‘중국 특색의 사회보장’ 개혁에 대한 탐색적 연구: 40년 개혁성과의 평가

도시근로자의 양로연금제도는 1951년 <중화인민공화국 노동보험조례>에 의하여 시작되었다. 그리고 국가기관, 사업단위 근로자를 위한 양로연금제도는 1955년에 제정된 국가기관 직원의 퇴직 임시시행방안 등 관련 규정에 의하여 시행되었다. 노동보험에 의한 양로연금은 기업부담으로 재정을 충당하였고 국가기관 사업단위의 양로연금은 국가재정으로 운영되었다. 이 각각의 양로연금제도는 1958년에 근로자 및 직원퇴직에 관한 임시규정에 의하여 기업근로자, 국가기관, 사업단위 직원을 위한 통합노령연금제도로 운영되었다. 그리고 도시집체근로자를 위한 연금으로 1966년에 기업소유 유형별 노령연금제도가 형성되었다. 그러나 1966년부터 중국은 문화대혁명의 시기로 진입하였으며, 1976년까지 노령연금제도는 관련조직과 부서가 파괴되어 통제력 상실상태로 제도가 시행되지 못하였다.

문화대혁명이 끝난 후 1976년부터 사회보장 담당부서와 조직이 회복되어 노령연금제도는 원상복구되었다. 1950년대부터 개혁개방 직후인 1980년대 중반까지 도시근로자를 대상으로 한 양로연금제도는 국가와 기업이 책임지는 부과방식의 국가-단위보장형 연금제도였다고 할 수 있다.

개혁의 배경과 문제: 경제의 개혁개방 이후 이러한 기존 도시양로연금제도에 대한 개혁의 필요성은 두 가지 중요한 배경을 갖고 있었다. 첫째, 경제개혁으로 국영기업의 경쟁력이 약화되고 파산위기에 처하게 되자 양로연금이 존립하는 안정적인 제도적 기반을 상실하게 된 것이다. 변화하는 경제개혁 환경 속에서 기업은 퇴직자와 가족을 계속 부양해야 하며 과도한 양로연금 부담은 기업의 경쟁력을 더욱 약화시켰다. 둘째, 1986년부터 시장경제 하에서의 노동계약제가 보급되면서 국가가 근로자의 고용을 책임지고 보장하는 관행이 무너져 양로연금제도의 기반이 흔들리게 되었다.

1978년 이후 개혁개방으로 사회주의시장경제에 의한 경제개혁이 진행되는 상황에서 기존 양로연금제도의 문제는 다음과 같이 요약되었다.

① 재정원천과 모금방식이 단일하고, 국가와 기업에 재정부담이 집중되어 있었다. 계획경제의 조건하에서는 근로자 개인의 급여가 낮고 생활수준 향상이 비교적 완만하며, 기업의 파산위험이 없어 기업은 자기기업으로부터 퇴직한 직원을 부양하는데 문제가 없었다. 그러나 사회주의시장경제 이후에는 근로자의 수입이 증가하고 기업의 위험이 증가하였으나 양로연금 비용을 국가와 기업이 부담하고 근로자 개인은 부담하지 않음으로써 시장경제 운영의 요구에 적응하지 못하게 된 것이다.

② 양로연금 수준의 표준과 유연성이 결핍되어 있고, 물가상승과 근로자의 생활수준향상에 상응하는 조정의 메커니즘이 없었다.

③ 관리의 효율성이 낮았다. 양로보험은 1950년대에는 국가의 중앙관리체계에서 1960년대에 국영기업보험의 형태로 전환되었다. 결과적으로 국가와 기업의 부담이 과중하게 되었으며, 관리기구도 직업간 분할구조로서 국가공무원과 사업단위는 인사부, 기업은 노동부가 담당하고, 일부 부문은 자체적인 양로보험을 갖고 있었다. 이러한 관리기구의 난립은 관리, 집행, 감독기능이 부재하고 사회보장의 효율성을 저하시켰다.

④ 양로보험의 적용범위가 적었다. 현행 양로보험은 전민소유제의 국영기업과 일부 도시 및 현 급 이상의 집체기업에서 실시되고, 현 급 이하의 소형 집체기업, 임시공, 개체노동자에 대하여는 거의 시행되지 않고 있었다.

당-정의 역할: 개혁개방 이래 중국정부는 양로보험체계의 개혁을 가속화하면서, 도시양로보험 문제를 개혁의 중요한 위치에 두고 추진하였다.

1980년대 중반부터 1995년까지 국영기업의 개혁이 심화되는 경제개혁과정에서 양로보험은 중요한 변화를 가져왔다. 첫째, 기업보장형 양로연금은 사회통합기금형 사회보험으로 전환되었다. 1984년 국무원은 광동성 강문시와 동관시, 사천성 자공시, 강소성 태주시, 요녕성 흑산시를 양로연금 사회통합기금 시범사업지역으로 선정하였다. 이로써 기업양로연금의 점진적 개혁이 시작되었다. 사회통합기금은 사회보험기구가 보험료를 기업으로부터 징수하여 관리하며 통일적으로 연금급여 수준을 조정하는 제도이다. 둘째, 양로연금제도가 단층체제에서 다층체제로 전환되었다. 정부는 낮은 수준의 기본양로연금제도를 시행하고, 각 기업은 근로자와 퇴직자를 위한 보충적 노령연금제도를 수립하게 하였다.

양로보험의 개혁에서 당-정의 역할은 국무원이 구체적인 정책방향과 내용을 결정하고 당과 전인대의 결정을 통하여 이를 뒷받침하는 방향으로 전개되었다.

1991.6.26. 국무원은 위의 지역 시범사업의 경험을 평가하고 <기업근로자 기본양로연금 개혁에 관한 결정>을 발표하였다. 이 결정에서 기본양로연금, 기업보충성 양로연금, 개인저축형 양로연금을 결합한 3층(tier) 양로연금제도의 방향을 제시하였다. 여기에서 양로연금 보험료는 국가, 기업, 개인 삼자가 부담하고, 기금은 사회통합기금과 부분적립방식으로 시행하며, 노동부와 지방노동부서는 도시기업양로연금제도 업무를 책임진다고 명시하였다. 이 결정은 양로연금 문제에 대한 중앙정부의 정책으로 전국의 양로연금개혁을 주도하는 지침이 되었다.

1993.11.14. 당 차원에서 중국공산당중앙위원회 제14기 3차회의에서는 <사회주의시장경제 수립의 몇 가지 문제에 관한 결정>이 통과되었는데, 이 결정에서 기업과 개인의 공동부담, 사회통합기금과 개인계좌의 결합, 민간보험으로 사회보험을 보완, 사회보험기금 경영의 분리 등 개선방향을 제시하였다.

