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재난안전관리 관련 법률은 ｢재난 및 안전관리 기본법｣, ｢자연재해대책법｣, ｢민방위 기본법｣, ｢소방기본법｣ 등으로 구분할 수 있다. ｢재난 및 안전관리 기본법(이하 ‘재난안전법’)｣은 국토와 국민을 각종 재난으로부터 보호하기 위하여, 중앙정부와 지방정부의 관리체계 및 활동, 기타 제반 사항 등이 규정되어 있는 법률이다. 과거에는 인적재난 중심의 재난관리법(1995년)으로 분야별 개별적 재난에 대응하였으나, 재난의 양상이 다원화되면서 자연재난과 사회재난을 포괄하는 법령의 통합화가 필요하다는 논의에 따라 재난안전 관리의 기본법이 제정되었다. 즉, 과거의 재난관리는 자연재해와 인적재난으로 구분하는 단편적인 접근이었다면, 이 기본법을 계기로 자연재해와 국가기반체계(에너지·통신 등)의 마비 등으로 인한 피해도 모두 재난의 범위에 포함하여 통합적 관리를 시작한 것으로 이해할 수 있다. 관리체계 역시 개편하였는데, 중앙사고대책본부가 과거에는 주무부처에 설치되었으나 이를 중앙재난안전대책본부로 변경하여 행정안전부에 설치하였고, 대신에 중앙사고수습본부를 주무부처에 설치하는 등 국가재난관리체계를 정비하였다.

｢자연재해대책법｣은 과거 풍수해대책법이 전부개정된 것으로, 재난안전법에 수록된 자연재난 내용뿐만 아니라 자연재난의 세부 유형에 따른 내용이 구체적으로 규정되어 있다. ｢민방위 기본법｣은 전시, 사변 등 비상사태나 국가적 재난에 대응하여 주민 생명과 재산 보호를 목적으로 1975년에 제정되었다. 민방위에 관한 기본적인 사항, 민방위대의 설치·조직·편성·동원 등에 관한 사항이 규정되어 있다.

｢소방기본법｣은 “화재를 예방·경계하거나 진압하고 화재, 재난·재해, 그 밖의 위급한 상황에서의 구조·구급 활동 등을 통하여 국민의 생명·신체 및 재산을 보호함으로써 공공의 안녕 및 질서 유지와 복리증진에 이바지”하는 것을 주요 목적으로 2004년에 제정되었다. 과거에도 소방법이 있었으나, 소방 관련 모든 사항이 추상적으로 규율되어 있어서 원활한 소방 활동에 제약이 된다는 지적이 있었다. 이에 따라 분야별 규정을 마련하는 한편, 기본법으로서 ｢소방기본법｣을 별도로 규정한 것이다.

이외에도 <그림 1>에서 보는 바와 같이 각 행정기관과 정책사업에 따라 관련 법률이 복합적으로 구성되어 있다. 해양수산부의 해안지역방재사업, 국토교통부의 시설물안전관리, 보건복지부의 재난지원의료서비스, 고용노동부의 산업안전정책 등 다양한 정책사업별로 소관 법률이 마련되어, 복합적인 재난안전 관리체계가 운영되고 있다.

<그림 1> 
재난안전 관련 법체계(예시)

출처: 한국지방행정연구원(2018) 수정

우리나라 재난안전 관리를 위한 조직을 보면, 정부출범(1948년) 시기에는 내무부가 주무부처로서의 역할을 담당하였다. 이후 약 30년간(1961년-1991년)은 재해시설 복구 중점을 두고 건설부가 중심기관으로 기능하였다. 1991년부터는 내무부가 주무부처 기능을 회복하면서 민방위관리를 함께 담당하였고, 2003년 사회적 참사 이후에는 소방방재청이 설립(2004년)되어 재난 업무체제의 일원화, 정책심의 및 총괄조정기능 강화, 현장대응 체제 강화 등의 정책목표를 담당하였다.

최근에는 2014년 세월호 참사 이후 국민안전처가 출범하여, 소방과 해경을 통합하고 재난·민방위·방재·비상대비 관련 기능을 통할하기 시작하였다. 국민안전처 조직은 2017년 7월 이후 행정안전부 내 재난안전관리본부(차관급)로 전환되어 재난관리 업무의 전반적인 기능을 담당하고 있고, 소방기능은 독립외청인 소방청으로 이전되었으며, 해경기능은 해양수산부로 이관되었다.

