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Journal of Social Science - Vol. 31 , No. 2

[ Article ]
Journal of Social Science - Vol. 31, No. 2, pp. 131-150
Abbreviation: jss
ISSN: 1976-2984 (Print)
Print publication date 30 Apr 2020
Received 10 Feb 2020 Revised 10 Apr 2020 Accepted 13 Apr 2020
DOI: https://doi.org/10.16881/jss.2020.04.31.2.131

국립대학의 재정· 회계제도에 관한 연구: 재정위원회를 중심으로
김종성
충남대학교 행정학부

Study on Financial Accounting System of National Universities: Focused on Financial Committee
Jong-Seong Kim
Chungnam National University
Correspondence to : 김종성, 충남대학교 행정학부 교수, 대전광역시 유성구 대학로 99, E-mail : rambokjs@cnu.ac.kr

Funding Information ▼

초록

2015년에 국립대학회계법이 제정되었고, 이에 따라 국립대학의 재정·회계는 재정위원회를 중심으로 심의·의결되고 있다. 그러나 재정위원회는 그 구성, 권한, 운영의 측면에서 많은 문제점을 보이고 있다. 따라서 국립대학의 전반적인 민주적 거버넌스의 틀에서 부문간 정합성을 확보하는 방향으로의 개편이 필요하다. 즉 총장을 포함한 집행부에 대한 견제와 균형을 위하여, 최종적 의사결정기구로서의 대학평의원회를 중심으로 대학의 모든 의사결정이 집중되어야 하며, 대학의 예·결산에 있어서도 재정위원회는 대학평의원회의 산하 또는 내부기구로서 위상을 재정립하여야 한다. 보다 구체적으로는 재정위원회가 정부재정지원사업예산을 포함한 모든 예·결산안을 심의하고, 이를 바탕으로 대학평의원회에서 의결하는 것이 바람직하다. 그리고 재정위원회의 예·결산 심의를 보좌하기 위한 전문분과위원회를 두어 사전에 충분히 전문적·심층적으로 검토·분석할 수 있어야 한다. 또한 재정위원회뿐 아니라 최종적 의사결정기구로서의 대학평의원회도 그 구성이나 권한에 있어서 집행부로부터의 충분한 독립성과 자율성을 확보하여야 한다.

Abstract

The financial committees of national universities deliberate and decide the financial account according to the National University Financial Accounting Law enacted in 2015. On the other hand, the financial committee has many problems in personnel organization, jurisdiction, and operation. Therefore, the financial committee should be reformed to compromise-adjust non-comformities in democratic governance. At first, the university senate should be the final decision-making organization on university finance and budget. The financial committee should be established under a university senate. A special subcommittee should be established in the financial committee to deliberate the university budget in advance. The financial committee should deliberate all kinds of university budgets, including government-funding programs. In addition, not only the financial committee but also the university senate as the final decision-making organization should reserve independence and autonomy from the executive branch, including the president.


Keywords: National University, Financial Accounting System, Financial Committee, National University Financial Accounting Law, National University Budget
키워드: 국립대학, 재정회계제도, 재정위원회, 국립대학회계법, 국립대학예산

1. 서 론

2015년 이전의 국립대학 회계는 크게 국고회계와 비국고회계로 나누어지며, 비국고회계에는 기성회회계뿐 아니라 산학협력단회계, 대학발전기금회계, 소비자생활협동조합회계, 기숙사회계 등이 있으며, 독립법인인 국립대학병원에 국립대학병원회계를 두고 있었다. 그 중에서 기성회회계는 1063년 문교부 훈령으로 도입되었지만, 법적 근거가 없고 용도가 불명확하다는 등의 문제점이 지적되어 왔다. 이에 2010년에 서울대를 비롯한 국공립대 학생들이 부당이득금 반환청구소송을 제기하였다. 1심과 2심에서는 원고 승소의 판결을 내렸지만, 대법원의 상고심에서는 기성회비를 반환할 필요가 없다는 취지의 원고 패소 판결을 내렸다(대법원 2014다553, 2015. 6. 25).

이러한 대법원의 판결 이전부터 정부에서는 법적 근거가 취약한 기성회회계를 폐지하고 이를 국고회계와 통합하여 대학회계를 설치하는 방안을 추진하고 있었고, 대법원 판결 이전인 2015년 3월 13일에 「국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률(이하: 국립대학회계법, 2016년 1월 1일 시행)」과 동 시행규칙을 제정하였고, 각 국립대학들도 「〇〇대학교 재정 및 회계의 운영에 관한 규정」을 제정하였다.

그러나 정부가 제정한 법령이나, 이에 따라 각 대학에서 제정한 관련 규정들은 매우 단기간에 급하게 만들어진 것이다. 물론 법령 제정 이전에도 기성회회계를 통한 기성회비의 징수가 가지는 문제점에 대한 연구가 다소 있었지만(곽채기, 2001, 2002; 천도정 외, 2002; 김명재, 곽채기, 이경운, 2003; 교육과학기술부, 2008; 이향철, 2009; 함석동, 2010; 이광수, 안성진, 2011; 반상진, 2012; 권선국, 2014 등), 사실상 관련 법령의 제정은 기성회비의 징수가 위법하다는 1심과 2심 판결 이후 대법원에서의 패소가 예상된 시점에서 급하게 준비된 것이다.

항상 그렇듯이 충분한 준비없이 성급하게 제정된 법령과 규정들은 많은 문제점을 드러낸다. 관련 규정을 현실에서 적용함에 있어서 예상되는 많은 문제점에 대한 충분한 검토와 의견수렴과정을 거치지 않았기 때문이다.

이러한 취지에서 본 연구는 국립대학의 재정·회계제도에 대하여 비판적 검토를 하고자 한다. 국립대학 재정·회계제도에 대한 기본적 내용은 「국립대학회계법」에 근거를 두고 있으며, 이 법의 핵심적 내용은 대학회계의 통합과 재정위원회의 설치·운영이다. 본 연구에서는 대학회계의 통합이라는 근본적 문제보다는 재정·회계의 운영에 있어서 중심적 역할을 수행하는 재정위원회제도에 초점을 맞추어 검토해 보고자 한다.

다만 본 연구는 각 대학의 예산·회계의 개별적 수치나 규모에 대한 양적 분석(quantitative analysis)에 초점을 맞춘 것이 아니라, 전반적인 제도에 대한 비판적 검토(critical review)에 초점을 맞춘 기술적 연구(descriptive research)라는 점을 밝혀둔다. 따라서 분석을 위하여 변수(variables)를 선정하거나 변수간의 관계를 분석하기 위한 분석틀이나 모형을 설정하지 아니하며, 다만 기술상의 편의를 위하여 국립대학 재정위원회제도의 세부적 내용을 몇 개의 부분으로 나누어 현황을 검토하고 문제점을 기술하고자 한다.


2. 선행연구의 검토

전술한 바와 같이 「국립대학회계법」이 제정되기 전에는 기성회회계의 문제점에 관한 연구가 주류를 이루었고, 동법이 제정된 이후에는 동법에 따라 성립된 대학회계 및 예산제도에 관한 연구가 이어졌으나 그나마 그리 많지는 않다.

우선 최준렬(2015)은 「국립대학회계법」의 제정으로 인하여 일반회계와 기성회회계가 통합되어 총체적인 관점에서 예산을 편성할 수 있고 효율적으로 운영할 수 있게 되었으나, 기존의 기성회회계의 운영에서 가졌던 대학의 자율권은 어느 정도 제한될 것으로 예상하였으며, 예산규모는 크게 증가하지 않을 것으로 전망하였다.

반상진(2016)은 국립대학 재정구조에 대한 분석을 통하여 「국립대학회계법」의 수정방향을 제시하였다. 즉 동법 제4조에서 규정하고 있는 “안정적인 지원”을 수정하여 재정지원의 확대를 의무화하고, 과거 기성회회계의 일정 부분을 국가가 추가적으로 지원하여 실질적인 등록금 인하를 추진하며, 중장기적으로 안정적인 재원확보를 위한 별도의 제도적 장치를 제안하였다.

권선국, 장지영(2017)은 동법 제정 이후 최초로 작성된 2015년도의 재무제표를 분석하여, 결산에 대한 실태조사가 필요하며, 직영뿐 아니라 BTL기숙사회계도 대학회계에 포함시켜야 하며, 프로그램예산제도를 도입하여야 하고, 발전기금회계도 「국립대학회계법」의 적용을 받아야 한다고 주장하였다.

