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정부조직개편에 대한 정치과정적 접근은 조직의 구성과 운영을 이해당사자들의 참여와 영향 하에서 고찰하고 있다.⁴⁾ 예로서 Warwick(1975), Seidman & Gilmour(1986), Knott & Miller (1987), Moe(1989, 1990a, 1990b), Wood & Waterman(1994) 등을 들 수 있다.

이 중에서 특히 Moe는 제도선택 이론에 입각하여 미국의 정부조직의 변천사례를 분석하였다(Moe, 1989). 그의 이론에 따르면 정부조직은 사조직과는 달리 구성원들의 상호이익을 실현하기 위해서가 아니라, 조직의 공적 권위(public authority)를 행사하기 위해서 만들어진다. 결과적으로 영합적 상황 하에서 조직개편에 관한 결정이 이루어진다(Moe, 1990a, 1990b).

Moe의 제도선택이론은 정부조직개편을 비중있게 분석대상으로 다루고 있지만 동시에 기관장임명 등 정부조직의 다양한 측면을 분석대상에 포함하고 있다. Moe의 이론에 따르면 미국은 대통령제 하에서 정부조직개편 및 장관임명 결정권한을 대통령과 의회가 분점하고 있다. 따라서 참여자들이 대립과 갈등 속에서 타협을 통해 절충안을 도출해 낸다.

반면 영국은 정부조직 개편과정의 특징에서 미국과 차이를 나타낸다(Moe & Caldwell, 1994). 영국은 의원내각제 국가로서 결정권한을 총리가 전담하고 있기 때문이다. 따라서 총리와 집권정당이 공조하고 이에 대해 반대정당이 협조와 순응하면서 원안이 관철된다.

상기된 제도선택이론은 대통령제와 의원내각제 결정과정을 비교하고 있다. 그런데 이 이론은 의원내각제의 경우에 단독정권에만 초점을 두어 연립정권을 구체적으로 다루지 않아 약점을 지닌다.⁵⁾ 따라서 연립정권형성이론이 제도선택이론의 이러한 약점을 보완할 수 있다.

연립정권형성이론은 두 가지로 크게 구성된다. 공직주도(office-driven)이론과 정책주도(policy-driven)이론이 구성요인이다. 공직주도이론의 예로서 Riker(1962)가 제시한 최소승자연합(minimal winning coalition)이론이 있다. 이 이론에 따르면 연립정부 구성을 위한 협상과정에서 정당 간에 최소한의 참여자와 최대한의 보상이라는 조건이 충족되는 경우에 정당 간 연합이 이루어진다. 따라서 정당들은 가장 많은 장관직의 배분을 가능하게 해주는 최소승자연합에 관심이 있으므로 최소승자연합은 주로 의회 내 전체의석 절반을 약간 넘는 선에서 형성되는 것이 일반적이다.

반면 정책주도이론은 정치연합의 요인으로 정당의 정책이나 이념을 보다 강조하고 있다. 이념대결이 강한 유럽의 상황에서 공직배분의 극대화 보다는 정책추진을 중요시한다고 여겨지기 때문이다. 이를 위해 Axelrold(1970)는 최소연결승자연합(minimal connected winning coalition)이론을 제시하고 있다. 이 이론에 의하면 정당은 이념적 배경이 유사한 정당끼리 연합을 선호함으로써 정책추구적 성격을 지닌다. 따라서 이념이 유사한 정당 간에 연합이 이루어지므로, 앞서 제시된 최소승자연합 보다 큰 규모의 연합이 나타날 수도 있다.⁶⁾

공직주도이론과 정책주도이론은 장관직 임명과 관련성이 있다. 이 두 가지 이론에 따르면 연립정권 참여정당은 보상으로 장관직의 배분을 받게 된다. 후속 연구를 통해 장관직 배분이 의석수에 비례한다는 비례성의 원칙이 확인되었다.⁷⁾ 정부조직개편이 장관임명과 더불어 진행된다는 사실을 감안하면 정부조직개편과 장관임명이 비례성의 원칙을 모두 반영하여 이루어진다고 볼 수 있다.

Müller-Rommel(1997)은 독일 행정권력 구조의 역사적 변화추세를 고찰하였다. 19세기 초에 프러시아 국왕이 직접 장관을 임명하여 내각을 구성하였고, 장관은 국왕의 정책결정을 보좌하였다. 1867년 제국 총리직이 신설되어, 총리가 제국의 정책에 대한 책임을 담당하였다. 장관은 총리에게 종속되었고, 내각은 더 이상 존치하지 않았다. 1919년 바이마르 공화국에서는 장관의 정책집행 자율권이 다소 확보되었고, 총리의 정책결정 및 장관임면 권한은 유지되었다. 반면 헌법에 따라 대통령이 총리에 대한 임면권을 보유하였다.

