, 본 연구를 통해 한국과 같이 중앙정부의 강한 통제 하에 있으면서, 그 나름대로의 자율성을 가지는 형태의 지방정부를 ‘자율적인 대리인 모형’이라는 새로운 모형을 제시했다는 것이다. 기존 연구에서는 중앙정부에 비해 자원의 규모가 적은 지방정부가 자율성이 확대되는 과정에 대해 설명하기에는 한계가 있었다. 따라서 이번 연구에서 새로운 모형을 제시하고 창원과 같은 지방정부의 유형을 분석할 수 있어 그 의미가 있다. 또한, 이 모형을 통해 대리인도 자율성을 가질 수 있다는 것을 밝혔다는 점에서도 의미가 있다. 두 번째로, 위기가 자율성 연구에 있어 중요한 변인이 될 수 있다는 점을 밝혔다는 것이다.
기존 연구에서는 권력이나 자원의 분배로 자율성을 설명하였다. 하지만, 지방정부는 관할권에 닥친 위기를 해결해야 할 책임과 의무를 가졌기 때문에 위기는 지방정부의 자율성에 영향을 미칠 수 있는 중요한 요인이다. 따라서 위기가 발생했을 시, <표 4>와 같이 영향을 미침에 따라 자율성이 변화할 수 있다는 것이다. 따라서 본 연구에서는 위기 변수의 중요성을 언급함으로써 지방정부 자율성에 영향을 미치는 변수의 범위를 확장하여 학술적 의미를 가진다.
위기와 지방정부 자율성의 변화
Acknowledgments
이 논문을 심사해주신 익명의 세 분 심사자께 감사의 말씀 전합니다. 이 논문은 연세대학교 ‘BK21플러스 공존과 협력을 위한 문제해결의 정치학 사업단’의 연구 지원을 받아 수행한 연구임을 알려드립니다. 아울러, 2019 APSA(미국정치학회, American Political Science Association) Annual Meeting에서 유익한 코멘트를 주신 토론자에게 감사의 인사를 전합니다.
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