고진훈, 여영준(2018)은 「국립대학회계법」의 내용을 개괄하고, 동법의 제정에 따른 국립대학 재정의 변화를 전망하고 대학재정지원사업과 국립대학육성사업을 중심으로 국립대학 재정운영의 효율화 방안을 제시하였다.

이상에서 본 바와 같이 대부분의 선행연구들은 「국립대학회계법」의 전반적인 개정방향이나, 발생주의·복식부기에 기반한 회계시스템의 개선, 그리고 안정적이고 충분한 재원의 확보 등에 관한 것으로서, 「국립대학회계법」의 세부적 내용을 제도적으로 분석하거나, 예산절차에 관한 심층적 분석은 전혀 없다.

이에 본 연구에서는 국립대학예산절차에 있어서 과거 기성회회계와는 달리 통합된 대학회계에 대한 예산심의기구로 신설된 재정위원회에 초점을 맞추어, 심의·의결사항, 심의·의결의 효력, 위원회의 구성, 그리고 회의 소집, 심의기간, 소위원회와 같은 운영방안 등에 관하여 「국립대학회계법」및 동시행규칙, 그리고 각 대학의 재정회계규정을 중심으로 현황과 문제점을 적시하고, 적절한 개선방안을 제시해보고자 한다.


3. 외국대학의 사례

미국 주립대학의 회계연도는 9월 1일부터 다음 연도 8월 31일까지이며, 매년 2월에 예산과정이 시작된다(이장희, 정도진, 배기수, 2008, 22-23쪽). 예산부서에서 예산초안을 작성하고 회계담당자들의 의견을 수렴하여 수정하고, 최고기획위원회의 검토를 거쳐 평의원회(Board of Regents)에 제출한다. 평의원회는 예산의 전반적 수준을 결정하고, 세부적 사항은 대학본부에 위임한다. 주립대학은 일반적으로 ‘법인’의 형태로 운영되므로 예산심의를 포함한 주된 의사결정은 주헌법에 의해 설치된 이사회(Boards of Directors)의 소관사항이다. 예컨대 캘리포니아대학 이사회는 「캘리포니아주헌법」 Article 9, Section 9. (a)의 규정에 따라 당연직 7인과 임명직 18인 등 25인으로 구성되며(황홍규, 2010, 110-112쪽), 대학에 대한 최종적 권한과 책임을 진다. 이사회에는 상임위원회로 교육정책위원회, 재정위원회, 거버넌스위원회, 부지 및 건축위원회, 투자위원회, 장기계획위원회 등을 두고 있다. 대학예산에 관하여는 재정위원회에서 1차적 심의를 하고, 최종적으로는 이사회가 결정한다. 다만 실질적으로 이사회는 그 권한을 총장과 교수회 등에 위임하고 있다. 한편 이사회 외의 주요기관으로 대학평의회(University Senate; Academic Senate; Academic Council; Faculty Senate)가 있다. 대학평의회는 대학총장, 캠퍼스총장(Chancellor), 단과대학 주요보직자, 단과대학에 의해 임명된 교원, 기타 정관에서 특별히 인정하고 있는 자로 구성되며, 총장이 당연직 의장(ex officio President of the Academic Senate)이 되고, 학사평의회, 특별위원회, 분과위원회, 분과교수회 등을 두고 있다. 대학평의회는 학술적·전문적 문제(academic and professional matters)에 관하여 의결권을 가지지 아니하며 권고할 수 있을 뿐이다. 대학평의회의 소관사항은 ① 교육과정, ② 학위요건, ③ 성적평가정책, ④ 교육프로그램 개발, ⑤ 선수과목이수에 관한 기준, ⑥ 단과대학 거버넌스, ⑦ 교수의 역할, ⑧ 교수지원정책, ⑨ 사업평가절차, ⑩ 기획예산절차, ⑪ 기타 본부와 평의회가 합의한 학문적·전문적 문제 등이다(김종성, 2015, 176쪽).

영국의 대학도 1992년의 「계속고등교육법(Further & Higher Education Act)」의 제정 이후 추밀원의 인가를 받는 고등교육법인으로 설립되고, 대학의 직접적인 구성원은 교수, 직원, 학생 전체가 아니라 법인 이사회(board of governors)의 구성원으로 한정되며, 이사회의 구성원은 총장, 교수대표, 학생대표, 외부인사 등이며, 통상 25인에서 40인 정도이다(황홍규, 2010, 263쪽; 김종성, 2015, 176쪽). 그리고 학사평의회(academic council)의 구성과 기능은 각 대학이 자율적으로 정하며, 일반적으로는 대학의 임원, 교수, 학생 등으로 구성된다. 학사평의회의 주요 기능으로는 부총장을 비롯한 중요 보직자의 선출과 임명, 대학의 재산관리 등이며, 재무, 인사, 시설, 안전위원회 등 소위원회도 운영하고 있는 것이 일반적이다(교육부, 2012, 44쪽). 미국과 마찬가지로 학문적 문제는 학사평의회(academic council)의 권한에 따르고, 대학의 모든 업무 수행은 이사회가 책임을 진다. 일반적으로 이사회는 대학의 재정 및 투자, 재산 및 건물의 관리, 자금융자계약의 체결, 학습·교육 및 연구에 대한 감독 등의 권한과 책임을 진다. 이사회 산하에 많은 위원회를 두고 있으며, 특히 학문적 우선순위나 재정 수요와 관련된 대학의 발전계획에 관해서는 학사평의회와 공동으로 ‘자원(전략)위원회’를 구성하여 업무를 수행한다(황홍규, 2010, 263쪽).

독일의 대학들은 1976년 연방의 「대학기본법」, 각 주의 헌법과 대학법에 따라 운영되었으나, 2008년 「대학기본법」이 폐지되면서 각 주마다 개별적인 대학법의 적용을 받게 되었다. 다만 대부분의 대학법이 종전의 대학기본법의 내용을 따랐기 때문에 큰 차이는 없다(황홍규, 2010, 167쪽). 헤센주(Land Hessen)의 국립대학은 공법상의 사단으로서 총장단(Präsidium), 대학평의회(Senat), 대학참사회(Hochschulrat), 학장단(Dekanat), 단과대학평의회(Fachbereichsrat) 등으로 조직된다. 총장(Präsident), 부총장(Vizepräsident), 사무총장(Kanzler)으로 구성된 총장단은 기본적으로 대학의 모든 사무를 관할한다. 교수대표 9인, 학생대표 3인, 학술조교대표 3인과 행정직원대표 2인 등으로 구성된 대학평의회는 대학의 중요사항에 대해 자문하며 총장단의 사무집행를 감독한다. 대학참사회는 경제와 직업 분야에 종사하는 4인, 학문 또는 예술 분야에 종사하는 3인 등 교외인사로 구성되며, 기본적으로 자문기구로서 행정과 예산, 학사과정 등에 대하여 조언한다(황홍규, 2010, 195-198쪽).1) 베를린주(Berlin) 대학의 중앙기관은 총장(Präsident 또는 Rektor), 학술평의회(Akademischer Senat), 대학평의회(Konzil) 등이다(황홍규, 2010, 221-222쪽). 학술평의회는 교수 13인, 학술조교 4인, 학생 4인, 기타 조교 4인 등 25인으로 구성되며, 예산안에 대하여 의견을 표명한다. 이외에 특수중앙기구로서 주, 대학, 사회가 공동으로 참여하는 대학운영위원회(Kuratorium)가 있으며 이 위원회가 예산안의 동의와 확정, 예산 및 재정운영의 방침 결정 등의 권한을 가진다.2)

프랑스 국립대학의 주요 기관은 총장과 3개의 평의회이다(채형복, 2011, 95-96쪽). 총장은 대학 관리운영의 최고책임자로서 3개 평의회 위원들의 투표로 선출된다. 그리고 관리평의회(Conseil d'administration)는 사실상 대학내 최고의결기관으로서 대학 운영에 관한 모든 문제에 대해 심의하며, 교육부와의 협정에 대한 의결, 예·결산의 승인, 직원의 배치, 총장이 외부기관과 체결한 협정의 승인, 재산취득의 결정, 교직원 및 학생에 대한 징계처분의 결정 등을 그 주된 직무로 하고 있다. 전체 위원수는 30-60명이며, 교수대표 40-45%, 교외인사 20-30%, 학생대표 20-25%, 직원대표 10-15%의 비율로 구성된다. 학술연구평의회(Conseil des etudes et de la vie universitaire)는 연구정책, 과학 및 기술자료 문제, 연구비 배분 등에 대해 심의하고, 그 결과를 관리평의회에 제안한다. 전체 위원수는 20-40명이고, 교수대표 60-80%, 박사과정학생대표 7.5-12.5%, 외부인사 10-30%의 비율로 구성된다. 교육·대학생활평의회(Conseil des etudes et de la vie universitaire)는 학내의 교육 및 평생교육 방침에 대해 관리평의회에 제안하고, 교육연구과정의 신설 등을 심의한다. 또한 학생의 취업지원대책, 문화·스포츠·사회활동지원, 생활 및 학습조건 개선을 위한 대책을 검토한다. 전체 위원수는 20-40명이며, 교원과 학생대표가 동수를 이뤄 75-80%의 비율을 차지하고, 직원대표 및 외부인사가 각각 10-15%의 비율로 구성된다.