제2차 세계대전 이후 독일연방공화국 헌법은 바이마르 공화국의 특성을 대부분 답습하였다. 반면 행정부를 대통령의 권력에서 분리시키고, 행정부와 의회 간의 관계를 강화시켰다. 즉 의회는 소위 긍정적 불신임결의를 통해서 다수결원칙에 의해 총리를 해임할 수 있게 하였다. 결과적으로 행정권은 총리, 내각, 장관이 분담하게 하였다.

총리후보자는 연립내각형성을 주도한다. 과거에 여섯 가지 유형의 연립내각이 있었다. 다당연립내각(1949-1957), 주도연립내각(1957-1961), 삼당연립내각(1961-1966), 대연립내각(1966-1969), 양당연립내각(1969-1982), 삼당연립내각(1982-1995)을 들 수 있다.

Saalfeld(2006)는 독일 연립정권의 안정성에 대한 공식적 영향요인에 관해 설명하였다. 독일 연립정권은 1949년부터 1972년까지는 불안정하였으나, 1972년부터 1998년까지는 상대적으로 안정적이었다. 예를 들어 완전한 임기를 채운 연립정권은 전반기에는 13번 중에 1번인 데에 반해 후반기에는 10번 중에 5번 나타났기 때문이다.⁸⁾ 독일 연립정권의 안정성에 기여하는 공식적인 요인으로서 대통령의 약화된 정권형성 권한, 총리의 제한된 의회해산 권한, 의회의 제한된 총리불신임 권한, 총리의 강화된 정부조직개편 권한, 총리의 강화된 정책주도 권한 등을 들 수 있다.

Debus와 Bräuninger(2009)는 독일 정당 내 계파구조와 연립정권형성과정에서의 장관임명간의 연관성을 분석하였다. 분석의 대상은 1987년부터 2005년까지 연립정권에 참여한 6개 정당의 경제정책 및 사회정책 사례로 하였다. 분석결과 각 정당의 계파는 협상과정에서 전략적으로 자기계파에게 장관직 임명하려는 의지가 작동하고 있음이 입증되었다.

Fihser와 Kaiser(2009)는 독일 장관임면에 대한 비공식적 제약요인을 논의하였다. 헌법상 총리의 장관임면에 대한 공식적 제약요인은 없지만, 현실적으로 비공식적 제약요인이 존재한다. 첫째, 총리 후보자는 연립정권형성과정에서 연정참여정당의 지도자와 장관직 배분에 관해 협의를 통해 결정해야한다. 둘째, 총리 후보자는 장관 후보자가 주정부의 정책집행 및 주정당과의 협조 업무를 담당하게 된다는 점을 고려해서 선정해야한다.

홍재우(2013)는 독일의회 선거제도의 변화추이를 설명하였다. 1871년 독일제국 성립 이후에 의회선거제도는 절대다수제가 채택되었고, 제1차 세계대전 이후 바이마르 공화국에서 비례대표제로 변모하였고, 제2차 세계대전 이후 1956년 혼합형 비례대표제에 이르렀다. 이러한 선거제도의 변화는 패전에 의해 기존 정치세력 관계가 완전히 몰락했던 상황에서 가능했고, 또한 사민당의 비례대표제에 대한 집착과 보수 세력의 다수제에 대한 편애라는 경로의존성이 반영된 결과라고 판단하였다.

김면회(2010, 2014)는 독일 정당체제의 변화추세를 분석하였다. 1960년대 초부터 1980년대 초까지 독일 연방의회는 기민/기사련과 사민당이 주축이 되고 자민당이 참여하는 집중화된 정당체제가 주도하였다. 1980년대와 1990년대에 녹색당과 좌파당이 정당체제에 편입됨으로써 기존의 2.5당 체제는 5당 체제로 전환되기 시작하였다. 2009년 선거결과 양대 정당 의석비율은 감소하고 군소정당 의석비율을 증가하였으나, 2013년 선거결과 양대 정당 의석 비율은 증가하고 군소정당 의석비율을 감소하여, 기존의 변화추세가 반전되었다.

김주희, 김성수(2015)는 신생정당의 등장과 정당체제의 변화를 탐색하였다. 2009년과 2013년 주 및 연방의회 선거결과를 살펴 본 결과 녹색당의 지지율이 급상승하고 해적당의 주 의회 진입했음을 발견하였다. 이러한 변화는 연방정부에 대한 정권평가라고 판단하였고, 나아가 전통적인 좌-우 균열이 약화되고 권위-탈권위 균열의 중요성이 증대되어 나타나게 된 현상으로 해석하였다.

독일을 위한 연구가설을 <표 1>에서 설정하였다. 독일의 경우 집권정당에 대해 반대정당이 협조하고 순응하는 가운데에 결정과정이 진행될 것이다. 연립정권 하에서 총리(또는 총리후보자)와 주도집권정당의 주도하에 반대정당이 협조하고 순응하면서 결정과정이 진행되며 결정이 이루어질 것이다. 반면 주도집권정당과 공동집권정당 간에는 타협과 절충이 선행될 것이다. 왜냐하면 총리는 국정운영을 위해 내각회의에서 복수정당의 지지를 확보해야하기 때문이다.⁹⁾ 연구가설을 제시하면 다음과 같다.