1996.3.17. 입법기관인 전국인민대표회의에서도 법정기본양로보험제도는 통일된 제도로서 국가, 기업, 개인이 공동 재정부담, 통일된 표준과 관리기구의 설립을 목표로 제시하였다. 도시양로보험제도는 통일과 일체화된 제도의 건립을 최종목표로 하며, 국가의 생산력 발전 수준에 적합한 다층적 사회양로보험체계의 원칙, 사회부담과 개인부담이 결합된 권리와 의무 상응의 원칙, 노인이 경제발전의 성과를 향유하는 원칙을 지향하고 있다.

1997년에 이르면 국무원은 위의 정책 결정과 당과 전인대의 지원 하에 구체적인 실행방안을 제시하는 단계에 이른다.

1997.7.16. 국무원은 통일된 <기업근로자 기본양로보험 수립에 관한 결정>을 발표하였다. 이 결정에서 기본양로보험의 적용대상에 모든 도시기업근로자를 포함하며, 기금출처를 다양화하고 보장방식을 다층화하며, 사회통합기금과 개인계좌를 결합하고 권리와 의무를 대응시키며, 관리서비스가 사회화된 양로연금체계를 구축하는 것을 목표로 제시하였다. 1998년 3월에는 중앙정부의 국가기관 개혁에 따라 통일된 사회보험관리체계로서 노동사회보장부가 설립되었다.

1999년 국무원은 <사회보험료 징수 임시조례>를 공포하였고, 2000년12월25일 <도시사회보장체계 개선 시범방안>을 공포하였다. 이 방안은 다음의 내용을 포함하고 있는데 기본양로보험제도 수립의 구체적인 정책지침이 되었다. 기본양로연금제도에서 기업과 개인의 보험료율을 확정하고 개인계좌 규모를 조정하였다. 기업은 임금총액의 20%를 납부하여 사회통합기금에 예치하고 개인은 본인임금의 8%를 납부하여 개인계좌에 예치하도록 하였다. 근로자가 법정퇴직연령에 도달하고 납부기간이 15년 이상이면 노령연금급여를 받을 수 있다. 다층 양로연금제도를 명료화하였다. 경영여건이 좋은 기업의 경우 보충적 기업연금제도(2층) 도입을 독려하였다. 동시에 개인저축형 연금제도(3층)를 격려하였다.

3자부담 원칙의 도입과 시범사업과 확대: 양로보험에서 국가-기업-개인의 3자부담 원칙이 결정된 것은 1991년 국무원 결정에 의한 조치였으며, 이를 기초로 사회통합형기금이 설치되었다. 이는 국가-기업부담형 사회주의 사회보장이 시장경제형 사회보장으로 전환되는 것을 의미한다. 그러나 이러한 사회보장의 정책방향이 하나의 통일된 법률로 입법화된 것은 아니다. 양로보험의 개혁과정을 보면 개혁이 일시에 전국적, 급진적으로 확대되지 않았으며 시범사업을 통하여 부분적, 점진적으로 진행되어 나갔다는 것을 알 수 있다. 따라서 개혁이 진행되는 장기간 과거의 사회주의형 사회보장 방식과 시장경제형 사회보장 방식이 공존하게 된 것이다. 사회통합기금형 시범사업은 광동성 강문시와 동관시, 사천성 자공시, 강소성 태주시, 요녕성 흑산시를 시범사업지역으로 선정하여 1984년부터 시행되었으며, 2000년의 개선방안에 대한 시범방안은 2001년 7월부터 요녕성에서 시범사업으로 실시하였고 2004년에 길림성과 흑룡강성으로 확대시행하였다. 국무원은 동북 3성의 시범사업 경험을 평가한 후 2005년 12월 <기업근로자 기본노령연금제도 개선에 관한 결정>을 발표하였다. 여기에는 비공유제 기업근로자, 도시 자영업자, 비정규직 근로자를 기본노령연금제도에 가입하도록 하여 제도의 적용범위를 확대하였다. 2006년에는 도시기업근로자 기본양로연금 시범사업의 범위를 확대하여 동북 3성에서 천진, 상해, 산서, 산동, 하남, 호북, 호남, 신강을 포함한 11개 성으로 확대하였으며 이후 점진적으로 적용지역이 확대되고 있다.

사회보장 전달체계의 개혁도 동시에 진행되었는데, 2008년에는 국가기관 개혁으로 인사부와 노동사회보장부를 통합하여 인적자원사회보장부를 설립하였다. 도시근로자양로보험은 인적자원사회보장부에서 관할하게 되었다.

<표 2>에서 보는 바와 같이 도시기본양로보험의 가입자는 1990년 6,166만 명에서 2015년에는 2억 5,707만 명으로 4.45배 증가하였다. 2015년 현재 도시기본양로보험의 가입자 수는 3억 5,361만 2천 명이며, 이중 2억 6,219만 2천명이며 퇴직자는 9,141만 9천명이다.

<표 2>

도시기본양로보험 현황 (단위: 만 명)

정책과정의 평가: 도시양로보험의 개혁과정은 사회주의형의 국가-기업보장형 연금에서 국가-기업-개인 3자부담의 시장경제 기반의 사회통합형 사회보험으로 전환하는 것이 핵심과제였다. 행정부인 국무원은 정책검토와 결정 과정을 주도하였으며, 당(공산당중앙위)과 입법기관(전인대)은 정책의 홍보와 정당성을 제공하는 역할을 수행하였으며, 일부지역 지방정부가 협력하여 관련된 정책을 추진한 것을 볼 수 있다. 하지만 전국적 효력을 가진 입법이 제정되지는 않았으며 국무원의 정책결정 문건으로 정책이 추진되었다. 또한 지방정부의 도시를 중심으로 시범사업을 실험적으로 추진하였고 이를 점진적으로 확대하는 과정을 거친 것을 알 수 있다. 대상의 확대는 일정하게 진행되기 보다는 시기별로 차이를 보이고 있다. 1990～2015년간의 기본양로보험 가입자 수를 5년 단위로 보면 1990-95년간 초기에 78% 성장하였고, 1995-2000년간은 24%(연평균 4.8%), 2000-2005년간은 28%(연평균 5.6%) 성장하였다. 반면 개혁 후기인 2005-2010년간 47%(연평균 9.4%), 2010-2015년간은 37%(연평균 7.4%) 성장하여 2005년 이후 개혁과정의 후기에 빠른 속도로 대상이 확대된 것을 알 수 있다. 이는 제도도입의 초기에는 제도기반의 미성숙으로 점진적이고 조심스러운 실험의 과정을 거치고 제도기반이 성숙하는 후기에는 급진적으로 제도가 확대되는 과정을 보여준다. 그러나 2015년 현재 도시양로보험의 가입자는 약 3억 5천만 명으로 아직 미적용 지역과 인구가 많고 도시양로보험에 관한 전국단위의 통일된 입법은 아직 법제화되지 않았다.