재난안전 관리체계는 재난안전법에 따라 총괄기관, 책임기관, 주관기관, 긴급구조기관, 긴급구조지원기관 등으로 구성되어 있다. 첫째, 총괄기관은 행정안전부이며, 국가와 지방자치단체가 수행하는 재난안전 관리 업무의 총괄하고 조정하는 역할을 담당한다(법 제6조). 둘째, 책임기관은 중앙행정기관, 지방자치단체, 지방행정기관, 공공기관, 공공단체 및 재난관리의 대상이 되는 중요시설의 관리기관 등을 의미한다(법 제3조 5). 셋째, 주관기관은 “재난이나 그 밖의 각종 사고에 대하여 그 유형별로 예방·대비·대응 및 복구 등의 업무를 주관하여 수행하도록 대통령령으로 정하는 관계 중앙행정기관”을 말하며(법 제3조 5의 2), 대통령령(재난안전법 시행령 제3조의 2)에 따라 재난 및 사고유형별로 담당 주관기관이 규정되어 있다. 넷째, 긴급구조 기능은 소방청 및 해경이 수행하는데, 육상 재난은 소방조직(소방청·소방본부·소방서)이 담당하고, 해양 재난은 해경조직(해양경찰청·지방해양경찰청·해양경찰서)이 역할을 맡는다. 다섯째, 긴급구조지원기관(법 제3조 7)은 “긴급구조에 필요한 인력·시설 및 장비, 운영체계 등 긴급구조능력을 보유한 기관”을 지칭하며, 대통령령에서 구체적 사항을 열거하고 있다.

재난안전법은 재난안전관리 거버넌스로서 안전관리기구가 규정되어 있고, 여기에는 중앙안전관리위원회와 재난안전대책본부가 포함된다. 우선, 중앙안전관리위원회는 국무총리소속으로 재난 및 안전관리에 관한 사항을 심의하기 위해 설치된다(법 제9조). 국무총리가 위원장을 맡고, 중앙행정기관 또는 관계 기관·단체의 장이 위원이 되며, 간사는 행정안전부 장관이 맡는다. 위원회의 주요한 심의 대상으로는 “① 재난 및 안전관리에 관한 중요 정책에 관한 사항, ② 국가안전관리기본계획에 관한 사항, ③ 재난 및 안전관리 사업 관련 중기사업계획서, ④ 투자우선순위 의견 및 예산요구서에 관한 사항” 등이 있다(법 제9조).

한편, 재난안전대책본부는 중앙 단위와 지역 단위로 구분하여 운영된다. 중앙재난안전대책본부(중대본)는 재난안전법에 의하여 대규모 재난의 대응·복구와 관련된 업무를 총괄하고 조정하기 위해 설치된다(법 제14조). 중대본의 소속은 행정안전부이고, 본부장과 차장을 두는데. 일반적인 재난은 행정안전부 장관이 본부장의 권한을 행사하지만, 범정부적 차원의 통합대응 등이 필요한 재난상황에서는 국무총리가 본부장을 맡는다. 중대본의 주요 기능은 “대통령령으로 정하는 대규모 재난의 대응·복구 등에 관한 사항을 총괄·조정하고 필요한 조치”를 수행하는 것이다(법 제14조). 구체적으로 실무반의 편성이나 중대본 상황실의 설치와 같이 효율적 대응체계 수립 관련 업무를 담당하면서, 관계 재난관리책임기관의 장에게 행정·재정적 조치 요청, 직원 파견 요청, 기타 필요한 지원 요청 등을 할 수 있는 권한을 가진다(법 제15조). 지역 단위에서는 지역재난안전대책본부가 설치되는데, 해당 관할 구역에서 재난의 수습 등에 관한 사항을 총괄·조정하고 필요한 조치를 수행한다(법 제16조). 광역자치단체장(시·도지사)은 시·도재난안전대책본부를, 기초자치단체장(시장·군수·구청장)은 시·군·구재난안전대책본부를 설치한다(법 제16조). 지역대책본부의 장은 해당 지역의 자치단체장(시·도지사 또는 시장·군수·구청장)이 맡는다.