H1. 정권유형은 정부조직개편에 영향을 미칠 것이다.

• H1-1. 기민연합 주도정권은 산업·경제부처를 사민당 주도정권에 비해 보다 많이 채택할 것이다.
• H1-2. 사민당 주도정권은 교육·사회부처를 기민연합 주도정권에 비해 보다 많이 채택할 것이다.

정부조직개편에 대해 주도집권정당이 반대정당과 비교해서 보다 많은 영향을 미칠 것이다. 그런데 기민연합은 산업·경제부처를, 반면 사민당은 교육·사회부처를 상대방 정당에 비해 보다 선호한다.¹⁰⁾ 따라서 기민연합 주도정권은 산업·경제부처를, 반면 사민당 주도정권은 교육·사회부처를 상대방 정권에 비해 보다 많이 채택할 것이다.

H2. 정권유형은 장관임명에 영향을 미칠 것이다.

• H2-1. 기민연합 주도정권은 기민연합 추천자를 사민당 주도정권에 비해 보다 많이 장관직에 임명할 것이다.
• H2-2. 사민당 주도정권은 사민당 추천자를 기민연합 주도정권에 비해 보다 많이 장관직에 임명할 것이다.

장관임명에 대해 주도집권정당이 반대정당과 비교해서 보다 많은 영향을 미칠 것이다. 그런데 기민연합은 기민연합 추천자를, 반면 사민당은 사민당 추천자를 상대방 정당에 비해 보다 선호한다. 따라서 기민연합 주도정권은 기민연합 추천자를, 반면 사민당 주도정권은 사민당 추천자를 상대방 정권에 비해 보다 많이 임명할 것이다.

본 연구에서 기민연합 주도정권 또는 사민당 주도정권이 자기 정당의 선호를 상대방 정당의 선호에 비해 보다 많이 정부조직개편과 장관임명 결정에 반영하고 있음을 실증적으로 입증하고자 한다. 이를 위해 혼합분산분석(mixed ANOVA) 방법을 사용하였다. 혼합분산분석이란 일원 분산분석과 반복측정분산분석을 합쳐놓은 분산분석이라고 할 수 있다. 이로 인해 이 방법에는 최소 1개의 대상간 요인(between-subjects factors)과 대상내 요인(within-subjects factors)이 포함되어 있다. 대상간 요인은 한 대상으로 하여금 반복해서 측정되지 않는 요인으로, 이러한 요인의 하위 수준에는 각각 다른 대상들의 자료가 수집되게 된다. 한편 대상내 요인은 반복측정과 같은 말로, 이러한 요인의 하위 수준 모두에서 한 대상의 자료가 수집되게 된다(민윤기, 김보성, 2011, pp. 73-86).

본 연구에서는, 우선 정권 유형과 정부부처 종류를 독립변수로 설정하였다. 이러한 경우에 정권 유형은 대상간 요인에 해당되고, 정부부처 종류는 대상내 요인에 해당된다. 구체적으로 정권 유형은 기민연합 주도정권과 사민당 주도정권이, 정부부처 종류는 외교·행정부처, 산업·경제부처, 교육·사회부처가 포함된다. 분석을 위해 24번의 연립정권별로 세가지 종류의 부처가 차지하는 각 열(Row)에서의 백분 비율을 산출하여 기본자료로 사용한다.¹¹⁾ 분석에서는 기민연합 주도정권이 사민당 주도정권에 비해 산업·경제부처를 보다 많이 채택했는지 고찰한다. 동시에 사민당 주도정권이 기민연합 주도정권에 비해 교육·사회부처를 보다 많이 채택했는지 고찰한다. 결과적으로 가설이 채택 또는 기각되었는지 논의한다.

나아가 정권 유형과 장관후보자 추천정당 종류를 독립변수로 설정하였다. 이러한 경우에 정권 유형은 대상간 요인에 해당되고, 장관후보자 추천정당 종류는 대상내 요인에 해당된다. 구체적으로 정권 유형은 기민연합 주도정권과 사민당 주도정권이, 장관후보자 추천정당 종류는 기민연합추천, 사민당추천, 기타추천이 포함된다. 분석을 위해 24번의 연립정권별로 세가지 종류의 장관후보자 추천정당이 차지하는 각 열(Row)에서의 백분 비율을 산출하여 기본자료로 사용한다.¹²⁾ 분석에서는 기민연합 주도정권이 사민당 주도정권에 비해 기민연합추천자를 보다 많이 채택했는지 고찰한다. 동시에 사민당 주도정권이 기민연합 주도정권에 비해 사민당 추천자를 보다 많이 채택했는지 고찰한다. 결과적으로 가설이 채택 또는 기각되었는지 논의한다.

독일의 정부제도의 구성은 1949년에 제정된 헌법에 해당하는 ‘독일연방공화국의 기본법’에 근거한다. 독일연방공화국의 기본법은, 1919년 바이마르공화국 헌법이 1933년 나치정당의 권력부상을 저지하는 데에 실패함에 따라, 바이마르공화국 헌법의 취약점을 보완하는 방향으로 만들어졌다. 독일연방공화국의 기본법은 1990년 독일통합 이후에는 서독지역 이외에 동독지역에도 적용하게 되었다(장태주, 2001).