개혁의 배경과 문제: 중국에서 농촌의 양로는 사회주의체제 하에서는 집체(집단농장)를 중심으로 공동체와 가정이 공동으로 부담하는 낮은 수준의 상호부조방식이었다. 그러나 개혁개방과 가정연산승포책임제(聯産承包責任制)의 추진에 따라 농촌 집체경제의 조직에 중대한 변화가 나타났으며, 공동체에 의한 상호부조 방식의 양로시스템이 붕괴되었다. 따라서 개혁개방으로 농촌노인은 소득보장의 사각지대에 놓이게 되었고 새로운 방식의 사회보장 형태에 의한 양로보험 도입이 농촌주민의 노후 소득보장을 위하여 필요하게 된 것이다.

당-정의 역할: 중국정부는 도시양로보험제도의 설립과 동시에 농촌양로보험의 필요성을 인식하고 그 건립을 추진하였다. 1986년부터 민정부는 조사연구와 시범사업을 진행하였으며, 농민의 ‘社區’를 단위로 자아보장과 가정보장을 중시하는 원칙 위에서, 향을 단위로 한 사회보장망을 건립하고 점차 현과 전 성으로 확대하는 방안을 제시하였다. 1991년 국무원은 민정부에 농촌사회양로보험제도의 시범사업 실시책임을 부여하였다.

3자부담의 원칙과 시범사업과 학대: 3자부담의 방식에서 농촌양로보험은 1992년의 초기정책에서는 개인과 집체 2자가 부담하는 방식으로 시작하였으며, 2006년에 개인, 집체, 국가의 3자부담 원칙으로 방향을 전환하였다. 2006년 노동사회보장부는 각 지역이 농촌사회양로연금을 중점적으로 추진하도록 하되, 새로운 정책의 방향은 개인의 보험료 납부를 위주로 하고 집체지원을 부차적으로 하며 국가가 정책적으로 지원하는 과거의 방식에서 개인, 집체, 정부 삼자가 공동으로 보험료를 부담하는 원칙으로 전환하고, 생활수준 향상에 따라 양로연금 급여를 상향조정하도록 하였다. 2014.2.21. 국무원은 전국통일 도농주민양로보험제도 건립에 관한 의견을 통해 2015년까지 전국의 도농주민이 동일한 양로보험 혜택을 받고 2020년까지 통일규범화된 도농기본양로보험체계를 완성하기로 결정하였다(대외경제정책연구원, 2014).

시범사업은 1990년대초 경제적 여건이 좋은 지구인 산동성의 5개 현에서 시범사업을 진행하였다. 민정부는 조사연구와 시범사업 경험의 기초 위에서 1992년 1월 <현급 농촌사회양로보험 기본방안>을 제정하여 농촌양로보험의 기본방향을 결정하였다. 그 내용은 다음과 같다.

① 농촌사회양로보험은 농촌의 실제에서 출발해야 함을 강조하고, 노인의 기본생활보장을 목적으로 하며, 사회양로보험과 가정양로를 상호결합한다는 원칙을 강조하고 있다. 농촌사회양로보험은 낮은 표준의 양로제도로서 도시의 퇴직개념을 도입하지 않았다. 반면 도시노동자의 퇴직후 생활수요에 적응하기보다는 농촌인구의 보장수준에 적응하는 것이다. ② 농촌양로보험의 대상은 비도시가구의 농촌인구이며, 성별 관계없이 20세～60세까지 보험료를 납부하며, 60세 이후 양로연금을 받는다. 양로보험기금을 현을 단위로 통일관리하며, 현급 이상에 인민정부가 농촌사회양로보험 기금관리위원회를 둔다. ③ 보험재정은 개인납부를 위주로 하여 집체가 보조하며, 월 또는 년 단위로 납부할 수 있다. 납부표준은 2～20원 사이에 10등급으로 한다. 양로금의 수급기간은 10년을 보증하며, 10년 미만에 사망하면 보증기간 내 양로금 잔액을 법정승계인이 수급할 수 있으며, 10년 이상 장수자는 사망 시까지 수급한다.

농촌사회노령양로보험에 관한 1995년 항주회의가 개최되었으며 농촌양로보험의 관리와 발전을 중시하게 되었다. 노동사회보장부는 1999년에서 2001년까지 세 차례의 농촌사회양로보험제도사업의 정리와 규범화 방안을 제시하였다. 2003년 노동사회보장부는 현재의 농촌사회양로연금제도를 성실하게 이행하는 것에 관한 통지에서 농촌사회양로보험제도의 적극적 추진을 촉구하였다.

정책과정의 평가: 농촌양로보험 개혁은 도시양로보험과 구분되어 별개의 정책으로 추진되었으며 그 속도도 도시양로보험에 비하여 매우 느리게 진행되었다. 농촌양로보험의 개혁핵심은 사회주의체제하에 있었던 기존의 농촌집체와 가정을 중심으로 보장된 방식을 개인, 집체, 국가가 공동으로 부담하는 3자부담의 사회보험 방식으로 전환하는 것인데 2006년에 비로소 시장경제형 사회보장 방식으로 전환된 것이다. 하지만 통일된 입법체계는 아직 나타나지 않았으며 집체나 국가부담의 비율도 명확하지 않다. 정책추진의 주체는 1991년 이후 당-정의 중심인 국무원 산하 노동사회보장부(이전 민정부)를 중심으로 정책방안이 검토되었으며, 1999-2001년간 3차례의 시범사업이 진행되었고 이를 기반으로 한 평가에 따라 2020년까지 통일된 농촌기본양로보험 방안을 검토하고 있다. 농촌양로보험은 도시양로보험과 구별된 별도의 낮은 수준의 소득보장체계이라는 점에서 시장경제에 기초한 도시양로보험의 통합기금 방식의 연금제도와 차이가 있는 것으로 평가된다. 제도도입과정도 매우 점진적이고 실험적인 과정으로 진행되고 있다. 농촌의 양로보험은 현재까지도 아직 초기 단계에 있으며, 적용대상도 일부이다. 특히 농촌양로보험은 국가의 책임보다는 개인과 가정, 집체공동체를 중심으로 전통적인 부양방식의 성격을 갖고 있는 것이 중국의 특색이라고 할 수 있다.

