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공정성이 방송의 공적책임 중 핵심적이며 중추적인 역할을 한다는 것에는 이견이 없다. 무엇보다도 방송법 제6조(방송의 공정성과 공익성) 제1항에서 적시하고 있는 것과 같이, 방송에 의한 보도는 공정해야만 하는 것이다. 방공 공정성의 법적 개념과 원칙은 관련 법률로 구체화한다. 이에 관한 일반원칙 조항으로는 방송법 제6조, 실질적 내용심의에 관한 제32조와 구체적 방송심의규정 제정의 근거가 되는 제33조가 있다. 물론 현재 우리의 방송 공정성 관련 법제는 방송법에만 국한되어 있지는 않다. 보도 대상의 특수성과 중요성으로 말미암아 ‘공직선거 및 선거부정방지법’을 비롯한 몇몇 법률에서 관련 영역의 공정성에 관해 규정하며 그 내용을 법률로써 구체화하고 있다. 또 법률의 형식은 아니지만 ‘방송심의에 관한 규정’과 ‘선거방송심의에 관한 특별규정’과 같은 규범도 기본적으로는 같은 목적을 지향하고 있다(권형둔, 2004).

특히 주목할 사항은 방송법 제6조에서는 “방송에 의한 보도는 공정하고 객관적이어야 한다”라고 명시하고 있고, 제33조 제9항에서는 공정성 심의에 관련하여 “보도·논평의 공정성·공공성에 관한 사항”과 제14항의 “방송광고 내용의 공정성·공익성에 관한 사항”을 심의규정에 포함할 것을 구체적으로 적시하고 규정하고 있다는 것이다. 이는 보도·논평과 방송광고에 한해서 공정성·공공성 심의기준을 제정할 것을 위임 즉, 보도·논평의 공정성이 방송 심의대상의 범주에 해당한다는 해석을 가능케 한다(조연하, 2012). 따라서 동 조항이 심의규정에서 공정성 기준을 적용할 대상을 보도·논평 프로그램과 광고로 특정한다고 볼 수도 있지만, 프로그램 장르의 경계가 불분명해지고 장르 융합이 보편화하고 있는 상황에서 장르가 적정한 기준이 되는가에 대해서는 실질적인 논의가 더욱 필요한 부분이다.

국내 방송 공정성 판단의 기본적인 기준이 되는 ‘방송심의에 관한 규정’ 중 공정성 관련 조항은 제2장 일반기준의 제1절을 차지한다. 이는 방송의 공적책임 판단에서 공정성이 가진 중요성을 보여준다. 구체적으로 공정성 판단 기준은 공정성 조항(제9조)에서 구체화하고 있다. 동 조항에서는 “방송은 진실을 왜곡하지 아니 하여야 한다”(동조 제1항), “방송은 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안을 다룰 때에는 공정성과 균형성을 유지하여야 하고 관련 당사자의 의견을 균형 있게 반영하여야 한다”(동조 제2항)라고 요구하고 있다. 또한 ‘방송은 제작기술 또는 편집기술 등을 이용하는 방법으로 대립되는 사안에 대해 특정인이나 특정단체에 유리하게 하거나 사실을 오인하게 하여서는 아니 된다’(동조 제3항)고 규정되어 있다. 이러한 공정성 조항은 대체로 갈등이 있는 사안에 대한 보도에서 진실성, 균형성을 요구하고 있는 것으로 볼 수 있다. 또 10조에서 13조까지 사실보도, 재판 중인 사건, 정치인 출연 및 선거방송, 대담·토론프로그램 등 공정성 적용 범주를 이슈 속성 및 프로그램 장르를 혼재하여 적시하고 있지만, 궁극적으로 그 대상이 민주시민사회의 공론장서 국민의 자유로운 의견 교환과 여론형성의 과정이 필요한 사안임을 분명히 하는 공통점이 있다고 볼 수 있다.

한편, 방송 공정성에 대한 사법부의 법리적 해석은 공정성을 어떻게 적용하여 논했는지를 살펴볼 수 있다. 전직 대통령들을 다룬 다큐멘터리 <백년전쟁> 사건 판례¹⁾에서는 대법원이 방송프로그램의 공정성 개념을 어떻게 정의하고 있는지를 알 수 있다. 해당 판결문에서 대법원은 방송의 공정성에 관한 법률 각 조항의 입법 취지, 문헌적 의미 등을 종합하여, 공정성을 ‘사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안에 대해 다양한 관점과 의견을 전달함에 있어 편향적으로 다루지 않는 것’이라고 하였다. 여기서 ‘사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립된 사안’이란 사회 구성원의 입장이나 해석이 우열을 가릴 수 없을 정도로 나뉘어 사회적으로 크게 부각된 사안이나 다양한 사회적 이해관계가 충돌하는 사안을 의미한다. 또 이 사건에서 대법원은 공정성의 구성요인으로서 균형성 개념에 대해서도 정의하였는데 ‘균형성은 각각의 입장에 대하여 시간과 비중을 균등하게 할애해야 한다는 양적 균형이 아니라 관련 당사자나 방송 대상의 사회적 영향력, 사안의 속성 프로그램의 성격 등을 고려하여 실질적으로 균등한 기회를 제공함으로써 공평하게 다루는 것’으로 정리했다. 이는 논쟁적인 사안의 본질적인 특성을 감안하여 관련된 다양한 관점을 어느 한쪽에 치우침 없이 고르게 다루어야 하는 의미로 볼 수 있다.