연방대통령은 임기가 5년이며, 국민직접선거가 아닌 연방총회에서 선출된다. 연방총회는 연방대통령선거를 위해 연방의회 의원 전원과 그와 동수인 각 주의 대표자들로 구성된다. 연방대통령은 대외적으로 국가를 대표하며, 연방의회와 연방평의회에서 제정한 법률을 승인하는 권한, 연방의회를 소집하거나 해산하는 권한, 이외에 연방총리 후보를 추천하거나 임명할 수 있는 권한을 지닌다(정재각, 2001).

독일 입법부는 하원인 연방의회(Bundestag)와 상원인 연방평의회(Bundesrat)로 구성된다. 입법부는 연방의 예산편성과 입법기능을 수행하며, 연방정부를 통제한다. 아울러 연방의회는 연방정부 전체에 대해 혹은 개별 장관에 대해 불신임안을 제의할 수 있다. 연방의회 의원들은 국민이 직접 선출하나, 지역에서 선출하는 지역구의원과 정당명부식 비례대표 방식에 의해 선출하는 동수 비례대표의원으로 구성된다. 연방평의회는 법률제정 및 행정집행 과정에서 주정부의 의견과 입장을 전달하는 역할을 수행한다. 연방평의회 의원들은 각 주정부에서 주지사를 포함한 고위관료 또는 그들에 의해서 임명된 인사들로 구성된다(심익섭, 2009).

연방총리(Bundeskanzler)는 국정운영의 최고 책임자이다. 연방총리는 연방대통령의 추천에 의하여 연방의회 과반수 득표자가 선출되며, 여기에서 연방대통령이 공식적으로 임명한다. 그런데 연방대통령은 연방의회 다수당이 내세운 연방총리 후보자를 추천하는 것이 일반적이다. 따라서 연방대통령의 연방총리 추천권 및 임명권은 실질적 권한이라기 보다는 형식적 권한이라고 할 수 있다. 뒤이어 연방대통령은 연방총리의 제청에 의하여 연방장관들에 대한 임면권을 행사한다. 이 경우 역시 연방대통령의 형식적 권한으로서 실질적으로는 연방총리가 권한을 행사한다(김성수, 2010).

독일의 내각은 연방의회의원 선거결과에 따라 구성된다. 즉 의원내각제의 관행에 따라 연방의회의석 과반수를 점유한 정당이 내각 구성의 권한을 갖는다. 역사적으로 연방의회 정당별 의석수와 점유율은 다양하게 변화해 왔다. 1949년 공화국 출범이후 19차례의 선거가 있었다. 대부분 기민연합 또는 사민당이 양대 정당으로 등장하였다.¹³⁾ 양대 정당 이외에 여타 정당들이 나타난다.

구체적으로 보면 <표 2>에서와 같이 자민당이 1949년 이후부터 현재까지 존속하고 있다. 녹색당은 1983년에 등장하여 의석수가 증가하고 있다. 뒤이어 민사당/좌파당은 1990년에 출현하여 역시 의석수가 점증하는 추세에 있다. 독일당은 1940년대와 1950년대에 소수 의석을 차지하였고, 중단되었다가 최근 2017년 들어 다수 의석을 점유하였다.

참고로 독일 정당을 이념적으로 좌파정당에서 우파정당으로 나열하면 다음과 같다. 공산당(KDP), 민사당(PDS), 녹색당(GR), ’90연맹(B’90), 사민당(SDP), 자민당(SDP), 기민연합(CDU/CSU), 독일중앙당(ZDP), 실향민-추방민동맹당(GB/BHE), 자유국민당(FVP), 독일당(DP), 경제재건연맹(WAV), 바이에른당(BP), 국민우파(NR)로 나열해 볼 수 있다(Saalfeld, 2006, p. 41).¹⁴⁾

상기된 정당별 의석점유율의 변화가 정권유형의 변화를 가져왔다. 시기적으로 기민연합주도 연립정권(1949-1969), 사민당주도 연립정권(1969-1982), 기민연합주도 연립정권(1982-1998), 사민당주도 연립정권(1998-2005), 기민연합주도 연립정권(2005-2019)이 나타났다.¹⁵⁾

구체적으로, <표 3>에 따르면 기민연합주도 연립정권(1949-1966)은 다당제 소연립정권(1949-1957), 삼당제 소연립정권(1957-1966), 양당제 대연립정권(1966-1969)으로 구분된다. 다당제 소연립정권(1949-1957)에서는 기민연합의 주도하에 자민당 및 여타 정당들이 참여하였다. 삼당제 소연립정권(1957-1966)에서는 기민연합과 독일당 또는 자민당이 연합하였다. 뒤이어 양당제 대연립정권(1966-1969)에서는 기민연합의 주도하에 이념적으로 대립적인 사민당이 협조하여 정권이 형성되었다.