사고수습기구도 중앙과 지역으로 나누어 설치하도록 규정되어 있다. 재난안전법은 재난이 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우에 재난상황을 효율적으로 관리하고 재난을 수습하기 위해 재난관리 주관기관의 장이 중앙 및 지역사고수습본부를 설치하고 운영해야 한다고 규정하고 있다(법 제15조의2). 중앙사고수습본부는 재난관리주관기관에 설치하고 해당 기관이 운영한다. 수습본부의 장은 해당 재난관리 주관기관의 장이 맡고, 지역사고수습본부를 설치하는 경우 장은 수습본부장이 지명한다.

재난관리를 어떻게 접근하고 대응할 것인가의 문제는 패러다임의 변화로 설명되기도 한다. 전통적 재난의 유형인 자연재해는 비교적 명료한 원인과 영향 분석을 통해 기존의 행정체계로 대응하는 것이 가능했다. 그러나 재난의 유형이 다양화되고 사회구조의 복잡성이 증대되면서 초대형 복합재난과 같은 위험이 도래하는 경우가 많다(이재은, 2012). 이와 같은 복합재난과 고도화된 위험에 대비·대응하기 위해 재난관리의 패러다임 전환이 요구된다.

재난관리의 패러다임은 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 명령과 통제(command and control) 패러다임으로, 이것은 계층화된 전통적 관료주의에 입각하여, 강력한 규제를 통한 재난을 관리하는 것이다. 신속한 명령과 관리, 통합적 자원관리를 추구하는 활동을 통해 신속한 대응에 효과적이라는 장점이 있지만 권한과 책임의 중앙집중화와 맞춤형 위험전략이 부재할 수 있다는 단점도 가지고 있다. 우리나라의 재난안전 관리체계도 중앙재난안전대책본부와 중앙사고수습본부를 중심으로 명령과 통제 패러다임에 의해 권한이 상위조직에 집중되는 위계구조의 특성을 가지고 있다(김은성 외, 2009).

둘째, 협력적 거버넌스(collaborative governance) 패러다임은 비계층적 관계를 가진 여러 조직 간의 협력을 의미한다(김용상, 심익섭, 2016). 협력적 거버넌스는 조정과 협력의 관리 방식을 채택하여 공유된 권한 및 책임을 통한 문제해결을 추구한다. 협력적 거버넌스가 원활하게 작동되면, 계층제적 조직이 가진 문제점인 이해관계 조정의 어려움이나 서비스 전달의 비효율성을 해결할 수 있는 대안이 될 수 있다(원소연, 2013). 재난관리 역시 다양한 행위자로 인한 이해관계가 얽혀있으므로 정부 내·외부의 다양한 조직(행위자)들의 참여를 통한 상호작용과 협력이 효과적인 대응방식이 될 수 있다(Agranoff & McGuire, 1998).

재난안전 관리체계에 대한 선행연구는 법령 내용중심의 문헌분석과 관리체계 상의 행위자들 간의 관계를 분석한 네트워크 연구로 구분 가능하다.

먼저, 문헌분석 연구들은 재난안전 법령을 분석하거나 관련 문헌을 통한 사례를 분석하였다. 산업안전보건연구원(2017)의 연구는 산업안전 관련 법령의 내용을 정리하여 재난안전 관리 거버넌스의 특징을 분석하였는데, 구체적으로 법규 내용을 비교하여 상호 논리적 모순 및 규정 미비 등의 취약점을 지적하였다. 한국행정연구원(2017)도 재난관리체계상 위기경보제도에 대한 사례분석을 실시하여 문제점을 지적하고 개선방향을 제시한 바 있다. 곽창재 외(2016)는 우리나라와 미국의 제도를 비교분석하여 협력적 재난대응체계를 연구하였다. 이처럼 전통적인 접근방법인 문헌분석 및 사례 연구들은 법제도의 현황과 법령의 내용을 분석함으로써 제도화된 관리체계를 분석하는 데 장점이 있다. 그러나 명문화된 규정, 제도, 사례로는 재난안전 관리체계가 구체적으로 어떤 부분에서 얼마나 강하고 취약한지를 분석하기가 어렵고, 실제 현실에서는 어떻게 구현되고 있는지 파악하는 데 한계가 있다(최낙혁, 2019).