이 외에도 정부 조치를 비판하는 방송에서 당 대변인과 헌법학 전공 교수와만 대화하고 정부 입장 지지자에게는 의견을 말할 기회를 제공하지 않아 방송통신심의위원회의 심의에서 공정성과 객관성 조항 위반으로 프로그램 관계자 징계 및 경고 조치를 받은 건에 대한 방송심의제재조치취소 소송²⁾에서도 공정성에 대해 유사한 맥락으로 법리적 해석을 더하고 있다. 해당 판결문에서는 방송에 대한 사회적 의존성의 증가, 방송의 사회적 영향력 등과 같은 방송의 특수성을 고려하여 방송의 기능을 보장하기 위한 규율의 필요성은 신문 등 인쇄매체보다 높기 때문에, 방송의 공정성과 객관성을 요구하고 있다는 점을 강조하였다. 그리고 이와 같은 맥락에서 공정성은 단순히 양적 균형의 문제가 아니라, 사회적 쟁점이나 이해관계가 첨예하게 대립되는 사안에서 대립하는 입장에 대하여 실질적으로 기회를 균등하게 제공하는 것을 의미한다고 해석하였다. 그러므로 사건 뉴스가 방송시간이 부족하더라도 정해진 방송시간에 당 대변인과 교수의 대화 시간을 줄이고 반대 입장에 있는 자들도 함께 출연시키거나 전화통화 또는 외부에서 촬영된 대화 내용을 방송할 수도 있었음에도 불구하고 그렇게 하지 않았고, 이 사건 뉴스의 다음 회 방송에서 반대 입장을 출연시켜 의견을 말할 기회를 제공할 수 있었음에도 불구하고 조치를 전혀 취하지 않아 공정성을 실현하지 않은 것으로 볼 수 있다는 것이다. 결국, 방송이 논쟁적인 사안을 다룰 경우에 대립되는 의견을 가진 집단에 균등하게 의견을 말할 수 있는 기회를 제공하여야 공정성을 실현한다는 기본적인 요건을 강조하는 것이다.

방송통신심의위원회에서 진행하고 있는 방송프로그램에 대한 공정성 심의는 우리가 공정성을 어떻게 개념화하고 적용하고 있는지 그 일면을 구체적으로 볼 수 있는 부분 중의 하나이다. 실재 우리 사회에서 논쟁이 된 공정성 논란들은 방송통신심의위원회 안건으로 상정하는 절차를 밟고, 관련 이해집단들은 심의·의결 과정과 결정에 촉각을 기울이며, 이에 대한 절차상의 공정성 문제를 제시하기까지에 이른다. 그만큼 공정성은 우리 방송과 공론장에서 중요한 가치이자 요건이라는 것이다.

국내에서의 공정성 논의의 실태를 파악하기 위해 시행된 방송프로그램의 공정성 심의 현황 조사에서는 공정성이 어떻게 적용되고 있는지를 보다 구체적이고 명확하게 파악할 수 있다. <방송프로그램의 공정성 심의 개선방안 연구>에서 시행한 2010년부터 2020년까지의 공정성 심의 현황 분석 결과는 이와 같은 취지를 잘 반영하고 있다. 실제 연구조사 결과에 따르면, 해당 기간 동안 ‘방송심의에 관한 규정’ 제 9조 공정성 조항이 적용되어 심의·의결한 프로그램은 총 259건으로, 뉴스와 시사교양이 전체의 88.8%로 대부분을 차지했고 이중 뉴스가 126건으로 48.6%이며, 시사교양이 104건으로 40.2%로 나타났다. 일반교양과 예능은 각각 20건(7.7%), 5건(1.9%)에 불과했고 기타는 4건(1.5%)이었다.

이외에 심의 사안별로 분석한 결과를 살펴보면 ‘국내정치/중앙행정’이 전체 259건 중 125건, 48.3%로 가장 많았고 그다음은 ‘방송관련 제도·법·정책’이 46건(17.8%)이었다. ‘외교/통일/안보/국방’에 관한 내용은 14건으로 5.4%이었으며 그 밖에 ‘수사기관’, ‘사고/참사’, ‘노동’ 등 다른 사안들이 각각 5% 미만으로 나타났다. 정치적 논쟁과 법률적 논쟁 사안이 갈등적 요소를 많이 포함하고 있어 공정성 논의의 대상이 되는 경우가 대부분임을 알 수 있다. 더욱이 이러한 심의 사안의 논쟁 및 갈등적 속성에 대한 내용분석을 했을 때, 259건의 공정성 심의사례 중 96.6%(245건)은 논쟁이 있는 사안이었으며, 여야 갈등이 있는 논쟁 이슈는 42.1%(109건), 여야 갈등과 관계없는 논쟁 이슈는 52.5%(136건)인 것으로 나타났다. 논쟁이나 갈등이 없는 이슈는 사실과 다른 보도를 하거나 과장 및 선정적인 보도를 한 경우로서 공정성이 적용되는 사안은 그 이슈의 논쟁이나 갈등적 속성이 매우 핵심적인 요소임을 알 수 있다.