도시의료보장체계는 노동의료보장과 공비의료보장으로 구성되어 있었다. 도시근로자를 위한 의료보험은 1951년에 정무원이 공포한 <중화인민공화국 노동보험조례>에 의하여 시행되었다. 그리고 1952년에 <전국 각급 인민정부, 당파, 단체 및 소속사업 단위의 국가근로자를 위한 공비의료예방의 지시에 대하여>라는 문건에 의하여 공비 의료보장제도가 시행되었다. 노동보험에 의한 의료보장은 국영기업의 근로자와 가족, 도시 집체기업을 대상으로 시행하였다. 노동보험 의료보장의 재정은 기업 급여총액의 일정비율을 공제하여 기업의 복리기금에서 지출하게 하였다. 각 직업부문간 상황에 따라 급여중 의료비용의 공제비용은 다소 차이가 있지만, 대체로 5～7%정도이다. 의료비용의 증가에 따라 공제비율이 높아져왔으며, 1991년에는 노동보험에서 복리비용으로 공제하는 비율은 11%에 달하였다. 당시 노동보험의 의료보장대상 근로자는 1억 3,700만 명, 의료비지출은 약 250억 위안에 달하였다.

공비 의료제도는 건국 이래 발전되어온 것으로서 국가부문 근로자를 위하여 국가재정으로 의료보건서비스를 제공하는 제도이다. 공비의료제도의 대상은 각급 국가기관, 당, 인민단체 및 문화, 교육, 과학연구, 위생, 체육 등 사업단위 근로자, 2급을 등급 이상의 혁명상이군인 등이다. 1991년 당시 전국의 공비의료보장의 대상인구는 2,800만 명에 달하였다.

1950년대부터 도시에서는 노동의료보험과 공비 의료체제를 실시하였다. 직원들은 국가에서 경영하는 병원에서 진료하여 비용은 직장장부에 기록하여 병원과 직장 사이에서 결산하였다. 개혁과정 중에는 환자가 병원에 직접 의료비를 지불하고 후에 직장에 가서 결산을 하여 환자가 일부 부담하는 방법을 취하였다. 이러한 체제는 사회보험을 3자가 결산하는 체제이다. 그러나 보험기구는 존재하지 않고 직장에서 자체 실행하는 것이다. 중국의 의료체제는 국가에서 직접 의료서비스를 제공한다. 국가가 직접 병원을 경영하고 의료서비스의 가격도 원가보다 낮아 제3자의 부담을 덜어주었다. 그 중의 차액은 재정보상을 통하여 지원된다. 또다른 특수한 기구는 병원에서 직접 경영하는 약방으로 약품의 소도매 차액에 대한 보상을 실시한다.

공비의료보장과 노동의료보험은 기금조성과 관리부문에서 직장을 위주로 하는 전형적인 단위보장의 특징을 갖는다. 그러나 계획경제의 체제에서 재정출처는 모두 국가재정이었다. 따라서 공비의료보장과 노동의료보험은 국가가 책임을 지고 비용을 전적으로 부담하는 국가-단위보장의 특징을 가지고 있었다.

개혁 배경과 문제: 1980년대 이후 중국사회가 개혁개방에 진입하면서 이러한 의료보장제도는 다음과 같은 한계를 갖고 있어 극복해야할 난관과 도전에 직면하였다.

첫째, 공제의료비의 과부족과 의료비의 증가로 노동보험과 공비 의료보장은 재정부족 상태에 처하여 의료보장체계의 유지가 어렵게 되었다. 둘째, 의료기관과 환자 쌍방 모두에 제약시스템이 없어 의료비용의 낭비를 초래하였다. 개인부담이 없는 의료시스템은 환자가 지나치게 의료서비스를 이용하는 폐단을 낳았고 의료비용 상승의 주요 원인이 되었다. 셋째, 공비의료보장과 노동보험 의료보장은 직장단위로 폐쇄적으로 운영되어 사회화 정도가 낮고, 사회통합기금을 통한 위험분산기제가 없었다. 넷째, 두 제도 모두 개인부담이 없어, 권리와 의무의 상호대응원칙이 실현되지 못하였다. 다섯째, 도시의료보장제도의 적용범위가 좁고, 다양한 소유제도가 병존하는 상황에서 사회공평을 실현하지 못하고 있었다는 점이다.

1978년부터 시작된 경제개혁은 국영기업의 경영논리에 많은 변화를 가져왔다. 계획경제하에서 시행된 종신제가 초래한 대규모 잠재실업에 대한 부담, 사회보험과 근로자복지 등의 기업부담을 해결해야하는 과제에 직면하였다. 이 부담을 해결함으로써 국영기업은 국가재정의 의존에서 벗어나 독립적인 경제주체가 될 수 있었다. 이 문제를 해결하기 위해 노동보험을 사회화로 전환하여 국영기업의 부담을 경감해야 하였다.

중국의 의료보장체제는 특히 두 가지 측면에서 문제를 갖고 있었다. 첫째, 기업의 비용지불은 과거 계획경제의 산물로서 경제체제 개혁 이후 기업은 독립적인 경제실체로 되어 경기가 좋지 않은 기업은 직원들의 의료비용을 부담하기 어렵게 되었다. 둘째, 의료비용의 제약기구가 결핍하였다. 환자들의 과도한 의료이용은 매우 큰 낭비를 초래한다. 그 결과 전국 의료보건비용 총지출이 1980년 60억 위안에서 1990년의 283.4억 위안으로 4.5배 증가되었으며, 평균 매년 17%씩 증가함으로서 경제성장 속도를 훨씬 초과하였다.

당-정의 역할: 1980년대부터 이 문제를 해결하기 위한 의료보장개혁이 시작되었다(정공성 저, 김병철 외 역, 2013). 제1단계는 1980년대부터 기존의 제도의 틀 속에서 수요와 공급 모두에 제약을 가하는 시스템을 도입하여 다양한 개혁을 진행하였다. 이것은 수요와 공급에 제약을 가하는 시스템으로 도덕적 해이를 제약하고 예방함으로써 지속적으로 상승하는 의료비를 억제하는 것이었다. 제2단계는 1980년대 말부터 의료보장제도가 경제개혁에 부응하기 위하여 공비의료와 노동의료보험을 사회의료보험으로 전환하는 것이었다. 핵심내용은 의료비용 사회통합기금을 시행하는 것이었다. 이 개혁은 국가-단위보장의 공비의료와 노동의료보험의 틀을 포기하고 단위를 벗어나 국가-사회보장의 의료보험을 지향하는 것이었다.

의료보장 개혁은 국무원 또는 노동부가 주도하고 당의 결정이 이를 뒷받침하는 방향으로 진행되었다. 1990년 11월 국무원 산하 노동부가 최초로 도시 노동의료제도 개혁 좌담회를 개최하여 개혁을 의지를 나타내었고, 1993년 11월 중국공산당 중앙위원회 제14기 3차회의에서 통과된 <사회주의 시장경제 수립에 있어 몇 가지 문제에 관한 결정>에서 도시노령연금제도와 의료보험은 단위와 개인이 공동으로 부담하며 사회통합기금과 개인계좌가 결합된 방안을 시행한다고 명시하였다. 1994년에 국무원은 의료비용사회통합기금 시법사업을 강소성, 강서성 일부 지역에서 시범사업을 하도록 결정하였다.