한편, 네트워크 분석방법은 재난안전 관리체계를 실증자료를 이용하여 계량적으로 분석하는 접근방법이다. 재난안전분야에서 네트워크 분석을 적용한 연구들은 대체로 중심성(centrality) 분석을 활용하여 전반적인 네트워크 특성과 중심 행위자를 파악하였거나(류상일, 2008; 차세영, 임도빈, 2014; Harris & Clements, 2007; Mohammadfam et al., 2015), 행위자간 연결관계의 특성인 이행성(transitivity)과 호혜성(reciprocity)이 연결(tie) 정도에 미치는 영향을 분석하였다(Jung et al., 2018; 서인석, 이동규, 2014).

네트워크 분석을 활용한 연구들은 그 자료원에 따라 설문조사를 활용한 연구와 법률, 매뉴얼, 웹사이트를 자료원으로 연결상의 문제를 분석한 연구들이 있다. 설문조사를 활용한 연구로 Jung et al.(2018)은 재난(태풍) 전후 지방자치단체 및 유관기관의 협력네트워크 변화를 분석하였다. Harris & Clements(2007)는 미국 미주리주(Missouri state)의 공공의료 위기관리계획의 체계를 연구하였는데 설문조사를 통해 나타난 지역 보건행정 담당자들 간의 연결성을 분석하였다. 류상일(2008) 또한 충청북도 청주지역 38개 주요 재난대응 기관의 협력기능을 설문조사에 기반한 네트워크 방법론으로 분석하였다.

한편 법률, 매뉴얼, 웹사이트를 자료원으로 한 연구로 류상일, 남궁승태(2011)는 ｢재난안전법｣의 법조문을 네트워크 방법으로 분석하여 법체계의 특성을 파악하였으며, 서인석, 이동규(2014)는 재난안전네트워크에 소속된 공공 및 민간 기관의 웹사이트 연결(링크) 현황에 대한 네트워크 분석을 수행하였다. 차세영, 임도빈(2014)의 연구도 구미 불산 누출 사고(2012년) 사례를 언론기사와 환경청 행동매뉴얼을 네트워크 분석으로 비교하였다.

네트워크 방법론은 1930년대 호손(Hawthorne)실험 등에서 활용된 소시오메트리(sociometry)에서 그 유래를 찾을 수 있다. 1970년대 Small Worlds(작은 세계), Strength of weak ties(약한 연결의 강점) 연구 등을 통해 방법론으로 수립되었으며, 1990년대 이후 UCINET 등 관련 소프트웨어가 개발·보급 되면서 2000년대 이후 지금까지 네트워크 과학으로 발전하고 있다(최낙혁, 2019).

네트워크는 행위자들 간의 연결관계라고 정의할 수 있다. 특히 사회 네트워크분석(social network analysis)은 사회생활이 근본적으로 관계(relation)와 관계로부터 정형화된 양식(pattern)에 의해 만들어진다는 점을 전제하고 있다(Marin & Wellman, 2014). Marin & Wellman(2014)은 사회적 관계를 수많은 형태의 관계를 맺고(tie) 있는 점(node)의 집합으로 정의한다. 이러한 관점에서 네트워크 분석의 초점은 개별 구성원이 아니라, 구성원 간 관계의 특성이며, 이러한 특성과 현상을 설명하는 분석방법인 것이다.

네트워크적 접근방법은 행정체제의 분석에도 적용된다(박순애, 박치성, 2008; 박치성, 2008; O’Toole, 1997). 네트워크는 다양한 조직이 관여된 상호의존적 체제이며, 이러한 관점에서는 조직 간 관계는 더 이상 계층제적 관계가 아닌 수평적 관계로 인식해야 한다(O’Toole, 1997). 유사한 관점으로 Alter & Hage(1993)는 네트워크를 계층제가 아닌 수평적 연결이며, 자기규제에 의존하는 것이라 설명한다. 따라서 목적의 명확성과 업무의 일관성이 높은 경우에는 계층제적 관계가 더 적합하고, 그 정도가 상대적으로 낮고 내용이 가변적이며 창의성이 필요한 경우에는 네트워크적 관계가 더 적합한 것으로 이해할 수 있다(정용덕, 안지호, 2011). 또한 네트워크적 접근 방법은 기관 간의 협력관계나 거버넌스를 연결관계인 네트워크로 이해하고, 현상을 분석하는 데도 용이하다.