앞서 강조한 것과 같이, 공정성을 적용하는 것에 대한 구체적인 판단 기준의 논의가 진행되지 않은 상태에서는 본질적이지 않은 소모적인 논쟁만 이어가게 된다. 일례로, 공정성 논란으로 사회적 파장이 컸던 2012년 MBC 노조의 파업과 관련된 판결 이후에 이어진 관련 논쟁은 공정성을 보장으로 한 파업의 정당성을 판단한 판결의 해석에 초점이 맞춰져 있었다(박지순, 2016; 신수정, 2014; 정청천, 장홍근, 2013 등). 이러한 논의의 전개는 결국에 공정성 본질에 대한 사회적 합의 과정의 기회를 놓치게 하였고, 본질에 대한 합의가 부재한 상황에서 공정성 훼손 원인과 요인들을 파악하여 공정성 실현을 위한 진보적인 발전 단계를 거치는 데에 실패하였다. 결국 본질적인 논쟁이 제외된 상태에서 공정성에 대한 관련 조직 간의 갈등 상황만 악화시키는 결과로 이어지게 되었다.

당시 판결문에서는 “MBC노조와 그 산하 기구인 민주언론실천위원회(민실위)는 김재철의 대표 이사 선임 이후인 2010. 8.경부터 지속적으로 문화방송의 대표적인 뉴스 보도 프로그램인 ‘뉴스데스크’에서 주요 현안에 관해 경쟁 언론사들에 비해 보도를 지연하거나 의도적으로 보도 분량 및 내용을 대폭 축소하는 등의 불공정 보도 사례가 발생하고 있다고 문제를 제기하여 왔는데, MBC노조 측이 주장하는 ‘뉴스데스크’의 대표적인 불공정 보도사례는 다음과 같다.”³⁾고 밝히며 공정성이 적용되는 범주를 ‘주요 현안’으로 정하고 이에 대한 보도 지연, 보도 분량 및 내용 축소 등이 불공정 사례라고 적시하고 있다. 그리고 노조가 주장하고 있는 불공정 보도 사례를 정리한 바에 따르면, 국무총리실의 불법 민간인사찰 10여일 보도 지연 부분, 장관 후보자에 대한 의혹 미보도 부분, KBS기자의 민주당 회의 도청 보도 지연 부분, 한미 FTA 반대 집회 미보도 부분이 해당되며 이외에, <PD수첩> 제작진에 대한 인사조치, 라디오본부의 출연진 교체와 노사갈등이 포함되어 있다.

실제 논쟁적 사안에 대한 보도 지연 또는 미보도 부분이 공정성 적정범주가 되기 위해서는 단지 그 결과만이 아니라 그 과정에서 충분히 사회적으로 합리적인 논쟁이 필요한 사안임에도 불구하고 특정 집단 특히 정부 및 정치권력의 입장을 편중하여 보도했는지, 해당 조직으로부터 압력과 통제가 있었는지를 실증적으로 따져야 한다고 볼 수 있다. 사안에 대한 본질을 살펴보지 않은 채로 정치적 이슈의 보도 지연 또는 미보도를 모두 공정성의 잣대로 보는 것은 그 원인을 정확하게 분석하고, 해결을 올바르게 끌어내는데 한계를 갖기 때문이다. 또, 이외의 제작진 인사나 출연진 교체 등의 방송사 경영상의 문제를 공정성을 적용하여 불공정 사례로 파악하는 것에도 다소 무리가 따른다는 문제를 제기할 수 있다. 불합리한 인사에 대해서는 그 원인이 논쟁적 사안에 대한 방송의 공정성 문제에 대한 조치인 경우, 공정성 본질적 논의에서부터 시작하여 공정성 훼손이 심각하게 이루어졌는지, 이에 대해 사내 상벌제도에 따라 절차적으로 합당하게 논의가 이루어졌는지 등을 따져볼 수 있다.

하지만 그렇지 않으면 인사 조치에 대한 정당성의 문제는 노조 및 인사위원회 등을 통해 사측과 협의하고, 이에 불복하는 경우 노동법 차원에서 접근해야 한다. 그리고 당시 문제가 되었던 라디오 출연진 교체와 같은 소셜테이너의 정치적 발언에 대한 문제는 단순히 정치적 이슈에 해당하여 문제를 제기하기보다는 해당 발언의 이슈가 사회적으로 합리적인 논쟁이 이뤄지고 있는 사안이지, 그 사안에 대해 지나치게 편향된 의견을 제시했는지, 이것이 사회적 여론형성에 영향을 주었는지 등을 면밀하게 따져보고 판단해보아야 하는 부분이다. 그렇지 않으면, 지나치게 공정성 범주가 확대되어 오히려 표현의 자유를 위축하게 되는 결과로 이어질 수 있다. 이처럼 공정성 적정범주에 대한 명확한 판단과정 없이 공정성 구성요인을 적용하여 논의하는 것은 적합하지 않은 가치판단을 요구하게 되어 오히려 사회적 혼란만 가중하게 된다.