일본의 국립대학은 2004년 4월 1일부터 국립대학법인체제로 전환되었다. 국립대학법인에는 이사회(役員会), 경영협의회(経営協議会), 교육연구평의회(教育研究評議会)가 있지만, 법적으로는 총장만이 최종적 의사결정권을 가진다(황홍규, 2010, 37-41쪽).3) 이사회(役員会)는 총장과 이사들로 구성되며, 예산의 작성, 집행 및 결산에 관한 사항, 중기 및 연차계획에 관한 사항, 학사조직의 설치 및 폐지에 관한 사항 등에 대한 심의권을 가진다. 다만 이사회는 필수적 심의기구일 뿐이며 의사결정권은 없다. 이사들은 총장이 임명하는 총장의 보좌 또는 보조기관이며, 이사회는 집행기구라 할 수 있다. 그리고 경영협의회(経営協議会)는 총장, 총장지명이사 및 직원, 총장이 임명하는 외부위원 등으로 구성되며, 예산의 작성·집행·결산에 관한 사항을 포함하여 경영에 관한 주요사항을 심의한다. 교육연구평의회(教育研究評議会)는 총장, 이사, 교육연구부서의 장 등 내부위원으로 구성되며, 경영이 아닌 교육과 연구에 관한 주요사항을 심의한다.

그리고 핀란드의 헬싱키대학도 최고의사결정기구로서 대학위원회(The Board)를 두고 있으며, 대학위원회에서 대학운영의 원칙과 전략에 대한 주요목표를 결정할 뿐만 아니라 대학의 예산 편성과 집행의 결정, 그리고 재정·회계보고서의 작성, 대학 자산의 유지 및 관리 감독 등의 역할을 담당하고 있다. 대학위원회는 총 13명으로 구성되며, 교수 3명, 직원 2명, 학생 2명, 외부 6명(핀란드은행 이사, 농림부직원, Hanasaari 문화센터 사장, Royal Dutch Shell 사장, 헬싱키시장, 핀란드 교회지원국장) 등이다(김태호, 2016, 257쪽).

이상의 사례를 종합해보면, 외국의 경우 대체로 총장을 포함한 집행부에서 대학예산을 편성하고, 대학내 최고의사결정기관인 이사회(참사회) 또는 대학평의회에서 예산을 심의·의결하며, 예산의 세부적·전문적 심의를 위하여 이사회나 대학평의회 내부에 재무 또는 경영에 관한 사항을 담당하는 소위원회를 두고 있다.


4. 국립대학 예산·회계제도의 변천과정
1) 「국립대학회계법」 제정 이전

「헌법」 제31조제6항에 따르면, “교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하여 국립대학의 교육재정에 관한 사항을 법률에 유보해 두고 있으나, 「국립대학회계법」이 제정되기 전에는 국립대학의 예산과 회계에 관한 독립된 법률이 없었다.

종전의 국립대학회계는 국고회계(일반회계), 기성회회계, 대학발전기금회계, 산학협력단회계, 소비자생활협동조합회계, 병원회계 등으로 구성되어 있었고, 각각 별도의 법률이 적용되었다. 국고회계는 「국가재정법」과 「국고금 관리법」이 적용되었고, 기성회회계는 「국립대학 비국고회계 관리규정(교육부훈령)」과 「국립대학기성회규약」이 적용되었다.4) 「국립대학회계법」이 제정된 이후에도 국립대학 병원 및 치과병원, 대학발전기금재단, 산학협력단은 독자적으로 회계를 운영하고 있다. 병원회계 및 치과병원회계에는 「국립대학병원 설치법」과 「국립대학치과병원 설치법」이 적용되고, 대학발전기금회계는 「민법」과 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」이 적용되며, 산학협력단회계는「산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률」과 「산학협력단회계처리규칙(교육부고시)」이 적용된다. 그리고 소비자생활협동조합회계는 「소비자생활협동조합법」의 적용을 받는다.

2) 국립대학 법인화 추진

「국립대학회계법」의 제정은 외형적으로는 등록금 반환청구소송에서 비롯되었지만, 근본적으로는 신자유주의를 배경으로 한 국립대학 법인화정책에 기원을 두고 있다. 1995년에 김영삼 정부가 ‘5·31 교육개혁안’에서 국립대학 법인화 논의를 시작하였고, 1997년에 「국립대학 특별회계법(안)」을 입법예고하였다. 이어서 2002년에 김대중 정부는 「국립대학 운영에 관한 특별법(안)」 제정을 추진하였고, 2007년에 노무현 정부도 「국립대학법인의 설립·운영에 관한 법률(안)」을 국무회의에서 통과시켰고, 울산과학기술대학교를 국립대학법인으로 출범시켰다. 이명박 정부가 출범한 2008년에는 당시 교육과학기술부에서 「국립대학 재정·회계법(안)」 제정을 추진한다고 밝혔다. 이 법안은 2010년 3월부터 시행될 예정이었으며 기성회회계도 이 법의 시행으로 폐지될 예정이었다. 이 법안이 2015년에 제정된 「국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률」의 모태가 된 것이다.5) 다만 ‘교비회계’라는 용어를 ‘대학회계’로 변경하였고, 재정위원회의 구성을 ‘9-15인’에서 ‘11-15인’으로 확대하였으며, 등록금 심의를 재정위원회가 아닌 등록금심의위원회에서 담당하는 것으로 변경하였을 뿐이다.

3) 등록금 반환청구소송 판결

2010년에 서울대 등 8개 국공립대 학생 4,200여명이 “국립대학의 기성회가 기성회비를 납부받은 것은 법률상 원인 없이 타인의 재산으로 이익을 얻은 경우에 해당한다.”는 이유에서 기성회비 반환청구소송을 제기하였고,6) 1심과 2심에서는 기성회비 징수의 법적 근거가 없다는 이유로 원고 승소의 판결을 내렸다. 즉 기성회비는 고등교육법 제11조 제1항의 ‘수업료와 그 밖의 납부금’에 포함되지 않으며, 기성회비를 영조물 사용의 대가로 볼 수 없기에 학칙 역시 근거가 될 수 없고, 기성회 규약에 따른 징수는 가능하지만, 가입하지 않은 경우 강제 징수는 불가능하며, 따라서 종래 징수한 기성회비에 대해서 기성회는 부당이득을 반환하여야 한다는 것이다(충남대학교 교수회, 2016, 8쪽).7)

그러나 상고심에서 대법원은 “교육 관련 법령의 취지 및 법적 성격 등에 비추어 보면, 국립대학이 영조물인 국립대학의 사용료로서의 실질을 가지는 비용을 직접 납부받지 아니하고 영조물 이용자인 학생이나 학부모로 구성된 단체로부터 자금을 지원받아 대학의 목적에 부합하는 교육역무와 교육시설의 제공에 사용하더라도 교육 관련 법령의 취지에 위배된다고 할 수 없다. ... 그리고 1997. 12. 13. 「고등교육법」이 제정된 이래 「고등교육법」 제11조제1항에 수업료 외에 그 밖의 납부금을 받을 수 있는 근거가 규정되어 있으므로, 「고등교육법」 제정 이후에 기성회장 명의로 기성회비 납부고지를 하면서 실질적으로는 국립대학이 수업료와 함께 기성회비를 납부받은 것을 가지고 국립대학 기성회가 ‘법률상 원인 없이’ 타인의 재산으로 인하여 이익을 얻은 경우에 해당한다고 볼 수는 없다.”고 판시하였다(대법원. 2014다5531. 2015. 6. 25).