사민당주도 연립정권(1969-1982)에서는 사민당 주도하에 자민당이 참여하여 소연립정권을 구성하였다. 이념적 차이가 있는 정당 간에 연합이 만들어졌음을 알 수 있다. 뒤이어 기민연합주도 연립정권(1982-1988)에서는 기민연합 주도하에 자민당이 참여하여 소연립정권이 이루어졌다.

기민연합주도 연립정권(1982-1998)에서는 기민연합 주도하에 자민당이 참여하여 소연립정권이 구성되었다. 뒤이어 사민당주도 연립정권(1998-2005)에서는 사민당과 녹색당 간에 소연립정권이 만들어졌다. 사민당의 협력 대상이 지난번 자민당에서 이념적으로 유사한 녹색당으로 교체되었음을 알 수 있다.

기민연합주도 연립정권(2005-2019)에서는 기민연합이 첫 번째 단계에서 사민당과 대연립정권을 구성하였다. 두 번째 단계에서는 자민당과의 소연립정권으로 변화하였다. 세 번째 이후 단계에서는 사민당과의 대연립정권으로 회귀하여 현재까지 지속되고 있다.

이상 독일의 정권유형 변화실태를 연립정권형성이론의 차원에서 평가해 보자면, 공직주도이론 보다는 정책주도이론이 보다 타당한 것으로 여겨진다. 대부분 정당연합이 이념 또는 정책이 유사한 정당 간에 이루어졌기 때문이다. 1982년 이전 14번의 연립정권에 대해서는 평가가 곤란하다. 기민연합과 사민당이 자민당 이외에 선택할 만한 적정한 정당이 존재하지 않아서, 자민당을 연립정권 상대로 선택했기 때문이다. 반면 1983년 이후에는 자민당 이외에 민사당/좌파당이 등장하였다. 1983년 콜 2차내각 이후 전체 10번의 연립정권 중에서, 5번 있었던 기민연합이 주도하는 자민당과의 소연합과 더불어, 2번 있었던 사민당이 주도하는 녹색당과의 소연합은 이념 또는 정책이 유사한 정당 간의 연합의 예로서 정당정책주도이론의 타당성을 보여준다고 여겨진다. 3번 있었던 기민연합과 사민당 간의 대연합은 상기된 2가지 이론으로 설명하기 곤란하다고 판단된다.

정권변동은 정부조직개편과 장관임명을 동반한다. 그런데 현실적으로 이 두 가지 업무는 정당정치의 영역이다. 전통적으로 정부조직개편과 장관임명은 총리 후보자의 주도하에 정당 지도자들이 논의하고 결정해왔다.

독일 대통령은 헌법 제63조와 제64조에 따라 총리와 총리의 추천에 의한 내각 구성원을 임명한다. 그런데 헌법에는 정부구성과 내각구성에 관련된 세부적인 규정이 없다. 따라서 정부구성은 정당정치에 따라 이루어진다.¹⁶⁾¹⁷⁾

우선 대통령은 총리후보자에게 정부구성을 요청한다. 이때에 총리후보자는 연립정권의 경우에 정당 간 협상을 통해 정부구성을 시도한다. 정부구성을 위한 정당 간 협상과정은 다섯 단계로 구분해 볼 수 있다. ① 선거결과가 공표된다. ② 총리후보자와 정당지도자들이 협상과정을 결정하고, 정당은 정책보고서를 준비한다. ③ 정당의 협상팀들이 차기정부정책에 관해 타협안을 도출하기 위해 노력한다. ④ 연립정권 참여정당들은 장관직 배분과 장관직 후보자 임명에 관해 정당 간에 협상을 통해 결정한다. 이 협상과정은 대부분 정당 지도자들 간에 비공개적으로 이루어진다. ⑤ 최종 합의안이 정당의 협상팀의 승인을 받고, 나아가 정당 집행부의 비준을 받는다(Dexheimer, 1973). 여기에서 정부구성 협상과정 네 번째 단계에서 정부조직개편과 장관직 배분에 관한 결정이 이루어지고 있음을 알 수 있다.

<표 4>에서와 같이 1949년부터 현재까지 독일에서는 24차례 정권교체와 더불어 내각교체가 있었다. 우선 내각교체를 위해 전면적 조직개편이 단행되었다. 조직개편의 명분은 새로운 내각의 국정운영을 위한 추진체계의 확보에 있었다. 결과적으로 기존의 부가 승계, 신설, 폐지되었고 결과적으로 연방총리실을 포함하여 당시 16개부로 출발하여, 많은 변화를 거듭하였고, 현재에는 16개부에 이르게 되었다. 이 표에서는 부처의 조직개편의 내용은 개괄적으로 제시되고 있으나 부처의 명칭은 세부적으로 나타나있지 않다. 따라서 보다 자세하게 정부부처개편을 시기별로 살펴보고자 한다.