결국, 우리 방송의 공정성은 민주시민 사회의 여론 다양성을 실현하기 위한 자유로운 의견 교환이 이루어질 수 있는 바탕을 마련하기 위해 요구되는 것이다. 따라서 진실하면서도 어느 한쪽에 기울어지지 않도록 공정성을 실현한 방송이 이루어져야 한다. 그리고 무엇보다 공정성의 본질이 상충하는 의견들을 편향적이지 않고 균형을 이루는 것이기에, 그 적정범주는 이를 적용할 수 있는 논쟁적인 사안 더 구체적으로 우리 사회에서 합법적인 논쟁 영역에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 물론, 기존 문헌 연구를 바탕으로 한 공정성의 본질과 그 적정범주에 대한 논의만으로 공정성의 구체적인 구현 방향과 관련 법제도 개선의 실질적인 제안으로 이어지기는 어렵다. 공정성은 방송사의 게이트키핑 과정에서 개인과 조직의 수많은 의사결정을 통해 이뤄지고 있으며 이를 실현하는 주체자들의 전문적 식견과 통찰이 반영되기 때문에 이를 살펴보고 반영하여 합리적인 방안을 모색할 필요가 있다. 또, 공정성에 대한 사회적 합의가 이뤄지지 않은 상태에서 다양한 학술 및 실무적 관점이 공론화되는 것만으로도 중요한 의미와 가치가 있다. 하지만 지금까지 공정성을 실현하는 주체들과 관련 연구자들의 의견 교환 및 협의가 활발하게 이루어지지 않았다. 따라서 이러한 문제점들을 보완하기 위해서 추가로 진행하는 것이 관련 전문가 심층 인터뷰이다.

심층 인터뷰는 상대적으로 비공식적인 형태를 취하며, 공식적인 질문이나 답변보다는 대화나 논의의 형태로 자연스럽게 진행할 수 있고, 또한 연구자가 구조화된 질문 목록 없이 다루고자 하는 일정 범위에서 비교적 자유롭게 논의를 이끌어갈 수 있다(정필모, 2012). 무엇보다 심층 인터뷰는 면접자와 응답자 간의 면대면 질문을 통해 본 연구와 같이 복잡하고 민감한 사안에 대해 구체적인 설명을 더 하고, 친밀감을 전달하여 비교적 정확한 답변을 얻을 수 있다는 장점이 있다. 특히 본 연구에서는 반구조화된 인터뷰 방식을 택했는데, 이는 답변을 통해 새로운 질문을 창출할 수 있다는 점에서 특정 조직, 혹은 특정 주제에 관한 정보를 얻는데 효과가 높기 때문이다. 따라서 이 연구의 심층 인터뷰는 질적 면접의 장점을 최대한 살리되, 단점을 최소화하는 방식으로 다음과 같이 이루어졌다.

심층 인터뷰 질문은 현재의 방송 공정성 문제에 대한 인식을 시작으로 공정성 문제의 원인과 그 적용의 문제로 이어졌다. 이후 할린의 저널리즘 영역 논의인 헤게모니 모델을 공정성 적정범주로 적용하는 논의와 이에 대한 구체적 실천 방향 그리고 이를 위한 법제도적 보완 등에 대해서 질문했다. 전문가 심층인터뷰는 2019년 5월 24일부터 6월 7일까지 2주간 실시되었다. 인터뷰 대상자는 총 9명이며 <표 1>과 같다. 인터뷰 대상자는 방송 공정성을 실현하고 있는 주체인 저널리스트 및 관련 조직의 구성원 집단과 이와 관련하여 다수의 연구를 진행한 전문가 집단으로 나누어 진행하였다. 본 연구에서 방송보도 공정성 실현을 위한 실증적인 문제점 인식과 실효성 있는 법제도 대안 도출을 위해 인터뷰 대상자 선정은 매우 중요했다. 따라서 전문가 선정은 매우 객관적이고 엄격한 기준으로 이루어졌다. 무엇보다 공정성의 문제를 직접 경험하고 끊임없이 고민한 전문가여야 본 연구의 목적에 부합하는 답변을 할 수 있다. 그렇기 때문에 방송의 공정성에 관해 관심을 갖고 의견을 제시해온 공정성 실현 주체 및 조직 구성원이나 꾸준히 관련 분야를 연구해온 연구자를 섭외했다.

심층인터뷰는 지금의 공정성 문제에 대한 전반적인 인식을 확인하는 것으로 시작했다. 구성원 집단에서 저널리스트들은 공정성 등의 저널리즘원칙에 대한 고민이 있지만 과중한 업무와 시간적 여유의 부족 등의 이유로 조직 내에서 이를 공론화 하거나 저널리즘 재교육 등에 참여하지 못하고 있는 것에 대해 반성적인 생각을 나타냈다. 특히 논쟁적인 사안을 취재 및 보도하는 데에서는 다양한 관점을 어느 한쪽에 치우침 없이 전달하기 위해 기자의 직관보다는 조직 내 다른 구성원들과의 논의가 필요함을 인정하기도 했다.

“공정성 개념이나 의미 또는 제작가이드라인에 대해서 생각하고 기자로서 가진 질문을 던지고 토론하고 싶지만, 분명 그렇게 실현하지 못하는 현실적인 문제가 많습니다. 기자로서 반성해야 하고 답답한 부분이기도 하고요. 사실 방송에서 특히 뉴스 보도는 조직 내에서 그 관행을 답습하여 이루어지는 경우가 많아서 흔히 말하는 기자의 직감을 키우고 뉴스거리를 골라내는 눈을 갖는 것에 기자와 조직이 중점을 두고 있다고 봅니다. ⋯(중략)⋯ 사실 공정성을 실현하기 위해서는 해당 논쟁적 주제가 진실성을 추구하고 있는지, 특정 관점에 치우치지는 않았는지 그리고 사회적으로 의미 있는지를 조직적 차원에서 따져보아야 합니다. 아마도 이런 과정이 자연스럽게 이루어지지 못하니까 공정성 등의 문제가 생기는 거겠죠.” (전문가 A)

한편 경영진들은 논쟁적 주제에 한해서는 기자의 개별적인 판단에만 의존하기보다는 조직 내 데스크 등과의 협의의 과정을 거쳐야 하는 부분이 중요하지만, 조직 내에서 그러한 문화를 형성하지 못하고 있는 부분을 지적하기도 했다.