4) 「국립대학회계법」의 제정

위에서 본 바와 같이 국립대학 법인화의 추진과정에서 기성회비 반환청구소송이 제기되어 1심과 2심에서 기성회비 징수의 법적 근거가 없다는 판결이 나오자 각 정당에서는 기성회회계를 폐지하고 일반회계와 통합하는 법안을 발의하였다. 즉 유은혜 의원이 「기성회회계 처리에 관한 특례법」, 민병주 의원이 「국립대학 재정·회계법」, 정진후 의원이 「국립대학법안」 등을 발의하였다. 제331회 국회 제2차 법률안심사소위원회(2015.2.13.)에서 위의 법률안을 병합·심사하여 「국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률안」을 마련하게 되었다(이원일, 박성환, 권기정, 2015, 185쪽).

동법률의 제정이유를 보면, “기성회비 부당이득금 반환소송 등으로 국립대학의 기성회비 징수에 대한 논란이 가중되고 있는 상황에서 국립대학의 열악한 재정여건을 고려하여 국립대학에 대한 국가의 재정 지원을 명확히 규정하는 한편, 국립대학의 회계 및 재정 운영 체제를 정비하여 자율성과 공공성을 높일 필요가 있음. 이에 국립대학에 대한 국가의 지원 의무와 국립대학에 지원하는 운영비의 확대 노력을 규정하고, 국립대학에 대학회계를 설치하며 그 운영 원칙으로 재정 건전성 확보와 학생·학부모의 부담 최소화 등을 규정함으로써 국립대학 재정 운영의 자율성 제고와 더불어 국립대학의 공공성 및 사회적 책임성을 확립하도록 하려는 것”이라고 밝히고 있다(국가법령정보센터, http://www.law.go.kr/).

「국립대학회계법」의 주요내용은 기존의 국고회계와 기성회회계를 통합한 대학회계를 설치하고(제11조제1항), 국가는 종전의 각 국립대학의 예산, 고등교육예산 규모 및 그 증가율 등을 고려하여 인건비, 경상적 경비, 시설확충비 등 국립대학의 운영에 필요한 경비를 각각 총액으로 지원하여야 하며(제4조제2항), 재정 및 회계의 운영에 관한 주요 사항을 심의·의결하는 재정위원회를 두는 것(제8조제1항) 등이다.

동법의 시행에 따른 국립대학의 재정운영구조의 변화는 <그림 1>과 같다.


<그림 1> 
국립대학의 재정 운영 구조 변화

※ 출처: 교육부(2015), 대학회계 도입(안)




5. 「국립대학회계법」 상 재정위원회의 현황과 문제점
1) 재정위원회 제도 개요

「국립대학회계법」에서 재정위원회에 관한 규정은 제2장 제8조부터 제10조까지이다. 우선 제8조는 재정위원회의 설치와 운영에 관한 조항으로서, 위원회는 11명 이상 15명 이하로 하고 당연직위원과 일반직위원(과반수)으로 구성한다. 당연직위원은 당해 대학의 재정·회계규정으로 정하고, 일반직위원은 해당 대학에 재직 중인 교원·직원 및 재학생, 해당 대학의 발전에 기여한 사람, 그 밖에 학교경영에 필요한 전문성과 경험이 있는 사람으로 하되, 교원, 직원, 재학생을 각각 2명 이상 포함하여야 한다. 그리고 동위원회의 심의·의결사항은, 중·장기 재정운용계획에 관한 사항, 대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항, 입학금 및 수업료 등에 관한 사항(다만 등록금에 대해서는 등록금심의위원회의 심의로 대체), 교육·연구비 등의 지급에 관한 사항, 주요 사업의 투자계획에 관한 사항, 재정·회계규정의 제정 및 개정에 관한 사항, 그 밖에 재정 및 회계의 운영에 관한 주요 사항으로서 국립대학의 장이 심의를 요청하는 사항 등이다. 그리고 당해 대학의 장은 ‘대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항’에 대한 동위원회의 심의·의결의 결과를 반드시 따라야 하며, 그 외의 사항에 대한 심의·의결 결과를 최대한 존중하여야 한다는 규정을 두고 있다(제8조제6항). 제9조는 회의록의 작성 및 공개에 관한 조항이고, 제10조는 재정위원회 위원의 결격사유에 관한 조항으로 재정위원회 운영에 관한 중요한 내용은 아니라고 할 수 있다.

「국립대학회계법 시행규칙(교육부령)」 제7조에서는 재정위원회 일반직위원의 임기를 2년의 범위에서 당해 대학의 장이 재정·회계규정으로 정하도록 하였고, 제8조에서는 재정위원회의 운영과 관련하여 회의 소집에 관한 사항과 정족수에 관한 사항을 규정하고 있으며, 제9조에서는 간사에 관한 사항, 그리고 제10조에서는 회의록의 공개 및 비공개사유 등을 규정하고 있다.

각 대학의 재정·회계규정은 거의 유사하다. 우선 재정위원회의 구성에 있어서 당연직위원은 본부 보직교수와 사무국장으로 구성하고, 일반직위원의 추천절차에 대하여 규정하고 있다. 국립C대학의 사례를 보면, 교원위원은 교수회에서, 직원위원은 직원협의회에서, 재학생위원은 총학생회와 대학원총학생회에서, 학교발전기여자 및 전문가는 총동창회에서 추천하되 1명은 학부모로 하는 것으로 규정하고 있다. 일반직위원의 임기는 대체로 재학생은 1년, 그 외의 위원은 2년으로 하고 있다.8) 재정위원회의 심의·의결사항으로는 대체로 「국립대학회계법」제8조의 내용을 준용하되, 대학회계직원의 총정원, 예비비 지출, 계속비 지출, 예산의 이용(移用), 위원장 선출 등에 관한 사항을 추가하고 있다. 그리고 예산절차에 관하여 상세하게 규정하고 있는 바, 중기재정운용계획의 수립, 예산편성지침과 집행지침의 수립, 예산요구서 작성·제출, 예산편성위원회의 설치, 예산편성안의 제출, 예산의 전용 등에 관한 규정을 두고 있다.

한편 대학회계의 예산에 대하여 각 대학에서는 재정위원회의 심의와는 별도로 대학평의원회 또는 교수회(교수평의회)의 심의를 거치도록 규정하고 있다.

2) 심의·의결 사항

재정위원회의 심의·의결사항에 있어서 문제점으로는 첫째로, 각 대학마다 매년 적게는 수십억, 많게는 수백억원에 달하는 정부재정지원사업예산에 대하여 재정위원회의 심의를 전혀 거치지 않고 있다는 것이다.

2019년 현재 정부의 재정지원사업은 < 그림 2>와 같이 국립대학육성사업, 대학혁신지원사업(ACE+, CK, PRIME, CORE, WE-UP), 산학협력(LINC+), 연구지원(BK21플러스) 사업 등이다. 대학혁신지원사업은 일반재정지원사업으로서 종래의 ACE+(대학자율역량강화사업), CK(대학특성화사업), PRIME(산학연계교육활성화 선도대학사업), CORE(대학인문역량강화사업), WE-UP(여성공학인재양성사업) 등 5개 사업이 통합된 것이고, 산학협력 및 연구지원은 특수목적지원사업이다. 일반재정지원사업은 별도의 평가를 통해 선정하지 아니하고, 일정 수준 이상의 대학을 대상으로 자율적 혁신지원을 위해 재정지원을 하는 것이며, 사업비의 용도를 제한하지 않고 각 대학마다 자율적으로 집행하도록 하였다(변기용, 송인영, 2018, 60쪽).


<그림 2> 
교육부 재정지원사업 개편안

※ 출처: 교육부(2018.03.21). 대학 자율성 및 경쟁력 제고를 위한 대학 재정지원사업 개편계획



특수목적지원사업은 논외로 하더라도, 연간 수백억원에 달하는 일반재정지원사업의 경우에는 그 내용에 있어서 대학회계사업과의 중복을 피하기 어렵다. 이에 따라 각 대학에서는 ‘정부재정지원사업총괄추진단’과 같은 기구를 신설하여 각종 정부재정지원사업과 대학회계사업간의 중복투자를 방지하기 위해 노력하고 있으나,9) 대학본부 보직자와 각 사업단장으로 이루어진 추진단에서는 전체적인 재정 효율성보다는 개별 사업단의 효과적 운영에 관심을 두고 있기 때문에, 대학 전체의 예산이나 재정상태에 대한 종합적인 심의기구를 거치는 것이 필요하다(권선국, 장지영, 2017, 49쪽).