독일의 정부조직개편 과정은 세 단계로 나누어 볼 수 있다. 전후 국가발전 과정을 고려해서 1단계는 전후 재건 및 안정기, 2단계는 경제위기 대처기, 3단계는 세계화 속의 발전기로 구분된다. 1단계는 제2차 세계대전이후 전쟁의 피해를 극복하고 국가의 발전을 준비하는 단계로, 2단계는 두 차례의 석유파동에 대응하여 경제성장을 관리해 나아가는 단계로, 3단계는 환경, 금융, 인권, 테러 등 세계 문제 속에서 발전전략을 추진하는 단계를 의미한다. 자세한 설명은 <표 5>에서 제시되고 있다. 전체 24개 사례 중에서 지면제약으로 인해 주요사례 9개만을 제시하였다.

이 표에서와 같이 1949년 독일 정부는 16개 부처로 출범하였다. 출범초기에는 기본적인 부처를 구비하였으나 일부 주요부처가 누락되었다. 후에 국방부, 원자력부, 가족부가 1953년에 추가하여 설치되었다. 부처는 1961년에 승계와 신설을 거쳐 21개로 분화되었다.

1970년대에 들어 독일 정부의 부처에는 큰 변화가 없었다. 이미 당시 상황에 필요한 정부부처를 구비했다고 판단했던 것으로 추정된다. 단지 기존의 부처가 승계를 통해 개선되었던 바, 교통부, 공간정비·건설·도시개발부, 연구·기술·우편통신부, 교육·학문부 등을 예로 들 수 있다. 1980년대에는 교통부, 우편통신부가 승계 과정을 통해 개선되었다.

상기된 1940년대부터 1980년대 사이에 독일 특유의 정부부처가 설립되었다. 전독부, 연방상원위원회 담당부, 마샬플랜 담당부, 재무부(Schatz)를 의미한다. 전독부는 동독관리 업무를, 연방상원위원회 담당부는 연방상원과 주정부 간의 연락 업무를, 마샬플랜 담당부와 재무부(Schatz)는 유럽재건계획 업무를 담당하였다. 이 네 가지 부처는 1990년 독일 통합 이후에 모두 폐지되었다.

1990년대에 들어 독일 정부는 세계화의 흐름 속에서 유럽관계, 인권, 환경, 복지 관련부처를 강화하였다. 주로 기존의 부처를 승계하여 개선하였다. 예로서 노인·가족부, 여성·청소년부, 건강부를 들 수 있다. 2000년대에는 소비자보호·농림보건부를, 2013년에는 농업·보건부, 교통·전자인프라부를, 2018년에는 내무·건설·지역행정부, 법무·소비자보호부, 경제·에너지부, 식품·농업부, 보건부, 환경보호·원자력안전부를 승계에 의해 개정하였다.

정부부처의 기능은 외교·행정, 산업·경제, 교육·사회 등 세 가지로 구분해 볼 수 있다. 외교·행정 기능 부처는 정부출범 당시 7개로 시작하여 현재에 6개에 이른다. 산업·경제 기능 부처는 당시 7개로 시작하여 지금은 유사기능과 융합되어 5개로 축소되었다. 교육·사회 기능 부처는 당시 2개로 출발하여 현재 5개로 확대되었다. 다수의 부서가 융합적 형태를 지니고 있음을 고려해 볼 때에 교육·사회 기능은 강화되었으나, 상대적으로 외교·행정 기능과 산업·경제 기능은 약화되었음을 알 수 있다. 보다 세부적인 내용은 <표 6>에서와 같다.

정부부처의 세 가지 기능에 속한 부처의 명칭을 소개하면 <표 7>에서와 같다. 구체적으로 어느 부처가 어느 기능에 속하는지 이해할 수 있다. 지면 관계상 전체 24개 사례 중에서 주요사례 9개만 제시하였다.

우선 정부부처개편을 정권유형별로 고찰하였다. 즉 기민연합은 산업·경제부처를, 사민당은 교육·사회부처를 보다 많이 채택할지 분석하였다. 먼저 채택비율을 비교분석하고, 뒤이어 혼합변량분석을 실시해 본 결과, 양대 정당간의 두 가지 부처 채택 비율은 차이가 없는 것으로 입증되었다. 따라서 주도정당에 해당하는 기민연합 또는 사민당이 선호하는 부처의 채택이 보다 많이 이루어지지 않았다고 판단하였다. 결과적으로 이 과정에서 정당이 선호하는 정부부처의 채택을 제약하는 요인이 작동하고 있는 것으로 추정하였다. 그리고 이 요인은 독일 특유의 국토분단과 국토통합일 수 있다고 가정해 보았다.