“우리나라 기자들은 전문직주의를 넘어서 권위주의 의식이 있음을 부인할 수 없습니다. 우리 사회의 엘리트계층이자 언론이라는 권력을 갖고 있으니까요. 그러다 보니 통상 거치는 데스크와의 협의 과정에서 기사가 받아들여지지 않으면 간혹 이를 자율성 개입이나 억압이라고 여기는 경우가 있습니다. 사실상 아무리 전문성을 갖춘 기자라도 모든 측면을 완벽하게 취재하기란 쉽지 않으며, 늘 합리적인 판단만을 내릴 수 있는 것이 아닙니다. 따라서 다른 사람과 협의하는 단계에서 보완하여 더 좋은 보도를 낼 수 있기도 합니다. 특히 민감한 논쟁적 주제일수록 더욱 그렇고요.” (전문가 D)

또한 전문가 집단에서는 공정성 본질과 저널리즘의 역할을 우선으로 강조했다. 논쟁적 사안이 여론 시장에서 민주적인 토론을 거칠 수 있도록 특정 관점에 치우치지 않은 보도를 해야 하지만 언론사 또는 기자의 다양한 이해관계로 인해 그렇지 못한 태도를 보이는 것이 공정성 문제의 근원이라고 판단했다.

“공정성의 핵심은 결국 논쟁적 사안에 대해 의견의 대립이 존재할 때 저널리스트가 개인의 특정 관점으로 편향되게 다루는 것이 아니라, 이를 공평하게 드러냄으로써 공론장을 활성화하자는 것이며, 이는 곧 숙의민주주의를 위한 기본 조건을 충족시키자는 것입니다. 저널리스트와 시민 모두 찬반 등의 의견을 두루 들어보면서 합리적인 사고를 통해 자신의 주장을 정립하고 토론에 참여하는 숙의과정을 두려워하거나 회피해서는 안 됩니다. ⋯(중략)⋯ 방송은 국민에게 옳은 의견이 무엇인지를 미리 결정해주는 것이 아니라 그들이 옳은 결정을 할 수 있도록 다양하고 풍부한 의견정보를 제공해야 합니다. 그런데 우리 언론은 다양한 이해관계 때문에 논쟁적 사안에 관해 가치판단을 거쳐 어느 한쪽으로 이미 결론을 내는 태도로 보도에 임한다는 것이 공정성 문제의 시발점이라고 봅니다.” (전문가 F)

다음은 현재 공정성 적용과 이에 대한 평가로서 심의의 과정에서 발생하는 문제점에 대해 질문을 했다. 이를 통해 공정성 적용의 문제들을 보다 실질적이고 구체적으로 파악할 수 있고, 이것이 그 실체에 객관적으로 접근하는 방법의 하나기 때문이다. 이에 대한 세부적인 질문은 방송심의규정의 공정성 조항을 중점으로 이루어졌는데, 먼저 대부분의 인터뷰 대상자들은 현재의 방송법과 방송심의규정에서 공정성 적용을 보도나 논평과 같은 프로그램 장르로 적시하고 있는 것에 대한 문제를 제기했다. 특히 급변하는 미디어 환경에서 프로그램 장르가 점점 세부화되어 가고, 장르 간 경계가 모호해지며 융합 현상이 이어지고 있는데 장르가 기준이 될 수 있는지에 대해 의문을 던졌다. 또, 보도나 논평이 아니어도 충분히 논쟁적인 주제를 다루고 여론 형성 과정에 큰 영향을 끼치는 프로그램들이 많아지므로 올바른 공정성 실현을 위한 의식과 의지를 갖기 위해서라도 공정성 적용범주에 대한 재논의가 필요하다는 것이다.

“우리 방송법과 방송심의규정의 공정성 조항들이 프로그램 장르명으로 되어 있으므로 공정성을 특정 장르에 적용하는 것으로 이해할 수도 있을 것입니다. 실제 그렇게 적용하고 있는 부분도 있고요. 사실 심의규정에 나온 대담이나 토론, 선거방송 등이 일반적으로 논쟁적 주제를 많이 다루는 프로그램이지요. 따라서 이 프로그램에서 논쟁적 주제를 다룰 때 공정성을 지키기 위한 최소한의 지침을 담고 있는 것입니다. 우리가 이러한 규정을 실제 적용하는 과정에서 방송법의 입법 목적에 대한 고려 없이 법 적용과 판단의 편의성을 위해 프로그램 장르를 공정성 심의 대상으로 적용하고 집행해 온 것입니다.” (전문가 E)