「국립대학회계법」제11조에 따르면, 대학회계에는 국가의 일반회계 및 특별회계로부터의 전입금을 포함하도록 되어 있고, 제13조에 따르면, 국립대학의 모든 수입은 세입으로 편입한 후에 이를 사용하여야 하며, 제8조제5항제6호에 따르면, 이 모든 대학회계의 예산과 결산에 관한 사항은 재정위원회의 심의사항이다. 그러나 그 어느 대학도 정부재정지원사업예산을 본예산이나 추경예산에 포함시켜 재정위원회의 심의를 받고 있지 않다.

재정지원사업예산을 재정위원회의 심의사항에서 제외한 표면적인 이유는 ‘성립전 예산’이라는 것이다.10) 설립전 예산이란 일정한 경비의 경우에 추가경정예산의 성립 전에 사용할 수 있다는 것인데, 그 근거는 「국립대학회계법 시행규칙」에 규정되어 있다. 동규칙 제18조제2항에는 “국립대학의 장은 법 제17조에 따른 추가경정예산을 집행할 경우 국가, 지방자치단체, 민간 또는 대학 등으로부터 그 용도가 지정되고 소요 전액이 교부된 경비와 제19조에 따른 수입대체경비는 추가경정예산의 성립 전에 사용할 수 있다.”고 규정하고 있지만 제3항에서는 “국립대학의 장은 제2항에 따라 사용한 경비를 같은 회계연도 내의 다음 번 추가경정예산에 계상하여야 한다.”고 명시하고 있다. 따라서 ‘성립전 예산’이더라도 추가경정예산에 계상하여 재정위원회의 심의를 받아야 함이 명백함에도 불구하고, 이를 지키고 있는 국립대학은 전혀 없다.

두 번째 문제점은 결산에 대한 심의가 매우 형식적이라는 점이다. 위에서 본 바와 같이 「국립대학회계법」제8조제5항제3호에 따라 재정위원회는 대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항을 심의·의결한다. 그러나 결산에 대한 심의는 거의 형식적으로만 이루어질 뿐이다. 대학회계의 결산은 예산결산과 재무결산으로 구분되며 다시 예산결산은 세입결산과 세출결산으로 나누어진다. 재무결산은 2015회계연도부터 복식부기방식으로 회계처리를 하며 재무보고서를 작성하고, 공인회계사의 회계감사를 받도록 되어 있다. 이에 따라 「국립대학회계법」이 제정된 2015년 이후 재정위원회는 매회계연도마다 결산을 심의하였으나, 대부분 아무런 이의없이 원안을 그대로 통과시켰다.11) 공인회계사의 회계감사는 재무결산에 대하여 제무제표를 중심으로 감사할 뿐이다. 따라서 세입과 세출의 결산에 대한 심의는 거의 이루어지지 않고 있다. 이는 후술하는 바와 같이 재정위원들의 전문성과도 관련이 있으며, 심의기간과도 관련이 있다.

세 번째 문제점은 입학금 및 수업료에 대한 심의를 배제하고 있다는 점이다(박성환, 이원일, 권기정, 2016, 164쪽). 「국립대학회계법」제8조 제5항에서는 “「고등교육법」 제11조제1항에 따른 등록금(수업료와 그 밖의 납부금)에 대해서는 등록금심의위원회의 심의로 이를 대신한다.”라고 규정함으로써, 입학금 및 수업료에 대한 재정위원회의 심의를 배제하고 있다. 이로 인하여 입학금과 수업료의 인상 여부에 대한 재정위원회의 관여가 불가능하다. 이는 “국립대학의 공공성 및 사회적 책임성을 확립”한다는 「국립대학회계법」의 제정이유와도 부합하지 아니하며, 대학구성원의 참여를 통한 민주적 거버넌스의 구축을 근본적으로 저해하는 것이다.

3) 심의·의결의 효력

재정위원회의 심의·의결권에 있어서 첫 번째 문제점은 그 효력이 매우 제한적이라는 점이다. 「국립대학회계법」제8조제6항에 따르면, 국립대학의 장은 대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항에 대한 재정위원회의 심의·의결 결과를 반드시 따라야 하지만, 그 외의 사항에 대한 심의·의결 결과는 ‘최대한 존중’할 뿐이다. 다양한 대학구성원이 참여하여 결정하는 합의기구에서 다수인의 합의에 따라 결정된 사항을 총장이 따르지 아니하여도 된다는 규정은 재정위원회의 권한을 지나치게 제한하는 것이며, 총장과 재정위원회간에 권한분쟁이 일어날 가능성이 매우 높다(김태호, 2019, 78-79쪽). 또한 재정위원회가 심의·의결한 사안을 총장이 따르지 않거나 존중하지 않는 경우에 재정위원회가 스스로 의결한 사안이 집행되도록 하게 할 권한이 규정되어 있지 않다(충남대학교 교수회, 2016, 14쪽). 따라서 총장이 스스로 또는 외부의 압력에 의하여 재정위원회의 심의·의결을 완전히 무력화시킬 가능성이 매우 높다.

두 번째 문제점은 예산안의 심의에 있어서 재정위원회의 자율권이 거의 없다는 점이다. 대학의 장은 관·항간의 이용에 있어서 재정위원회를 심의를 거치지 아니하며, 예비비의 지출도 다음 회계연도에 재정위원회에 보고만 하면 가능하지만, 상대적으로 재정위원회는 “대학의 장의 동의 없이 세출예산안 각 항의 금액을 증액하거나 새로운 세출항목을 설치할 수 없다(동법 제14조 제3항).” 또한 재정위원회는 대학회계를 제외한 대학발전기금회계, 산학협력단회계, 소비자생활협동조합회계 등에 대한 관여가 불가능하다. 따라서 재정위원회는 대학본부의 재정운영에 관한 견제와 감시보다는 대학의 장의 하위부속기관으로 운영될 가능성이 매우 높다(반상진, 2016, 163쪽).

세 번째 문제점은 기존 예산심의기구와의 중복이다(김태호, 2019, 79쪽; 곽상진, 2019, 35쪽). 2017년 「고등교육법」의 개정으로 모든 대학에 대학평의원회를 두게 되었다. 「고등교육법」 제19조의2제1항에 따르면, 대학평의원회는 대학예산 및 결산에 관한 사항을 제외한 대학발전계획, 교육과정의 운영, 학칙의 제·개정에 관한 사항 등에 대하여 심의한다. 그런데 「고등교육법」의 개정에 따라 대학평의원회가 설치되기 이전에도 대부분의 대학에서 대학평의회나 교수평의회를 두고 있었으며, 예결산에 대한 심의권한을 부여하고 있었다. 대학평의회는 총장을 포함한 집행부의 권한을 견제하고 대학의 자치를 구현해온 대표적인 기구이다. 그런데 「국립대학회계법」의 제정으로 예결산에 대한 심의·의결권이 재정위원회로 이관되었고, 대학평의회는 대학발전계획과 같은 형식적 사안들에 대한 심의 내지 자문만을 하게 되었다. 대학구성원의 대표성이라는 측면에서는 교원, 직원, 조교, 학생 및 동문과 외부전문가가 교육과 연구에 대한 전문성에 비례하여 참여하고 있는 대학평의원회가, 후술하는 바와 같이 대학본부(집행부) 위주로 구성된 재정위원회보다 훨씬 바람직한 것으로 보인다. 다만 일부 대학에서는 교수회에도 예산심의권을 부여하고 있다.12) 그러나 교수회의 예산심의권은 과거 대학평의회의 예산심의권과는 비교할 수도 없을 만큼 형식적인 검토 내지 자문에 그치고 있다.

또한 국립C대학에서는 재정위원회에 예산을 제출하기 전에 예산편성안을 검토·조정하기 위하여 예산편성위원회를 두고 있다. 동위원회는 대학본부 보직자, 본부 과장, 그리고 교수, 직원, 조교, 학생 대표가 포함되며(「국립C대학 예산편성위원회 규정」 제3조),13) 규정상 ‘검토·조정’이라고 되어 있지만, 사실상 예산편성안에 대한 ‘심의’ 기능을 담당하고 있다. 동위원회의 구성이나 기능은 재정위원회와 거의 유사한 것으로서 중복적인 절차라고 볼 수 있다.

교수회의 예산심의, 예산편성위원회의 검토·조정, 그리고 재정위원회의 심의·의결 간에 분명한 견해 차이가 있을 수 있으며, 유사한 구성이지만 보다 본부 보직자 중심으로 구성된 재정위원회가 최종적 의결권을 가지는 것은 견제와 균형이라는 민주적 거버넌스를 크게 저해하는 것이다.