1998년 12월 14일 국무원은 각 지역의 의료보험제도개혁 시범사업을 평가하여 <사회통합기금과 계인계좌가 결합된 도시근로자기본의료보험제도 수립에 관한 결정>을 발표하였다. 이 결정의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 도시의 모든 고용단위(기업, 정부기관, 사업단위, 사회단체, 민간조직)의 근로자는 기본의료보험에 가입해야 한다. 기본의료보험기금은 통일적으로 조달하여 사용하며 기본의료보험 비용은 고용단위와 근로자가 공동으로 부담한다. 이렇게 하여 의료비용을 통일적으로 조달하는 보험시스템이 도입되었다. 둘째, 이 시스템은 사회통합기금과 개인계좌가 결합된 모델이다. 근로자 개인이 납부한 기본의료보험 비용은 모두 개인계좌에 들어가며, 고용단위에서 납부한 기본의료보험료는 일부는 사회통합기금계좌에 적립되고 일부는 개인계좌에 적립된다. 사회통합기금과 개인계좌가 결합된 재무제도는 개인의 과도한 진료행위를 억제하고 인구고령화로 인한 의료비 지출증대에 대비하는 목적이 있다. 셋째, 의료보험관리시스템의 사회화이다. 사회보험처리기관은 기금의 조성, 관리와 지불업무를 책임지고 기금의 관리가 사회화되고 전문화된 방향으로 가야함을 명시하였다.

1998년 도시기본의료보험제도의 기본모델이 수립된 이후 관련 정부부서는 정책문건을 발표하여 제도개선과 적용범위를 확대하였다. 2002년 8월에는 <도시근로자기본의료보험의 개인계좌관리에 관한 통지>를 발표하여 개인계좌의 관리를 강화하고 보험가입자의 권익보호와 제도의 안정적 운영을 강화하였다. 2003년 5월에는 도시비정규직근로자를 기본의료보험에 적용하였으며, 2004년 5월에는 혼합소유제 기업과 비공유제 경제조직 근로자의 가입을 결정하였고, 2006년 5월에는 농민공 기본의료보험 가입을 확대하였다.

3자부담원칙의 적용과 시범사업과 적용대상의 확대: 도시근로자의료보험의 제도개혁은 3자부담원칙의 시장경제방식의 도입과 시범사업의 확대를 통한 점진적인 방식으로 추진되었다. 1994년 중증질환의료비용 사회통합기금 시범사업으로 강서성 구강시(江西省 九江市)와 강소성 진강시(江蘇省 鎭江市)에서 시범사업이 시행되어 비교적 성공적인 경험을 얻었다. 두 성에서 실시된 시범사업을 기반으로 1996년4월 국무원은 전국근로자 의료보험제도 개혁확대 회의를 열고, 구강시와 진강시의 시범사업 경험을 기초로 전국 57개 도시로 시범사업을 확대하기로 결정하였다. 이 회의에서 제출된 <근로자의료보험제도 개혁확대 시범사업 의견>이라는 문건에서는 의료보장 개혁의 목표와 다음의 10개항 원칙이 발표되었다. ① 도시전체노동자를 위한 기본의료보장 제공, ② 국가, 기업단위, 근로자의 3자 비용부담, ③ 근로자가 누리는 기본의료보장은 개인의 대사회적 공헌에 연계, 기업단위의 부담을 경감에 유리하도록 함, ④ 의료기관과 환자 쌍방에 대하여 규제하는 기구의 건립, ⑤ 낭비의 억제, ⑥ 위생자원의 배치와 합리적 이용의 실현, ⑦ 공비의료와 노동보험의료는 통일된 제도와 정책의 공동보조에 의한 개혁에 따를 것, ⑧ 정책과 운영을 분리하여 재정의 합리적 사용을 보장, ⑨ 근로자의료보험기금은 국가재정예산에서 관리하고 목적사업에만 사용함, ⑩ 국지주의 원칙에 의하여 행정, 기업, 사업단위는 소재지 사회의료보험에 참여하여 해당지역의 통일된 납부표준과 개혁방안을 집행함. 이러한 원칙은 구강시와 진강시의 시범사업에서 시행된 것으로 성공을 거두었고, 확대시범사업에서도 계속 시행되었다.

<표 3>은 연도별 도시기본의료보험의 가입자 현황이다. 도시기본의료보험 가입자 수는 1995년에 745만 9천 명에서 2015년에는 6억 6,581만 6천 명으로 증가하였다. 이중 근로자 수는 2억 8,893만 명이며 도시주민은 3억 7,688만 5천 명이다. 도시주민 가입자는 2007년 4,291만 명으로 시작하여 2012년부터는 2억 7,155만 7천 명으로 도시근로자 가입자(2억 6,485만 6천 명)를 추월하여 증가하였다.

<표 3>

도시기본의료보험 가입자 수 (단위: 만 명)

정책과정의 평가: 도시의료보장의 개혁도 도시양로보험의 개혁과 마찬가지로 시장경제로의 전환에 따른 기업의 경쟁력을 제고하고 국가-기업부담의 의료보장을 시장경제형 의료보장으로 전환하는 것이 개혁의 핵심과제였다. 1990년 이후 국무원의 정책결정 문건에 의하여 추진되었으며, 사회통합기금을 만들어 사회보험 형태의 의료보장체계를 수립하였고, 1998년의 국무원 정책결정 문건에 의하여 사회통합계좌와 개인계좌를 결합하는 독특한 통합기금 방식을 적용하였다. 이 방식은 의료비용을 수요와 공급 양 측면에서 억제하는 효과가 있는 것으로 중국특유의 방식이다. 개혁은 시범사업을 통해 점진적으로 대상이 확대되었으며 도시근로자는 1995년 745만 명에서 2015년 현재 2억 8,800만 명 수준으로 확대되었고(도시근로자의 37.3%), 2010년 이후에는 도시지역주민에게도 확대되어 2015년 3억 7,600만 명이 적용대상이다. 도시지역주민을 포함한 적용인구는 개혁초기인 2005년까지는 1억 3천만 명에 머물렀으나 2010년 이후 가파르게 증가하여 2015년 6억 6,500만 명에 이르고 있다. 이는 도시양로보험과 같이 제도도입의 초기에는 제도기반의 미성숙으로 점진적이고 조심스러운 실험의 과정을 거치고 제도기반이 성숙하는 후기에는 급진적으로 제도가 확대되는 과정을 보여준다.