상기된 가정을 입증하기 위해 정부부처개편을 정권시기별로 고찰하였다. 즉 정권시기별로 정권에 따라 부처기능별 부처 채택 규모에 차이가 있는지 분석하였다. 독일의 경우 통일전 정권과 통일후 정권에 따라 선호하는 부처가 존재한다고 가정하였다. 즉 통일전 정권은 외교·행정부처와 산업·경제부처를, 통일후 정권은 교육·사회부처를 선호할 것이다. 통일전 정권과 통일후 정권은 국토분단으로 인해 국제관계개선과 경제재건을, 반면 국토통합으로 인해 사회통합과 안정을, 상대방 정권에 비해 보다 중요시 할 것이기 때문이다. 따라서 이를 기준으로 삼아 정권시기별로 정권이 선호하는 부처를 개편 시에 보다 많이 채택하였는지 살펴보았다. 구체적으로 각 정권시기에 해당하는 기능별 부처 숫자 열(Row)에서 차지하는 비율을 구한 다음, 정권시기별로 비율을 비교하였다.

그 결과 <표 8>에서와 같이 대연립정권의 경우에 통일전 정권은 통일후 정권에 비해 외교·행정부처(38.1>37.5)와 산업·경제부처(38.1>29.2)를 보다 많이 채택하고 교육·사회부처(23.8<33.3)를 보다 적게 채택하는 것으로 나타났다. 또한 소연립정권의 경우에도 통일전 정권은 통일후 정권에 비해 외교·행정부처(40.0>35.3)와 산업·경제부처(41.0>35.3)를 보다 많이 채택하고 교육·사회부처(19.0<29.4)를 보다 적게 채택하는 것으로 나타났다.

이러한 분석결과를 바탕으로 정부부처개편은 각 정당의 부처에 대한 선호가 반영되지 않고 대신 국토분단 또는 국토통합이라는 독일 특유의 환경적 요인이 작용하여 이루어졌다고 판단해 보았다.

상기된 결과를 통계학적으로 입증하기 위해 추가적인 분석을 실시하였다. 정부조직개편시 정권시기에 따라 부처기능별 부처채택 비율의 차이를 검증하기 위해 수행되었다. 이를 위해 조사된 채택비율의 기술통계치는 <표 9>와 같다. 채택비율은 채택된 부처의 숫자를 기능별 부처 숫자 열(Row)에서 차지하는 백분비를 구하여 사용하였다.

독일의 정권시기와 부처기능에 따른 부처채택비율의 차이를 검증하기 위해 부처기능을 집단내 요인(3)으로 하고 정권시기를 집단간 요인(2)으로 하는 혼합변량분석을 실시하였다(<표 10> 참조). 그 결과, 부처기능의 주효과가 유의미한 것으로 나타났다. 세부적으로 정권시기와는 상관없이 외교/행정과 산업/경제가 교육/사회에 비해 조직채택비율이 높은 것으로 나타났다. 반면 부처기능과 상관없이 통일전 정권과 통일후 정권 간에 부처채택비율이 차이를 나타낼 것이라는 사실은 입증되지 않았다.

또한 부처기능과 정권시기의 상호작용효과가 유의미한 것으로 나타났다(<그림 1> 참조). 이는 정권시기에 따라 각 부처기능에 대한 부처채택비율이 다르다는 것을 의미한다. 세부적으로 외교/행정 분야와 산업/경제 분야의 경우에는 통일후 정권에 비해 통일전 정권에서 부처채택의 비율이 높은 것으로 나타났다(t(22)=3.27, p<.01 // t(22)=2.83, p<.05). 반면 교육/사회 분야의 경우에는 통일전 정권에 비해 통일후 정권에서 부처채택비율이 높은 것으로 나타났다(t(22)=-5.77, p<.001). 이는 앞서 <표 8>에서 입증된 정권시기에 따라 정권이 선호하는 부처기능에 대한 부처채택비율이 높게 나타난다는 사실을 재확인시켜주는 결과이다.

<그림 1> 
정권시기에 따른 부처기능별 부처채택비율

이상의 내용으로부터 정부조직개편의 특성을 도출하면 다음과 같다. 첫째, 정부조직 개편은 자주 발생한다. 69년 동안 24번 개편이 있었으므로 평균 2.9년에 전면적 조직개편이 1번 발생하는 셈이다. 둘째, 정권형성 주도정당의 이념적 선호가 정부조직개편에 영향을 미치지 않는다. 따라서 정권교체와 상관없이 정부조직개편의 원칙과 일관성이 유지된다. 셋째, 정부조직개편은 국토분단과 통합이라는 상황적 변화를 반영하여 이루어진다. 즉 통일 전에는 외교·행정 부처와 산업·경제 부처가 통일 후와 비교하여 보다 많이 채택되고, 반면 교육·사회 부처가 보다 적게 채택된다.¹⁹⁾

장관임명을 시기별로 살펴보았다. <표 11>에서와 같이 정부부처수가 16개로부터 시작하여 증가하였다가 다시 감소하여 현재 16개에 이르고 있다. 이에 따라 장관의 숫자도 동일하게 증가하였다가 감소하였다.