“시민들이 가진 공정성 기대수준이 보도·시사 프로그램보다 예능이나 오락프로그램에 대해서는 낮은 것은 사실이지만, 한편으로 보도·시사 프로그램보다 예능이나 오락프로그램이 시청자의 인지나 태도 형성에 무비판적으로 큰 영향을 끼칠 수도 있다고 생각합니다. 또 최근에는 프로그램 장르 해체 현상이 일어나서 시사와 예능이 결합하기도 하고, 예능인이 시사 프로그램을 진행하거나, 정치인이 예능에 출현하는 일도 비일비재하지요. 사회적으로 저널리스트나 정치인보다 영향력이 큰 소셜테이너도 다수이고요. 그리고 그 안에서 사회적으로 논쟁적인 사안을 적지 않게 다루고 있으며 사회적 여론 형성에도 영향을 미칩니다. 그래서 지금의 방송법이나 방송심의규정에서 공정성 적용 범주로 적용하는 장르적 기준은 사실상 큰 의미가 없고, 사안을 중점으로 바라보는 것이 맞는다고 생각합니다.” (전문가 A)

또 일부 구성원 집단에서는 다채널 다매체 환경에서 다양한 성격의 채널이 증가하고 있는 상황을 고려하여 과연 공정성을 방송사의 법적 위치와 영향력에 상관없이 일률적으로 요구해야 하는지에 대해서도 논의가 필요하다고 지적했다. 전체 방송 시장에서 다양한 관점과 고루 보도될 수 있는 거시적 관점으로 방송사별로 공정성 적용 수준을 달리할 수 있는 방향으로 나아가야 할 것이라는 점을 강조한 것으로 해석할 수 있다.

“민영방송과 공영방송의 제도적 차이가 있어서 공정성 적용에 차이는 있을 수밖에 없습니다. 민영방송 뉴스 보도의 기준을 공영방송보다는 더 폭넓게 허용해야 할 것으로 생각합니다. 공영방송과 종합편성채널의 공정성 적용이 같아야 한다고 주장하기는 앞으로 점점 힘들어질 것입니다. 그렇다고 해서 종합편성채널이 편향적이거나 사실을 오도하는 등의 저널리즘원칙을 준수하지 않는 부분을 허용하는 것이 아닙니다. 기본적으로 저널리즘원칙은 근본적인 차원에서 지켜져야 한다고 봅니다. 다만 다채널 다매체 환경에서 다양한 보도 창구가 있는 환경이 될수록 종합편성채널, 뉴미디어 등은 일반적인 신문과 유사한 정도의 경향성은 허용할 수 있는 방향으로 나아가야 하지 않나 생각합니다. 그것이 여론의 다양성을 실현하기 위해 다양한 의견이 공개되도록 하는 방편이고 때문에 방송사별로 공정성 적용의 수준이 다르게 이루어지는 방향으로 논의해야 합니다.” (전문가 I)

그다음으로 공정성 적정범주에 대한 논의에 대해서 구성원 집단과 전문가 집단 대부분이 현재 방송법 및 방송심의에 관한 규정에 따라 보도 및 시사와 같은 프로그램 장르를 기준으로 하기보다는 공정성 본질 측면에서 접근하여 논쟁적 사안, 그 주제를 기준으로 삼아야 하는 것으로 의견을 모았다. 앞서 논의한 할린의 ‘합법적 논쟁’을 공정성 적정범주 판단 기준으로 하는 것이 합리적이고 타당하고 하였으며, 논쟁적 주제를 구체화하는 부분에 대한 논의가 필요함을 제시했다.

“할린의 합법적 논쟁영역은 특정한 이슈에 대해 합리적인 범위 내에서 상반된 입장이 대립되는 논쟁적 사안을 다루는 경우로 규정될 수 있습니다. 예를 들어, 정당 간의 정책 대결, 특정 이슈에 대한 사회적 논쟁 등에 관한 보도가 그 영역에 속한다고 볼 수 있습니다. 이런 보도는 사실성, 객관성과 함께 상반된 입장에 대한 균형을 유지하는 것이 중요하고, 그 바탕 위에서 맥락을 이해할 수 있는 해석 보도가 필요합니다. 이는 결국 공영방송사 제작가이드라인이나 방송강령에서도 언급하고 있는 ‘사회적으로 논란거리’가 되는 사안을 말하며 기자나 방송사나 저널리스트 개인의 이익과 관점이 아닌 사회적으로 의미가 있는 논쟁적 주제를 대상으로 보아야 한다는 의미입니다.” (전문가 F)

무엇보다도 구성원 집단이 아닌 전문가 집단에서는 공정성 적정범주에 해당하는 합법적 논쟁의 사안은 공익적 가치 즉, 개인 저널리스트나 특정 개인의 관심과 이익에 따른 것이 아니라 사회 및 조직적 차원에서 다룰만한 가치가 있는 이슈라는 것을 강조하였다.

“공정성 적용 대상이 되는 사안들은 다양한 관점 간의 논쟁이 내재하여 있을 수밖에 없으며, 이를 어떤 관점으로, 어느 가치를 우위에 두고, 얼마나 보도하느냐의 선택 문제는 굉장히 주관적일 수밖에 없습니다. 대립이 첨예하고 복잡한 사안일수록 이를 보도에 담는 과정은 매우 많은 고민과 선택을 해야 합니다. 이 과정이 공정해야 한다는 것이겠지요. 이때 선택의 기준은 무엇이 되어야 하느냐, 어떤 과정을 거쳐야 하느냐의 문제입니다. 분명한 것은 저널리스트의 개인적 이익, 입신양명과 같은 기준이 작용해서는 안 되고 독단적인 판단을 전제해서도 안 된다는 것입니다. 무엇이, 어떤 관점들이 보도되어 사회에서 논의되고 여론을 형성하는 것이 사회 전체 이익에 부합하는지를 협의를 통해 결정해야 합니다. 이것이 공정성이 적용되는 범주를 결정하는 것이고 이를 실현하는 과정입니다.” (전문가 D)