4) 재정위원회의 구성

재정위원회의 구성에 있어서 첫 번째 문제점은 위원회의 독립성이 취약하다는 것이다. 「국립대학회계법」제8조에 따르면, 재정위원회의 위원은 11명 이상 15명 이하로 하고 그 정수는 각 대학의 재정·회계규정으로 정하며, 당연직위원과 일반직위원으로 구성한다. 일반직위원에는 교원·직원 및 재학생을 각각 2명 이상 포함하여야 하고, 대학발전에 기여한 사람과 학교경영에 필요한 전문성과 경험이 있는 사람 중에서 대학의 장이 임명 또는 위촉한다. 문제는 당연직위원이다. 아래의 <표 1>에서 보듯이 비교적 규모가 큰 거점국립대학의 경우, 거의 모든 대학에서 당연직위원 7명, 일반직위원 8명으로 위원회를 구성하고 있다.14) 일반직위원을 과반수로 한다는 규정을 외형상으로는 지키고 있다. 그러나 이러한 구성은 총장이 자율적으로 임명할 수 있는 당연직위원을 최대한 확보하여 예산심의 자체를 형해화시키는 것이다.

<표 1> 
거점국립대학의 재정위원회 구성
대학 재정위원
강원대 당연직(4) 교무처장, 기획처장, 교육지원처장, 사무국장
일반직(11) 교원 5명, 직원 2명, 학생 2명, 외부 2명
경북대 당연직(7) 교무처장, 학생처장, 기획처장, 연구산학처장, 국제교류처장, 사무국장, 교수회부의장
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
경상대 당연직(7) 교학부총장, 대학원장, 학생처장, 기획처장, 사무국장, 산학협력단장, 대외협력본부장
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
부산대 당연직(7) 대학원장, 교무처장, 학생처장, 기획처장, 사무국장, 산학협력단장, 교수회기획재정국장
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
전남대 당연직(7) 교무처장, 학생처장, 연구처장, 기획조정처장, 사무국장, 학무본부장, 평의원회부의장
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
전북대 당연직(7) 교무처장, 학생처장, 기획처장, 사무국장, 산학연구본부장, 입학본부장, 국제협력본부장
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
제주대 당연직(7) 대학원장, 교무처장, 학생진로취업처장, 기획처장, 사무국장, 산학연구본부장, 교수회부의장
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
충남대 당연직(7) 교학부총장, 교무처장, 학생처장, 기획처장, 사무국장, 산학연구본부장, 예산편성위원장
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
충북대 당연직(7) 대학원장, 교무처장, 학생처장, 기획처장, 사무국장, 산학협력단장, 학장 대표
일반직(8) 교원·직원·학생·외부 각 2명
※ 출처: 2020년 2월 현재 각 대학 재무·회계 규정

또한 총장이 임의로 임명할 수 있는 당연직위원은 대부분 총장이 임명하는 본부 보직자들로 구성된다. 이는 예산의 편성과 집행의 주체인 대학본부가 예산심의까지 담당하는 것으로서, 집행기구와 의결기구의 분리를 통하여 견제와 균형을 도모한다는 민주적 거버넌스를 전면으로 부인하는 것이다. 특히 예산편성의 주된 당사자인 사무국장을 당연직위원으로 포함시킴으로써, 본인이 제출한 예산안을 본인이 심의한다는 비논리적인 결과를 초래하고 있다.15) 더 나아가 일부의 대학에서는 일반직위원의 선정과정에서 총장이 추천 또는 지명하거나 대상에 제한을 두는 경우가 있고.16) 외부위원(해당 대학의 발전에 기여한 사람과 그 밖에 학교경영에 필요한 전문성과 경험이 있는 사람)을 사실상 대학본부에서 추천 또는 위촉하는 대학도 11개교나 된다(대학교육연구소, 2015, 4-5쪽). 이처럼 일반직위원이 당연직위원보다 불과 1명 많은 상태에서 일반직위원의 위촉에까지 대학본부가 개입하게 되면, 결국 재정위원회의 독립성을 담보하지 못하고 총장을 포함한 대학본부의 예산편성에 대하여 거수기 역할밖에는 못하게 될 가능성이 매우 높다.

두 번째 문제점은 재정위원회 일반직위원의 대표성이 부족하다는 점이다. 대학구성원인 교원, 직원, 학생뿐 아니라 외부인사의 참여까지 보장하고 있다는 점에서 포괄성은 인정되지만, 각 위원들이 소속 구성단위를 대표할 수 있는가에 대하여는 의문이 있다. 위에서 지적한 바와 같이 일반직위원을 총장(대학본부)이 지명 또는 위촉하는 경우가 당연히 소속 구성단위를 대표한다고 볼 수 없음은 물론이거니와, 각 구성단위에서의 추천방식에도 문제가 있다. 가령 교원대표를 교수회에서 추천하는 것과 교수회장이 추천하는 것은 큰 차이가 있다. 교수회는 다수의 회원들로 구성된 하나의 단체로서, 그 의사의 표현은 내부적으로 합의에 의한 민주적 의사결정절차를 거쳐야 하지만, 교수회장은 교수회의 대표자로서의 개인이므로 단독적인 결정이 가능하기 때문이다. 일부 대학에서 구성원의 자치기구 자체에 추천권을 부여하지 아니하고, 그 단체의 장에게 추천권을 부여한 것은 재정위원회 구성에 있어서 각 구성단위의 대표성을 저해하는 결과를 초래한다.

세 번째 문제점은 대부분의 일반직위원들의 전문성이 매우 부족하다는 점이다. 특히 재학생위원은 대학의 예산과 재정에 관하여 관심은 높지만 임기가 1년에 불과하고 방대하고 복잡한 예산자료를 접해본 경험이 없기 때문에 제대로 심의할 수 있을지에 대해 의문이 든다.17) 그리고 교원의 경우에도 대학의 예·결산에 대하여 오랫동안 관심을 가지고 접해본 사람이 아니거나, 행정·경영·재무 등을 전공한 교수가 아닌 경우에는 예산서와 부속서류를 심도있게 분석하기 어려울 것이다. 따라서 재정위원회의 전문성을 보완하기 위하여 대부분의 대학에서 외부위원 중에서 법률 또는 회계 전문가 1명을 위촉하고 있다. 그러나 대학 외부의 법률 또는 회계 전문가는 대학의 실정에 대하여 잘 모를 수 있을 뿐만 아니라, 주어진 업무의 양이나 업무에 소요되는 시간에 비하여 회의수당이 너무 적기 때문에(기본 10만원에 2시간 이상 회의시 최대 15만원), 얼마나 성실하고 세밀하게 자료를 분석할지 의문이다. 그리고 대학발전에 기여한 자와 같은 외부인사의 참여에 대하여도 논란이 있다. 직접적인 이해관계가 없는 외부인사의 폭넓은 참여는 과거 기성회 이사회처럼 총장의 독단적 경영을 제대로 견제하지 못하고 유명무실하게 운영될 수 있다는 주장(이동규, 2009, 14쪽)도 있고, 국립대학으로서의 공공성 확보와 지역사회와의 연계를 위하여 바람직하다는 주장도 있다(함석동, 2010, 115쪽).

5) 기타 운영방식: 회의 소집, 심의기간, 소위원회 등

기타 운영방식에 있어서는 우선 재정위원회의 소집과 관련하여 「국립대학회계법」제8조에 따르면, 위원회는 위원장이 필요하다고 인정하거나 재적위원 3분의 1 이상이 요청하는 경우에 위원장이 소집하며, 총장이 심의를 요청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 재정위원회를 소집하여야 한다. 그런데 소집요구가 있음에도 불구하고 위원장이 회의를 소집하지 아니하는 경우에는 대학의 예산절차의 진행이 마비되어 큰 혼란을 야기할 수 있다. 물론 예상되는 궐위시에는 위원장이 직무대리를 지정하는 것이 일반적이다. 그러나 예상하지 못하는 사유에 의한 급작스런 궐위가 있거나, 대학본부와의 갈등으로 인하여 고의로 회의 소집을 안하는 경우에는 예산의 심의·의결이 지연되거나 준예산을 집행할 수밖에 없다. 「국립대학회계법」제8조제4항에 따르면, 재정위원회의 위원장은 대학본부 보직자를 중심으로 한 당연직위원이 맡을 수 없기 때문에, 여러 가지 사유로 인하여 대학본부와 타 구성단위(교수, 직원, 학생 자치기구)가 갈등을 겪고 있는 경우에는 충분히 발생할 수 있는 상황이다. 이러한 경우에 대비하여 위원장이 일정 기간 내에 회의를 소집하지 아니하는 경우에는 소집을 요청한 위원들이 연명으로, 또는 총장이 회의를 소집할 수 있도록 규정을 두어야 할 것이다.18)