개혁의 배경과 문제: 1950년대 초부터 도시지역에서는 노동의료보험과 공비의료보험이 시행되었으나 농촌지역에서는 이와 같은 의료보장제도가 존재하지 않았다. 1960년대 중반까지 농민들은 낮은 수준의 의료와 낮은 수준의 비용 부담으로 자부담으로 의료문제를 해결하였다. 국가와 농촌집체조직의 지원으로 기층 위생조직은 저가의 비용으로 운영되었고 대다수 농민은 의료진료에 대해 부담을 갖지 않았다. 1950년대 중반 토지개혁이 완성된 후 농업생산합작사는 농촌경제조직의 주요 주체가 되었다. 농업생산합작사와 농민은 기금을 조성하여 보건소를 개설하였고 보건소는 예방을 위주로 순회의료, 방문진료, 의약품 배달업무를 수행하였다. 농민들은 무료로 예방보건서비스를 받을 수 있었으며 환자들의 진료비도 무료였다. 전국 각 지역에서 집체경제를 기반으로 집체 보건의료소, 합작의료소 등이 개설되었다. 1956년 6월30일 제1기 전국인민대표회의 제3차회의에서 고급농업생산합작사 시범정관에 ‘합작사는 공무로 인한 부상 또는 장애에 대해 진료책임을 지고 노동일수에 따라 적절히 보조해야 한다’고 규정하였다. 1958년에 인민공사운동이 시작되면서 농촌 합작의료는 성수기를 맞았으며 1962년에는 농촌합작의료의 적용범위가 50%에 육박하였다. 농촌합작의료가 확대되면서 1978년 3월 5일 통과된 중화인민공화국 헌법에 기존의 공비의료보장과 노동의료보험 외에 농촌합작의료사업 관련 내용이 추가되었다.

중국 농촌지역에는 현의 병원과 위생기관, 향 및 인민공사의 위생원, 촌 위생실의 3급으로 구성된 의료위생네트워크가 형성되었다. 이와 같이 농촌의료보장은 기본위생보건을 위한 의료보건망과 합작의료보장제도로 구성되었다. 건국 이래 중국은 농촌에 현, 향, 촌(縣, 鄕, 村)의 3급 의료보건망을 건립하고 공평성의 원칙에 따라 저렴한 자원으로 고효율의 의료보장을 하였다고 평가하여 왔다. 즉 세계보건비용의 1%로써 전세계 22%의 인구에게 기본의료위생서비스를 제공하였다는 것이다. 농촌합작의료보장제도는 중국의 독창적 의료보장제도로서 농촌의 집체경제 조직과 농민공동의 자금으로 건립한 의료위생기금으로 일종의 상호부조의 성격을 갖는 제도이다. 합작의료제도는 1940년대부터 자생적으로 생겨난 것으로 정부(위생부)는 1959년에 공식적으로 이 제도를 인정하였다.

1980년대 이래 중국경제가 시장경제에로 진입하면서 원래의 농촌합작의료보장은 농촌경제의 개혁에 따른 중대한 문제에 직면하였다. 즉 농촌경제의 발전과 농촌보건위생의 수준에 불균형에 생기게 되었으며, 3급 의료보건망도 기능이 약화되었다. 이에 따라 사회주의시장경제체계의 발전에 적응하는 농촌보건위생제도의 건립이 필요하게 되었다.

특히 주목할 변화는 1970년대 말과 1980년대 초에 가정도급책임제인 가정연산승포책임제(聯産承包責任制)의 추진에 따라 농촌 집체경제의 조직에 중대한 변화가 나타났다. 가정연산승포책임제란 집단소유인 토지, 생산재, 생산과제 등을 농가에 도급하여 독립적으로 경영하게 하는 제도이다. 국가가 1980년부터 가정도급책임제를 전국에서 추진함에 따라 의료보장의 재정체계도 변화하였다. 향급 재정이 수립되면서 현 위생국에서 향진 위생원을 지도하는 체제를 바꾸어 향진 정부가 향진 위생원을 직접 관리하도록 하였다. 이로써 향진 위생원에 대한 국가의 재정지원이 감소하였으며, 농촌 위생기구의 운영은 유료로 의료비용을 해결해야 하였다. 또한 개혁개방에 따른 시장화가 가속화되면서 의약품의 가격제한이 없어지고 의약품 가격이 급등하였다. 계획경제 하의 집체경제와 연관되어 있는 합작의료제도는 이와 같은 새로운 변화에 적응하지 못하였고 대다수 지역의 농촌에서 합작의료제도가 해체되었다. 계획경제 시기에 농촌주민에게 제공되었던 합작의료는 점차 사라졌으며 농민은 시장화된 의료서비스에 직면하게 되었다. 농민은 중증질환에 걸리면 과도한 의료비의 부담으로 빈곤에 빠질 위험에 노출되었다. 이에 따라 중국농촌의 합작의료보장은 새로운 국면에서 개혁을 준비하게 되었다.

당-정의 역할: 중국정부는 1990년에 공포된 <2000년 중국농촌의 각 개인이 향유할 위생보건의 계획>이라는 문건에서 12개 방면의 최저목표를 설정하고 이를 성취하는 단계적 사업을 추진하였다. 1990년대의 정책은 대체로 기존의 농촌합작의료를 재건하려는 노력이었다.

제1단계(1989～1990)는 계획시범단계로 출발하였으며, 다음의 주요 임무를 시행하게 하였다. 초급위생보건의 선전교육을 전면진행하고, 위생보건의 인식을 제고하며, 관리간부와 기술진을 훈련시켜 그들로 하여금 초급위생보건사업의 의의를 인식하게 하였다. 농촌의 3급 의료보건망을 건립하고 조건에 적합한 현, 향, 촌을 선정하여 초급위생보건시범사업을 추진하였다. 이에 따라 이 단계에서는 전국의 10%에 해당하는 현이 기준목표에 도달하였다. 제2단계(1991～1995)는 전면적 보급단계로서 전국 각지에서 성, 현, 향의 3급 정부의 지도아래 초급위생보건을 광범하게 추진하였다. 이 단계에서는 전국의 50%에 해당하는 현이 2000년 기준목표에 도달하였다. 제3단계(1996～2000)는 발전의 가속단계로서 나머지 50%를 포함한 모든 현으로 하여금 최저기준목표에 도달하게 하고, 이미 목표에 도달한 현은 새로운 목표를 향하여 전진하게 한다는 것이었다. 1991년 국무원은 <농촌 의료위생사업 개혁강화를 위한 통지>에서 합작의료보건제도를 안정적으로 추진해서 모든 주민들이 위생보건을 누릴 수 있는 사회보장을 제공할 것을 위생부에 전달하였다.