다음으로는 공정성 적정범주인 그 대상이 공정성을 실현하는 데에 필요한 구체적인 방안에 대해 전문가들이 각자 가진 의견을 물었다. 대부분의 구성원 집단과 전문가 집단의 응답자 모두 우리 정치사회맥락과 언론의 역사적 측면에서 중요한 것은 진실성과 비편향적인 균형성이 중요하며 무엇보다 이를 적용할 때 심의규정이나 제작가이드라인에 명시된 사항을 엄격하고 기계적으로 따지기보다 방송제작 환경과 이에 대한 이용자들의 실질적인 영향 등을 종합적으로 고려하여야 한다고 강조했다. 구성원 집단에서 실제 시사보도프로그램 제작에 참여하고 있는 응답자는 공정성의 중요한 요소인 진실성을 추구하고 이를 검증하는 과정에서 지금보다는 방송의 시간적 또는 공간적 차원을 확장하여 적용하는 방안에 대한 의견을 냈다. 한정된 취재 및 제작 시간과 방송 시간을 근거로 단일 보도 및 프로그램에서 사안의 진실성을 100% 달성하는 부분에 어려움이 분명 있으므로, 방송사 내에서 일정 기간 안에 또는 시리즈물로 이어 제작·방영하는 부분까지 포함하여 폭넓은 기준으로 진실성 구현을 적용하는 것을 주장했다. 이것이 결국 진실성과 여론 다양성을 실현해 궁극적으로 사회적 이익이 커지는 방안이라고 판단하였다.

“방송이 진실해야 함은 당연합니다. 저널리스트가 최우선적으로 삼는 가치이기도 하고요. 하지만 복잡하고 긴급한 사안일수록 짧은 취재 기간 한정된 방송시간에 다양한 관점을 담기는 너무 힘듭니다. 간혹 이미 취재 보도된 이후에 또 다른 측면에 대한 사실이나 입장이 밝혀지기도 하고요. 문제는 기자가 이 부분을 간과하느냐 짚고 넘어가느냐인데, 대부분 기자는 직업적 양심상 이를 후속 보도하고자 합니다. 그리고 요즘과 같이 인터넷에서 바로바로 추가 사실이 밝혀지거나 정정되는 상황에서 더욱 그렇습니다. 따라서 보도 한 꼭지, 프로그램 하루 분에 공정성을 적용하는 것은 무리가 있습니다. 해당 논쟁적 주제를 다룬 일정 기간의 보도 및 프로그램 시리즈 전체로 보아야 합당하다고 생각합니다.” (전문가 B)

전문가 집단에서도 이와 같은 의견에 동의하는 입장이 있었다.

“외국의 방송사에는 보수적 성향의 프로그램과 진보적 프로그램을 두기도 하고, 특정한 논쟁 사안에 관해 시리즈로 프로그램을 편성하여 한 주는 그 사안에 찬성하는 출연진을, 다음 주에는 반대하는 출연진을 초청하는 편성을 하기도 합니다. 프로그램 간 혹은 방송사 전체에 공정성을 적용한다는 것은 언론의 자유를 폭넓게 허용하고 논쟁적 사안에 대해서 다양한 관점의 프로그램을 제작할 수 있는 길을 열어주는 데에 일조할 수 있는 것이죠. 사실 우리 방송심의에 관한 규정에도 이와 관련된 조항이 분명 있습니다. 제62조에서는 연속프로그램이나 주제의 동일성이 인정되는 수회의 방송프로그램 전체를 대상으로 심의를 할 수 있다고 봅니다. 문제는 이를 심의 및 제작환경에서 적용하거나 고려하지 않는다는 것입니다. 따라서 공정성을 어떻게 구현시켜야 할지, 무엇이 사회 전체 여론형성에 이익이 되는 방안이지를 충분히 고민해봐야 하는 것이지요.” (전문가 E)

진실성과 더불어 공정성의 핵심인 비편향적인 균형성에 대한 전문가 의견도 대부분 유사하였다. 기존의 보도 내용의 비중을 조율하는 논의, 즉 기계적 균형에서 더 나아가 특정 이익이나 관점에 의해 논쟁적 주제에 대해 의견이 어느 한쪽으로 치우치지 않는 방향으로 적용하는 것이 바람직하다고 파악했다. 이것이 바로 비편향성에 대한 논지이다. 따라서 민주시민사회의 공론장 활성화와 여론의 다양성 실현을 위해서 저널리스트가 비편향성을 지향해야 하는 것이 중요하다고 강조하기도 했다. 공정성 개념이 정치사회 맥락에 따라 재구성된다는 점을 전제로 할 때, 현재 우리 사회에서 균형성은 비편향성을 중점으로 적용되는 것이 전체 여론의 다양성을 실현하기 위한 방향에 적합하다고 보는 것으로 해석할 수 있다.