「국립대학회계법」제14조에 따르면, 국립대학의 장은 회계연도마다 세입·세출예산안을 편성하여 회계연도 개시 40일 전까지 재정위원회에 제출하여야 하고, 재정위원회는 세입·세출예산안을 회계연도 개시 10일 전까지 심의·의결하여야 한다. 얼핏 보면 30일이라는 기간이 심의에 충분한 것으로 보인다. 그러나 일반적으로 본예산안의 분량이 상당히 많고, 대개는 중기재정운용계획과 함께 심의하여야 하며,19) 일반적으로 최종의결까지 3회 이상의 회의를 개최하여야 한다는 점 등을 감안하면, 결코 충분한 심의기간이라고 볼 수 없다. 그나마 회계연도 40일 전이라는 규정조차도 잘 지켜지지 않고 있다. 그리고 추가경정예산의 경우에는 법령이나 자체 재정·회계규정에 심의기간을 지정해놓지 않았기 때문에, 불과 2-3일밖에는 심의기간이 주어지지 않는 경우도 있다.20) 이처럼 촉박한 심의기간으로 인하여 대부분의 재정위원회 위원들은 세밀하고 심도있게 예결산안을 심의하지 못하고 있으며, 사업의 타당성이나 규모의 적정성에 대한 논의보다는 점증주의적인 접근에 그치거나 무조건적인 삭감에 집중하게 된다(이상호, 2009, 115쪽). 또한 매 회의때마다 회의자료를 사전에 배포하여 줄 것을 요청하는 일이 반복되고 있으나 시정되지 않고 있다.21)

위에서 본 바와 같이, 재정위원회는 방대한 양의 예결산 자료를 단기간에 검토·분석하여야 하고, 대부분의 위원들이 예·결산안이나 재무제표에 대한 전문적 지식이 없기 때문에, 재정위원회의 전문성을 보완하고 지원할 수 있는 산하기구가 필요하다. 그러나 「국립대학회계법」과 「국립대학회계법 시행규칙」에는 아무런 규정을 두고 있지 아니하며, 대부분 대학의 자체 재정·회계규정에서도 재정위원회를 보좌하기 위한 분과나 소위원회와 같은 세분화된 기구를 두고 있지 아니하다.22) 재정위원회의 심의·의결사항이 매우 다양하고, 특히 예·결산서의 분량이 방대하기 때문에 분야별 내지 영역별로 여러 개의 분과위원회를 두거나, 예·결산안에 대한 전문실무소위원회를 두어 사전에 심층적으로 심의한 결과를 토대로 본회의에서 심의한다면 비교적 짧은 기간에 효율적으로 심의할 수 있을 것이다(이원일, 박성환, 권기정, 2015, 202쪽).


6. 결론 - 재정위원회의 제도적 개선방안

국립대학의 기성회비 징수에 대한 반환청구소송이 계기가 되어 「국립대학회계법」이 제정된 이후 각 대학에서도 재정·회계에 관한 규정을 제정하고, 이에 의거하여 재정위원회를 구성하고 운영하고 있다. 그러나 너무 조급하게 제도를 만들고 시행하였기 때문에 실제 운영과정에서 많은 문제점이 나타나고 있다. 특히 기존에 대학의 예·결산을 심의해오던 교수회 또는 대학평의회, 그리고 2017년 고등교육법의 개정으로 신설된 대학평의원회 등과 권한의 중복이나 충돌이 발생하였고, 아직까지도 명확한 역할 구분이 이루어지지 않고 있다. 이에 「국립대학회계법」과 동시행규칙, 그리고 거점국립대학들의 재정·회계규정상의 재정위원회제도에 대하여 비교·검토한 결과 다음과 같은 문제점이 발견되었다.

우선 재정위원회의 심의·의결사항에 있어서, 정부재정지원사업예산에 대한 심의를 하지 않고 있기 때문에 대학회계 일반예산사업과의 중복 투자가 발생하고 비효율적으로 운영되고 있으며, 결산에 대한 심의가 매우 형식적으로만 이루어지고 있고, 입학금 및 수업료에 대한 심의에서 배제되고 있다. 그리고 심의·의결의 효력에 있어서도, 예·결산에 관한 사항은 결정력을 가지지만 그 이외의 사항에 대한 심의·의결은 전적으로 총장의 존중과 배려(?)에 종속되고, 자율적으로 결정할 수 있는 여지가 거의 없으며, 대학평의원회나 교수회와 같은 기존의 예·결산 심의기구와 권한이 중복·충돌되고 있다. 그리고 그 구성에 있어서도, 총장을 포함한 집행부가 당연직위원으로 거의 절반을 차지하고 일반직위원의 선정에도 대학본부가 개입하고 있기 때문에 독립성을 담보할 수 없으며, 그나마 일반직위원도 각 구성단위로부터의 대표성을 충분히 확보하고 있지 못하고, 위원들의 전문성도 매우 부족한 상황이다. 그리고 위원회의 소집에 있어서도 위원장이 고의로 소집을 회피하는 경우에 대비한 대책이 전혀 없으며, 위원회의 심의기간이 너무 짧아서 충분하고 심도있는 검토와 심의가 이루어지지 않고 있다. 또한 위원회의 부족한 전문성을 보완할 수 있는 소위원회나 분과위원회에 관한 규정도 전혀 두고 있지 않다.

이러한 문제점들은 근본적으로 대학의 전반적 운영을 균형있게 고려하지 못하고, 미시적으로 재정·회계측면에만 중점을 두어 제도를 만들었기 때문에 야기된 것이다. 따라서 국립대학의 전반적인 민주적 거버넌스의 틀에서 부문간 정합성을 확보하는 방향으로의 개편이 필요하다. 즉 총장을 포함한 집행부에 대한 견제와 균형을 위한 최종적 의사결정기구로서의 대학평의원회를 중심으로 대학의 모든 의사결정이 집중되어야 하며, 대학의 예·결산에 있어서도 대학평의원회의 산하 또는 내부기구로서 재정위원회의 위상을 정립하여야 한다. 보다 구체적으로는 재정위원회가 정부재정지원사업예산을 포함한 모든 예·결산안을 심의하고, 이를 바탕으로 대학평의원회에서 의결하는 것이 바람직하다. 그리고 재정위원회의 예·결산 심의를 보좌하기 위한 전문분과위원회를 두어 사전에 충분히 전문적·심층적으로 검토·분석할 수 있어야 한다. 또한 임기 2년의 일반직위원에 대하여 매년 1명씩 교체함으로써 업무의 연속성을 통한 전문성을 확보가 필요하다. 무엇보다 재정위원회뿐 아니라 최종적 의사결정기구로서의 대학평의원회도 그 구성이나 권한에 있어서 집행부로부터의 충분한 독립성과 자율성을 확보하여야 한다.

다만 이러한 개선방안들도 결국은 재정 운영의 효율성과 자율성을 제고하여 국립대학의 공공성과 책임성을 확보하기 위한 것이기 때문에 무엇보다 안정적이고 충분한 정부의 재정지원 확대가 선결되어야 한다. 안정적이고 충분한 재원을 바탕으로 모든 국립대학이 자율적이고 효율적인 재정 운영을 도모한다면, 학문의 발전과 인재의 양성을 통한 국가 경쟁력 제고에 크게 기여하게 될 것이다.


Acknowledgments

이 연구는 2018년도 충남대학교 재직교원학술연구비 지원에 의하여 수행되었음.