이에 따라 중국의 농촌합작의료보장제도의 재건은 적극적 탐색과 실험단계에 들어가게 되었다. 1993년 11월 14일 제14회 3중전 회의에서 농촌합작의료를 발전시키고 개선할 것을 요구하였다. 1996년 7월 위생부는 20세기말까지 경제발전이 일정한 수준 이상인 농촌지역에서는 사회주의시장경제와 농촌경제의 발전수준에 상응하는 기본의료예방보건서비스를 보장하는 다양한 형식의 농촌합작의료제도의 건립을 요구하였다. 1997년 1월 15일 중국공산당중앙위원회와 국무원은 <위생개혁과 발전에 관한 결정>에서 개인이 납부하고, 집체가 보조하며, 정부가 지원하여 2000년까지 대부분의 농촌에서 각종 형식의 합작의료제도를 수립할 것을 명시하였다. 2010년까지 합작의료는 전체농민의 80%이상을 포함하도록 한다는 계획을 수립한 바 있다.

시범사업과 학대: 합작의료제도는 하남, 강소 산동 등 지역에서 발전하였으며, 다음과 같은 몇 가지 방식의 합작의료제도가 시행되었다.

① 현, 향, 촌 3급 합작의료보험제도

현, 향, 촌 3급 합작의료보험제도는 합작의료 발전의 고급형식으로서 강소성 금단시(江蘇省 金壇市)에서 추진하였다. 관리체계는 현, 향 2개 급에서 실행하고, 3개 급의 기금, 3개 급의 결산으로 이루어지는 3급 합작의료보험체계이다. 금단시는 시장과, 위생국, 농공부, 재정국, 민정국 등 유관부문 책임자로 농민합작의료보험관리위원회를 구성하고, 그 아래 시 위생국에 사무실을 두어 일상적 업무를 처리하도록 하였다. 해당 위원회의 임무는 합작의료보험의 방법, 조직과 검사, 기금의 수집, 재정과 결산의 심사이다. 각 향, 진 정부도 농민합작의료보험관리위원회를 구성하고 향, 진 중심의 위생원에 사무실을 두었다.

② 향촌연합의 합작의료제도

향촌연합 합작의료는 향, 진 정부 지도하에서 농민합작의료위원회를 구성하고, 향, 진 위생원을 중심으로 촌 위생실을 연합하여 통일적으로 관리하는 농촌의료보장제도이다. 호북성 노하구시 죽림교진(湖北省 老河口市 竹林橋鎭)에서는 농민입원의료보장을 실시하였는데, 진정부가 진위생실과 연합하여 농민이 참여하는 합작의료관리위원회를 구성하고 관리방법을 제정하였다.

③ 촌을 단위로 하는 합작의료제도

촌을 단위로 하는 합작의료제도는 전통적인 합작의료방식으로서 1개 촌 내에서 농민이 출자하고 촌 위생실을 중심으로 의료보장을 실시하였다. 이 방식은 경제가 미발달한 지역에서 시행되는 것으로 호북성 장양현(糊北省 長陽縣) 438개 촌에서 실행하였다.

④ 보험공사와 향 진 위생원이 연합한 농민건강보험

호북성 노하구시 장집현(湖北省 老河口市 張集鎭)에서는 시 보험공사와 진 위생원이 합작한 형태의 농민건강보험을 실행하였다. 보험공사는 보험비용의 납부와 관리, 입원의료비의 환불을 담당하고, 위생원은 입원치료, 관리, 입퇴원 수속, 환불근거와 병력증명 등 업무를 담당한다.

중국은 이처럼 1990년대에 기존의 농촌합작의료를 발전시키려는 노력을 정부의 정책과 문건으로 추진하였지만 정부의 투자부족으로 농촌합작의료의 재건과 발전은 계획대로 이루어지지는 않았다(정공성, 2013, 140쪽). 정책의 전환은 2000년대 이후에 신형 농촌합작의료의 구축이라는 형태로 비로소 나타났다. 2002년 10월 공산당중앙위원회와 국무원은 <농촌 위생사업 강화에 관한 결정>에서 각급 정부는 농민을 적극적으로 설득해서 중증질환 의료비용 사회통합기금을 주축으로 하는 신형농촌합작의료를 수립할 것을 요구하였다. 이 결정에서 각급 정부는 농촌합작의료와 의료부조에 대한 보조를 제공할 것을 명시하였다. 2003년부터 중서부 농촌지역의 합작의료에 가입한 농민에게 정부지원으로 매년 1인당 10위안 이상 지방재정으로 지급하도록 하였다. 이로써 농촌합작의료는 개별 집체단위의 합작의료 재건이 아니라 이제 사회통합기금에 기초한 정부지원, 개인납부의 신형 합작의료의 형태로 전환된 것이다.

계획경제 하의 합작의료와 신형합작의료의 차이점은 다음과 같다. 첫째, 신형합작의료는 단순히 농민간의 상호부조 방식이 아닌 개인이 납부하고 집체가 보조하고 정부가 지원하는 방식이다. 둘째, 신형 합작의료는 농민이나 집체가 직접 관리하는 것이 아니라 모든 현에서 전문기관을 설치해서 전문기관이 기금조성, 협조, 관리와 지도업무를 수행한다. 셋째, 신형합작의료는 현을 단위로 관리되어 과거 인민공사라는 집체단위의 합작의료 보다 광범위하고 위험에 대처하는 능력이 강화되었다.

2003년 국무원은 위생부에 신형 농촌합작의료 수립에 관한 의견을 전달하여 시범사업을 하반기부터 시행하게 하였다. 시범사업은 절강, 호북, 길림, 운남 네 개 성으로 확정되었으며 각 성은 최소 2～3개 현(시)을 선정하여 우선적으로 운영하고 점진적으로 추진할 것을 요구하였다. 2006년 위생부는 신형 농촌합작의료 시범사업을 신속히 추진하는데 대한 통지를 전달하여 시범사업을 적극적으로 추진할 것을 요구하였다. 2008년 3월 위생부와 재정부는 공동으로 <신형농촌합작의료사업을 잘 하는데 관한 통지>를 발표하여 모든 농민을 대상으로 신형농촌합작의료를 시행하고 기금조성의 기준을 향상시키고 재정보조정책을 개선하도록 하였다. 2008년부터 농민 1인당 매년 80위안의 보조금을 지급하기로 하였다.

정책과정의 평가: 농촌의료보장의 개혁의 핵심과제는 집체경제가 중심된 기존의 사회주의형 합작의료제도가 1980년대 이후 가정도급책임제의 도입으로 붕괴된 이후 새로운 농촌의료보장으로서 개입-집체-국가 3자부담의 신형 합작의료제도를 구축하는 것이었다. 이러한 새로운 합작의료제도는 2002년에 이르러 비로소 국무원의 정책 결정으로 국무원 주도로 당-정의 협력 하에 제도화되었으며, 제도도입 전후 지방정부의 협력으로 다양한 형태의 시범사업을 통하여 정책이 실험되었다. 중국의 농촌합작의료는 도시의료보장과 구별되어 낮은 수준의 기본적 의료보장을 보편적으로 농촌주민에게 제공하는 것으로서 중국특색이 드러나는 특유의 방식이다. 신형 합작의료제도는 이러한 기존의 합작의료가 시장경제 기반의 3자부담 형식의 사회보장방식에 적응한 것으로 평가되지만 국가부담이 미약하며 개인의 책임과 집체의 보조가 중심이다. 특히 중국의 농촌의료보장의 방식은 도시의료보장과 분리된 방식을 적용하여 중국적 특성이 반영되어 있다. 농촌의 신형합작의료는 현재 도입 초기단계로서 적용대상의 확대가 진행 중이며 점진적으로 실험적 방식을 통해 확대되고 있다.