장관임명의 결과를 기능별로 구분해 보았다. 대연립정권에서는 기민연합이 산업·경제 부처의 장관직을, 그리고 사민당이 교육·사회 부처의 장관직을 대부분 점유하였다. 2013년과 2018년의 정권이 이에 해당한다. 참고로 대연립정권은 모두 기민연합이 주도하였다. 기민연합주도 소연립정권에서는 기민연합이 세 종류 부처의 장관직을 대부분 점유하고, 나머지 일부 장관직을 기타 정당에게 분배하였다. 1949년, 1953년, 1961년, 1991년의 정권이 이에 해당한다. 사민당주도 소연립정권에서는 사민당이 세 종류 부처의 장관직을 대부분 점유하고 나머지 일부 장관직을 기타 정당에 분배하였다. 1972년, 1980년, 2002년의 정권이 이에 해당한다. 이러한 관행은 지속되고 있다. 구체적인 내용은 <표 12>에서와 같다. 전체 24개 사례 중에서 지면제약으로 인해 주요사례 9개만을 제시하였다.

장관임명을 정권유형별로 고찰하였다. 즉 정권유형별로 주도정당에 따라 추천정당별 장관임명 규모에 차이가 있는지 분석하였다. 독일의 경우 정당별로 선호하는 장관임명자가 존재한다고 가정하였다. 즉 기민연합은 기민연합이 추천한 후보자를, 사민당은 사민당이 추천한 후보자를 선호할 것이다. 각 정당이 자신이 추천한 후보자를 중요시할 것이기 때문이다. 따라서 이를 기준으로 삼아 정권유형별로 자기 정당이 선호하는 후보자를 임명시 보다 많이 선택하였는지 살펴보았다. 구체적으로 각 정권유형에 해당하는 추천정당별 숫자 열(Row)에서 차지하는 비율을 구한 다음, 정권유형별로 비율을 비교하였다.

그 결과 <표 13>에서와 같이 대연립정권의 경우에 기민연합이 주도한 적은 네 번 있었지만 사민당이 주도한 적은 없어서 주도정당 간 비교가 가능하지 않다. 반면 소연립정권은 기민연합이 13번, 사민당이 7번 주도하였다. 소연립정권의 경우에는 기민연합이 사민당에 비해 기민연합추천 후보자(71.0>0)를 보다 많이 임명하고, 사민당추천 후보자(0<70.7)를 보다 적게 임명하는 것으로 나타났다.²⁰⁾

상기된 결과를 통계학적으로 입증하기 위해 추가적인 분석을 실시하였다. 장관임명시 주도정당에 따라 추천정당별 장관임명 비율의 차이를 검증하기 위해 수행되었다. 이를 위해 조사된 장관임명 비율의 기술 통계치는 <표 14>와 같다. 장관임명 비율은 임명된 장관의 숫자를 추천정당별 숫자 열(Row)에서 차지하는 백분비를 구하여 사용하였다.

독일의 주도정당과 추천정당에 따른 장관임명 비율의 차이를 검증하기 위해 추천정당을 집단내 요인(3)으로 하고 주도정당을 집단간 요인(2)으로 하는 혼합변량 분석을 실시하였다(<표 15> 참조). 그 결과, 추천정당의 주효과가 유의한 것으로 나타났다. 세부적으로 주도정당과는 상관없이 기민연합추천과 사민당추천이 기타추천의 경우에 비해 장관임명 비율이 높은 것으로 나타났다. 반면 추천정당과 상관없이 기민연합주도의 정권과 사민당주도의 정권 간에 장관임명 비율이 차이를 나타낼 것이라는 사실은 입증되지 않았다.

또한 추천정당과 주도정당의 상호작용효과가 유의미한 것으로 나타났다(<그림 2> 참조). 이는 주도정당에 따라 각 추천정당에 대한 장관임명의 비율이 다르다는 것을 의미한다. 세부적으로 기민연합추천에 대해서는 사민당 주도의 정권에 비해 기민연합 주도의 정권에서 장관임명의 비율이 높은 것으로 나타났으며(t(22)=25.22, p<.001), 사민당추천에 대해서는 기민연합 주도의 정권에 비해 사민당 주도의 정권에서 장관임명의 비율이 높은 것으로 나타났다(t(22)=-11.92, p<.001). 이는 앞서 <표 14>에서 입증된 주도정당에 따라 자신이 선호하는 추천정당에 대한 장관임명의 비율이 높게 나타난다는 사실을 재확인시켜주는 결과이다.

<그림 2> 
주도정당에 따른 추천정당별 장관임명 비율

이상의 내용으로부터 장관임명의 특성을 도출하면 다음과 같다. 첫째, 특정정당 주도정권은 자신이 추천하는 후보자를 여타정당 주도정권에 비해 보다 많이 임명한다.²²⁾ 둘째, 소연립정권에서 주도정당의 임명의 우위는 대연립정권에 비해 크다. 정당별 장관임명 비율이 의석 비율간에 비례성의 원칙이 작동하는 것으로 추정된다. 셋째, 정당별로 특정기능의 부처의 장관직을 점유하였다. 대연립정권의 경우에 기민연합은 산업·경제 부처의 장관직을, 그리고 사민당은 교육·사회 부처의 장관직을 대부분 점유한다. 정당별 이념적 선호가 반영된 결과이다.