감염병예방법에 나타난 행위자들의 연결관계를 네트워크로 분석하였다. 연결관계의 네트워크적 특성은 <표 7>에서 나타난 바와 같다. 전체 행위자(vertices)의 수는 56개, 연결(edges)의 수는 79개, 행위자 간 가장 먼 거리(Maximum Geodesic Distance)는 4, 평균 연결거리(Average Geodesic Distance)는 2.287로 분석되었다.

중심성 분석결과를 보면, 우선, 연결중심성은 감염병 재난관리의 주관부처인 질병관리청과 현장의 실무를 담당하는 광역자치단체 및 기초자치단체가 높은 것으로 나타났다. 다음으로는 의료인, 관계공무원, 보건복지부, 역학조사관, 보건소 등이었다. 매개중심성을 보면 질병관리청, 의료인, 광역자치단체 순서로 높았다. 근접중심성의 크기는 연결중심성과 마찬가지로 질병관리청, 광역자치단체, 지방자치단체 순서였다.

감염병예방법에 나타난 세 가지 중심성 결과를 종합하면 다음과 같다. 첫째, 질병관리청의 중심성은 연결중심성, 매개중심성, 근접중심성 모두에서 가장 높은 것으로 나타나, 재난대응체계 네트워크에서 가장 중요한 행위자인 것으로 분석되었다. 이는 질병관리청이 감염병 대응의 주무기관이라는 점과, 감염병예방법이 질병관리청의 임무를 중심으로 마련된 법률이라는 점을 감안하면 당연한 분석 결과라 할 수 있다.

둘째, 광역자치단체와 기초자치단체가 연결중심성과 근접중심성에서 모두 높은 수치를 보인 것은, 이들이 현장의 재난관리를 담당하는 실무기관임을 보여주는 결과라 할 수 있다. 다른 유형의 재난상황과 마찬가지로 감염병 재난 역시 국가 정책은 중앙에서 담당하지만, 현장대응은 일선의 지방정부가 맡는 것이므로 재난대응 일반적 원칙이 감염병 재난 대응에도 반영된 것으로 해석할 수 있다.

셋째, 연결중심성은 낮지만 매개중심성이나 근접중심성이 상대적으로 높은 행위자가 존재한다. 의료인의 경우 매개중심성이 광역자치단체보다 높았고, 근접중심성도 네 번째로 높았다. 역학조사관과 의료기관도 연결중심성은 낮지만 근접중심성은 다섯 번째로 높았다. 이들은 각각 중요한 활동적 기관과 연결된 핵심적 행위자라는 의미이고 또한 연결관계는 소수이지만 네트워크 전반에 중요한 영향을 미치는 행위자라는 의미이다. 이러한 감염병예방법 분석결과는 감염병 관리, 예방, 대응에 의료인·기관, 역학조사관의 역할이 중요하다는 직관적인 설명과 부합한다.

<그림 3> 
감염병예방법의 기관 간 네트워크

감염병 위기관리 표준매뉴얼도 위기관리 활동을 4 단계인 예방-대비-대응-복구로 구분하고 있다. 감염병예방법의 분석과 마찬가지로, 표준매뉴얼에 나타난 행위자 간 연결관계를 네트워크로 분석한 결과를 설명하면 다음과 같다.

먼저, 분석한 네트워크의 특성이다. 전체 행위자(vertices)는 71개, 연결(edges)의 수는 497개, 행위자 간 가장 먼 거리(Maximum Geodesic Distance)는 5, 평균 연결거리(Average Geodesic Distance)는 2.416로 분석되었다. 이를 감염병예방법의 네트워크와 비교하면, 행위자 수는 약1.3배, 연결 수는 약2배 정도 차이가 있고, 행위자간 평균적 거리와 네트워크의 밀도는 비슷하였다.

한편, 네트워크 분석 결과 나타난 중심성의 특성은 다음과 같다. 연결중심성은 감염병 재난의 주관부처인 보건복지부가 가장 높았고, 또 다른 주관부처인 질병관리청과 국가 재난관리를 총괄·조정하는 행정안전부가 두 번째로 높았다. 이어서 중앙방역대책본부와 중앙사고수습본부 순이었다. 중앙방역대책본부는 질병관리청장이 주관하고, 중앙사고수습본부(중수본)는 위기경보 단계가 경계·심각인 경우 보건복지부 장관이 담당한다. 매개중심성의 크기를 보면 보건복지부, 행정안전부, 질병관리청, 지방자치단체, 중앙방역대책본부 순서로 나타났다. 그리고 근접중심성의 크기는 연결중심성과 마찬가지로 보건복지부, 행정안전부, 질병관리청, 중앙방역대책본부 등이 높은 것으로 나타났다.