Notes
1) 다만 헤센주의 프랑크푸르트대학은 대학참사회의 의장, 학문부 대표자, 경제·예산문제 전문가 등 3인으로 조직된 ‘경제·예산위원회’를 두고 있다. 이 위원회는 대학의 재정 및 예산 사무에 관한 최고의 의사결정기구로서, 기본자산의 변경, 자본 차입, 투자 및 재정계획, 임금협정 체결, 결산 확정 등에 대한 동의권을 가진다(황홍규, 2010, 204쪽).
2) 대학운영위원회는 주정부 대학부장관, 주정부 내무담당장관, 재정담당장관 및 기타 부처 장관, 주의회 의원 4인. 대학 구성원 집단별(교수, 학술조교, 학생, 기타직원집단) 대표 각 2인, 베를린 고용주단체 대표자 2인, 베를린 노동조합 대표자 2인, 여성의 이익을 대변하는 조직의 여성대표자 1인, 환경에 관한 이해관계를 대표하는 자 1인 등으로 구성된다(황홍규, 2010, 224쪽).
3) 2004년 이전의 국립대학체제에서는 총장, 학부장 및 학부대표자로 구성되는 ‘평의회’가 사실상 최고의사결정권을 행사하였다.
4) 국립대학의 등록금(수업료와 입학금)은 일반회계 수입으로 편성되어 「대학 수업료 및 입학금에 관한 규칙(교육부령)」의 적용을 받았다.
5) 「국립대학회계법」의 제정과정에 관한 상세한 내용은 반상진(2016, 149-151쪽) 참조.
6) 소송에 참여한 대학생들은 한국대학생연합 소속의 경북대, 경상대, 공주대, 공주교대, 부산대, 서울대, 전남대, 창원대 학생 4,219명이었으며, 이들은 2010년 11월 17일 서울중앙지방법에 각 대학의 기성회와 대한민국 정부를 상대로 기성회비 반환을 요구하는 소송을 제기하였다(반상진, 2016, 159-160쪽). 2015년 2월 기준으로 기성회비 부당이득 반환소송을 진행한 원고는 41개 국립대학 재학생과 졸업생 22,851명이다(교육부, 2015, 1쪽).
7) 다만 춘천지법에서는 강원대 학생들이 제기한 소송에서 학생들의 묵시적 합의에 따른 자발적으로 납부로 보아 반환청구를 기각하였다.
8) 일부 대학에서는 일반직위원의 임기를 1년으로 하고 2회에 한하여 연임할 수 있도록 규정하고 있다(부산대학교 재정 및 회계의 운영에 관한 규정 제7조).
9) 국립C대학 「정부재정지원사업총괄추진단 운영규정」 제2조(기능) ① 총괄추진단은 각종 정부재정지원사업과 관련하여 관계 사업단·사업팀을 총괄·조정하며, 다음 각 호에서 정한 업무를 수행한다.

  • 1. 각종 정부재정지원사업 관계 사업단·사업팀에 대한 관리 총괄
    • 가. 연차별 사업 프로그램 구성안 및 예산집행계획안의 심의·조정
    • 나. 예산집행 등 사업진행상황의 점검 및 집행지침의 제시
    • 다. 사업계획 수정안의 심의·조정
    • 라. 연차평가·중간평가에 대비한 자체평가 등 성과관리 총괄
    • 마. 관련 제도개선안과 행·재정적 지원방안 수립 및 권고
  • 2. 각종 정부재정지원사업의 신규선정 제고를 위한 기획업무 총괄
  • 3. 각종 정부재정지원사업·기성회회계·교내 관련 회계 예산 간 중복투자 방지·예산절감·대외평가 핵심지표 관리 등을 제고할 수 있는 여러 방안의 수립 및 권고
  • 4. 기타 총장 또는 총괄추진단장이 정부재정지원사업의 심의·조정이 필요하다고 인정하는 사항

10) 거의 모든 정부재정지원사업예산은 아래와 같이 각 대학의 회계연도가 개시된 3월 이후에 지급되기 때문에 본예산에 편성될 수는 없다.


사업명 지급일 사업명 지급일
학부교육 선도대학육성사업(ACE) 4월 14일 대학 인문역량 강화사업(CORE) 7월 8일
BK21 플러스 사업 5월 4일 평생교육단과대학 지원사업(평단) 9월 19일
산학협력 선도대학육성사업(LINC) 6월 10일 이공계 여성인재 양성사업(WE-UP) 9월 30일
대학 특성화 사업(CK) 3월 18일 고교교육정상화지원 6월 17일
산업연계교육활성화선도대학사업(PRIME) 8월 30일 지역혁신창의인력양성 6월 2일

11) 국립C대학 재정위원회 회의록에 따르면, 2015회계연도의 결산을 심의한 2016회계연도부터 2019회계연도까지 재정위원회에서 원안에 대하여 이의를 제기한 경우는 단 한번도 없었다.
12) 국립C대학에서는 대학본부의 예산편성안에 대하여 예산편성위원회의 심의를 거친 후, 전교 교수회의 ‘검토’를 받아 이를 재정위원회에 회부하고 있다(국립C대학 예산편성위원회 규정 제7조).
13) 제3조(구성) ① 위원회의 위원은 19인 이내로 구성하되 교무부처장, 학생2부처장, 기획1부처장, 기획평가과장, 총무과장, 재무과장 및 총장이 임명하는 13인 이내의 구성원으로 구성한다. ② 제1항의 총장이 임명하는 13인 이내의 위원에는 교수회가 추천하는 2인, 직원협의회가 추천하는 1인, 조교협의회가 추천하는 1인, 총학생회가 추천하는 1인을 포함한다.
14) 강원대도 처음에는 당연직 7명, 일반직 8명으로 구성하였으나, 수 차례의 개정을 통해 당연직 4명, 일반직 11명으로 재구성하였다.
15) 이러한 문제점은 「국립대학회계법」이 제정되기 훨씬 전부터 예상되었으며, 예산의 심의·의결과 집행간의 유기적 연계보다는 민주적 재정통제를 위하여 신중한 검토가 필요하며, 대학의 자율권을 침해하는 것이라는 지적이 있었다(함석동, 2010, 114쪽).
16) 대학교육연구소(2015, 3-6쪽)에 따르면, 강원대, 경북대, 금오공대, 전남대, 제주대, 한밭대 등은 교원 일반직위원 중 1인을 총장이 지명 또는 추천하고 있고(금오공대와 한밭대는 교수회 동의 전제), 공주교대는 교원 일반직위원 2명을 교육지원처에서 추천하고 있으며, 대구교대는 교수회의를 통해 교무처에서 추천하고 있다. 또한 한국해양대도 교원 일반직위원 3명 중 1명은 교수회와 협의하여 교무처장이 추천하고 있고, 공주교대와 대구교대는 직원 일반직위원을 사무국에서 추천하고 있다. 대구교대에서는 학생 일반직위원도 학생처 및 교육대학원에서 각 1명을 추천하고, 청주교대는 학생처장이 총학생회의 의견을 들어 학부생 위원을 추천하며, 대학원생 위원은 교육대학원장이 원우회장의 의견을 들어 추천하고 있다.
17) 「국립대학회계법 시행규칙」 제17의2에 따르면, 세입·세출예산안은 예산개요서, 예산편성지침 등을 포함하여야 하고, 동 제20조에 따르면 결산서에는 결산개요와 함께 예비비 지출명세, 계속비, 이월경비, 예산의 전용·이용·이체, 보조금 및 지원금 지출 명세 등을 포함하여야 한다. 참고로 국립C대학의 2020회계연도 대학회계 세입·세출예산서는 본문만 300쪽이 넘고, 세출예산 사업비 설명자료는 700쪽이 훨씬 넘는 분량이다.
18) 9개 거점국립대학 중에서는 유일하게 부산대만 “위원장이 부득이한 사유로 재정위원회를 소집할 수 없을 경우 제4조제2항의 위원 순으로 소집한다.”라고 위원장의 대행순서를 규정하고 있다.
19) 국립C대학의 경우에는 2020회계연도의 본예산안과 2019회계연도 제3회 추가경정예산안을 동시에 재정위원회에 상정하였다.
20) 실제로 국립C대학의 경우, 2019회계연도 제3회 추가경정예산안의 경우, 2020년 2월 13일에 편성안을 작성하였고, 2월 17일에 재정위원회에서 심의·의결하였다
21) 국립C대학 재정위원회의 회의록을 보면, 재정위원회 구성초기인 2016년에는 제2차, 제4차, 제6차 회의에서 회의자료의 사전배포를 요구한 내용이 명기되어 있다. 제1차, 제3차, 제5차 회의가 서면심의였다는 점을 감안하면 실제 개최된 모든 회의에서 회의자료의 배포가 지연되었음을 알 수 있다.
22) 거점국립대학 중에서 부산대는 “재정위원회의 대학회계 예산 검토·조정을 효율적으로 보좌하기 위하여 예산편성조정실무위원회를 둘 수 있다.”는 규정을 두고 있지만(부산대학교 재정 및 회계의 운영에 관한 규정 제5조의2), 이마저도 재정위원회 산하에 직접 설치하는 것이 아니라 총장이 두는 것으로 규정하고 있다.

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