체제변화의 개혁 시기에 빈곤문제의 발생으로 최저생활보장은 긴급한 정책과제가 되었다. 1990년대에 최저생활보장제도를 실시한 도시의 조사에 비추어 볼 때, 사회구제대상자는 다음의 몇 가지로 분류되었다. 첫째는 이미 노동능력을 상실한 자로서 여기에는 삼무(三無)와 같은 전통적인 구제대상이 포함되며 약 50여만 명이 있다. 둘째는 위의 구제조건에 부합하지 않는 저소득인구로서 전국적으로 약 50만 호, 200만 명이 존재하였다. 셋째는 시아강 인원중 재취업이 불가능한 저소득자로서 전국적으로 500여만 가구, 1,700여만 명이 존재하였다(蘇曉云, 1988).

경제개혁의 진행에 따라 위의 두 번째와 세 번째 부류가 증가하였으며, 점차 사회보장의 대상으로 인식되었다. 당시 도시의 빈곤인구는 약 2,000만 명 수준으로 전국도시의 비농업인구 1억9천만 명의 약 10%에 해당하는 것이다.

당-정의 역할: 도시빈곤문제에 직면하여 국무원은 1993년 6월 이후 상해시를 시작으로 전국의 주요도시들에서 최저생활보장제도를 시범사업을 시행하기 시작하였다.

1996년도 말 현재 약 100개의 시와 현이 도시최저생활보장선을 설정하였고, 1997년 국무원은 <전국 도시주민 최저생활보장제도 수립에 관한 통지>를 발표하여 전국에서 도시주민 최저생활보장제도 정책을 추진하였고 1999년 <도시주민 최저생활조례>를 발표하여 도시주민의 최저생활권을 확립하고 법제화하였다. 1999년 현재 전국 668개 도시와 1,638개 현에서 도시주민 최저생활제도를 시행하였다. 2000년에는 모든 도시에 확대하도록 계획되었다.

2001년 중국공산당 중앙위원회와 국무원은 도시주민 최저생활보장제도를 한층 더 강화할 것을 정책으로 제시하였다. 2002년 각급 정부의 최저생활보장 예산은 105억 2천만 위안에 달하였고, 수급자는 2,200만～2,300만 명에 이르렀다.

대상의 확대: <표 8>은 2007년 이후 2015년까지 최저생활보장 대상인구 현황이다. 도시최저생활보장 대상 인구는 2009년 2,345만 명으로 증가하였다가 2015년에는 1,701만 명으로 감소하였다. 농촌최저생활보장 대상 인구는 2010년 5,214만 명이며 최근 5,200만 명을 상회하는 수준이며 2015년에는 4,903만 명으로 다소 감소하였다.

<표 7>

1990년대 사회구제 대상자 현황 (단위: 만 명, 만 가구)

<표 8>

2007-2015 사회구제 대상자 현황 (단위: 만 명)

당-정의 역할: 도시지역에서 1997년의 최저생활보장정책에 대한 국무원의 결정과 1999년의 조례 제정에 이어 2007년 국무원은 농촌주민 최저생활보장제도 수립을 전면적으로 추진한다고 결정하였다. 여기에는 농촌주민 최저생활보장제도의 목표, 원칙, 기준, 대상자 범위, 시행절차, 재정, 조직 등이 포함되었다. 이로써 최저생활보장제도는 시범사업에서 벗어나 법적 규정에 의한 제도화로 나아갔고, 도시에서 농촌지역으로 확대 발전하였다는 의미가 있다.

중국농촌의 5보 제도는 고아, 과부, 병자, 장애인에게 구호를 실시하는 제도이다. 5보의 대상은 삼무, 즉 법정 부양의무자가 없는 경우나 있어도 부양능력이 없는 경우, 노동능력이 없는 경우, 생활능력이 없는 노인이나 장애인, 미성년자이다. 5보 대상자의 선정은 본인의 신청이나 촌민소조의 추천으로 촌민위원회의 심사를 거처 향 정부가 비준하며, <5보공양증서>를 발급한다.

대상의 확대: 3무 인구에 대한 구제는 집중공양과 분산공양이라는 두 가지 방식에 의하여 이루어진다. 집중공양은 각종 복지시설을 통하여 제공하며, 1997년 현재 전국의 집중공양 대상자는 53.1만 명이었던 인구는 2015년 162.3만명으로 증가하였다. 분산공양은 재가에서 국가와 집체로부터 일정한 구제를 받는데 1997년 현재 농촌의 5보 대상인구는 279.1만 명으로서 이중 국가로부터 보호를 받는 자가 21.8만 명, 집체단위로부터 보호를 받는 자가 200.3만 명이었다. 2007년에 집중공양 5보 인구는 138만 명, 분산공양 5보 인구는 393.3만 명이었다. 2015년 현재 집중공양 5보 인구는 162.3만 명, 분산공양 5보 인구는 354.4만 명이다(중국통계연감, 2016).

5보란 급여내용이 식,의,주,의,장(食,衣,住,醫,葬)(미성년자는 敎育)의 5개 방면을 포함함을 의미한다. 5보의 제공방식은 향 정부가 경제적 여건에 따라 사회복지시설인 복리원과 경로원을 설치하며, 국가는 기업단위와 단체로 하여금 경로원을 설치하도록 권장하고 있다. 5보 제공에 소요되는 비용은 향 정부가 통일적으로 조달하여 부담하며 집체경영의 수입이 있는 경우에는 이윤 중 일정부분을 납부하여 부담한다.

정책과정의 평가: 개혁개방 이후 사회구제의 핵심적 개혁과제는 도시지역에서의 기업의 구조조정과 실업으로 인한 빈곤의 발생, 농촌지역에서는 가정도급책임제의 실행에 따른 공동체 방식의 상호부조의 붕괴로 인한 새로운 빈곤의 발생에 대하여 대응하는 것이었다. 국무원의 정책주도와 당-정협력의 정책이 새로운 제도와 입법을 형성하였고 시범사업을 통하여 점진적으로 확대되었다. 적용대상은 1999년 도시에서부터 시작하여 2007년 농촌지역으로 점진적으로 확대되었다.