이와 같은 네트워크 분석 결과를 해석하면 다음과 같다. 첫째, 보건복지부, 행정안전부, 질병관리청은 연결중심성, 매개중심성, 근접중심성 모두에서 가장 높은 것으로 나타났다. 재난안전 대응에서 가장 중요한 기관이라는 점이 매뉴얼 상의 기관 간 관계에서도 확인되었다.

둘째, 지방자치단체, 교육부, 국토교통부, 고용노동부 등은 연결중심성은 낮지만 매개중심성은 높은 것으로 분석되었다. 중심성 교차에 따른 특성을 고려하면, 낮은 연결중심성과 높은 매개중심성을 가진 행위자는 그 네트워크에서 중요한 위치를 차지한다. 즉, 자신들과 직접적으로 연결된 행위자는 상대적으로 적지만, 이러한 소수의 연결관계가 전체 네트워크에 중대한 영향을 미칠 수 있는 힘을 가졌다는 의미이다. 네트워크 그림을 보면, 지방자치단체는 재난 현장의 다양한 역할을 수행하여 지역단위 협의회, 병원·의료기관과 연계되어 있다. 교육부는 학교와 학원, 국토교통부는 다중이용시설 및 운수기관, 고용노동부는 각급 사업장 및 산업보건유관단체와 연결되어 있다. 감염병예방법과 달리 위기관리 매뉴얼에 대한 분석에서는 이러한 민간의 행위자들과의 협력관계가 잘 드러나지 않고 있다. 이것은 감염병예방법을 통해 재난상황에서 공공과 민간의 협력에 대한 법적 근거를 마련하였지만, 실제 정부가 작성한 위기대응 매뉴얼에서는 민간 행위자들과의 협력적 대응에 대한 구체적 계획이 부재함을 시사한다.

셋째, 유관기관인 교육부, 국토교통부, 고용노동부, 농림축산식품부, 경찰청, 해양수산부, 국가안보실, 대통령비서실, 국무조정실 등의 연결중심성 크기는 대체로 작지만 근접중심성은 0.4 이상으로 높은 편이다. 이는 표준매뉴얼의 특성상 각 유관기관들의 기관 간 협력행위 또는 임무가 구체적으로 기술되지 않았기 때문에 나타난 결과로 해석된다. 즉, 낮은 연결중심성을 갖지만 높은 근접중심성을 가지는 네트워크 행위자는 중요한 활동적인 행위자와 연결된 핵심적 역할을 담당하는 것으로 해석할 수 있다. 표준매뉴얼에는 주로 주관기관이 유관기관에 협조를 요청하는 사안만 기술되어 있고, 유관기관에 대해서는 각 임무만 제시하고 있을 뿐 기관 간 협력에 관한 내용은 거의 없다. 따라서 주관부처와 직접적으로 연결되어 있고, 네트워크 운영을 위해서는 중요한 핵심 행위자임에도 불구하고, 연결중심성이 상대적으로 낮게 측정된 것으로 해석할 수 있다.

<그림 4> 
감염병 재난대응 네트워크

네트워크 분석을 통해 나타난 주요 행위자는 문헌연구로 분석한 매뉴얼 상의 주요 행위자와도 다소 차이가 있다. <표 11>에서 보는 바와 같이 문헌연구로 분석한 결과는 권한의 위계에 따라 대통령비서실, 국가안보실, 중앙안전관리위원회가 더 중요한 행위자로 나타난다. 그러나 실제 협력업무의 연결관계를 분석하면, 국가 재난대응체계상에서 중심적인 역할을 담당하는 기관은 보건복지부, 행안부, 질병관리청으로 분석된다. 중앙안전관리위원회는 상대적으로 중심성이 낮고, 대통령비서실과 국가안보실도 중심성 분석결과 후순위에 위치한다. 이러한 차이는 접근방법의 차이에서 나타나는 자연스러운 결과로 해석할 수 있다. 즉, 문헌연구를 통해서는 위계적 권한의 차이에 따라 주요기관을 파악하게 되는 것이고, 네트워크 분석은 연결관계를 기록한 후 계량적 방법으로 산출된 중심성에 따라 주요 행위자를 판단하기 때문이다.