“우리 방송심의에 관한 규정에서는 균형성 즉, 기계적 균형성에 초점이 맞춰져 있는 것이 사실입니다. 이는 최소한의 공정성이고 기자의 실천적 윤리입니다. 논쟁적 주제에 대해 다룰 때 관련 내용, 출연자 등의 비중에 대해서 5:5 또는 비슷하게 균형을 이루는 형식을 갖추어야 한다는 것이죠. 그렇지 않으면 어느 한쪽의 편향된 정보만 받게 되기 때문이죠. 물론 질적으로 더 높은 공정성이 요구되어야 하지만, 법령에서 모든 것을 구체화할 수 없는 한계가 있어서 이를 적시하지 못한 부분이라고 생각합니다. 대신 현장의 저널리스트, 데스크, 심의기관, 관련 연구자들이 더 질적으로 어느 한쪽으로 치우치지 않는 공정성을 실현하기 위한 방향을 논의하고 구체화하려는 시도는 계속되어야겠죠.” (전문가 C)

“공정성의 핵심은 결국 논쟁적 사안에 대해 의견의 대립이 존재할 때 저널리스트가 개인의 특정 관점으로 편향되게 다루는 것이 아니라, 이를 공평하게 드러냄으로써 공론장을 활성화하자는 것이며, 이는 곧 숙의민주주의를 위한 기본 조건을 충족시키자는 것입니다. 저널리스트와 시민 모두 찬반 등의 의견을 두루 들어보면서 합리적인 사고를 통해 자신의 주장을 정립하고 토론에 참여하는 숙의과정을 두려워하거나 회피해서는 안 됩니다. 지금 옳다고 믿는 내 생각이 틀릴 수 있다는 전제를 수용하지 않는 사고에서 벗어나야죠. 시민도 언론도 정부도 모두 다 마찬가지입니다. 특히 방송은 국민에게 옳은 의견이 무엇인지를 미리 결정해주는 것이 아니라 그들이 옳은 결정을 할 수 있도록 다양하고 풍부한 의견정보를 제공해야 하는 것입니다. 따라서 이를 염두에 두어, 비편향성을 바탕으로 공정성을 실현해야 한다고 봅니다.” (전문가 D)

이와는 별도로 방송사업자별로 공정성 실현을 달리 해석하고자 하는 부수적인 의견도 있었다. 국민으로부터 위탁받은 공영방송은 사회적 약자나 소수자의 관점 또는 의견에 차등원칙을 적용하여 전체 여론시장의 다양성을 실현코자 하는 관점의 전환이 필요하다는 주장이었다. 하지만 일부는 이에 개인적 차원으로 접근하여 소수자에 대한 기준의 모호함, 다수가 겪는 불공정성 등을 이유로 부정적인 답을 하기도 했다. 이는 구성원집단과 전문가 집단의 집단별 응답의 차이가 다르게 나타나지는 않았다.

“방송의 특히 보도부분에서도 경쟁이 치열해지는 시장 상황에서 소수자, 사회적 약자의 의견을 어떻게 여론시장에 반영시키는지를, 사회 전체의 공정성을 공영방송이 어떻게 해결할 수 있을지를 고민해야 할 필요가 있습니다. 이 부분에 대해 공영방송의 공적책무 기능과 역할을 강화하여 사회적 약자나 소수의견을 배려해서 다루는 것이 타당할 것으로 생각합니다. ⋯(중략)⋯ 종편은 보도시사프로그램의 다양한 포맷을 만들었고, 이를 통해 이용자들에게 이슈화되고 충성 시청자층을 확보했습니다. 그런데 이 부분에서 왜곡된 사실을 전달하기도 하고, 지나치게 특정 정치세력을 비호하기도 하며, 자극적인 표현으로 선동하는 것과 같은 느낌을 받기도 합니다. 공정성 문제가 심각하다고 봅니다. 그런데 방송심의는 아직 종편에 완화되어 적용하고 있기 때문에 문제가 해결되지 않고 있습니다. 따라서 종합편성채널에 대해 논쟁적 주제만큼은 지상파 수준의 공정성 기준을 적용하던가, 아니면 아예 경향성을 인정하든가 그 방향을 전체 여론 시장을 고려하여 결정해야 한다고 생각합니다.” (전문가 A)

또한 찬반 의견이 나뉘기는 했지만, 대부분이 공영방송으로서의 공적책무가 사회소외계층에 대한 우선적 고려임을 강조하고 따라서 이들에 대한 배려가 공영방송에서 이루어지는 것은 타당하다고 보았다. 이에 더하여, 공영방송 이외의 민영방송 특히 종합편성채널에는 일정 부분 경향성을 인정하고 합리적 수준에서 허용함으로써 사상의 자유시장을 이루는 시장 전체에 대한 거시적인 관점도 제안했다.

“특정 논쟁적 사안에 대립하는 입장이 사회적 강자와 사회적 약자로 나눠질 때, 사회적 강자는 충분히 자신을 변론할 수 있는 수단을 동원할 능력이 되지만 사회적 약자는 그렇지 않습니다. 이럴 때 공영방송에서 사회적 약자, 소수의견을 보다 배려하여 비중 있게 다루는 것은 제 공적책무로서 당연하다고 생각합니다. 사회의 지배적인 목소리와 지배층의 관점은 다른 방송에서 충분히 많이 다뤄질 수 있으니까요. 그런데 문제는 사회적 약자나 소수자의 이익을 대변하는 부분입니다. 사실 그 어떤 전문가도 논쟁적 사안에서 무엇이 진정한 사회적 약자나 소수자의 이익이 될지 판단하기는 쉽지 않습니다. 그런데 언론이 이를 속단하여 판단하여 보도하는 것은 위험할 수 있다는 것입니다. 따라서 이 부분에 대해서는 정말 신중한 내부의 논의와 전문가 자문이 전제되어야 하겠죠.” (전문가 D)