최근 호

기성회는 교육풍토의 쇄신, 학교 육성, 교권의 신장, 잡부금의 해소, 교육협력 체제의 강화 등의 목적의 자율적 협찬을 위한 재정지원조직으로서, 1948년에 전후 학교시설 복구를 목적으로 각급학교에 조직되었던 후원회가 1953년에는 사친회로 변경되었다가 1963년에 제정된 ｢대학, 고·중학교 기성회 준칙｣에 따라 결성된 것이다(네이버 지식백과, 교육학용어사전 ‘기성회’). 각 대학에서도 이 훈령에 근거하여 입학금과 수업료 외에 추가로 학생들에게 ‘기성회비’라는 명목으로 징수한 재원을 기초로 기성회회계를 운영하였으며, 기성회비의 주요용처는 교육시설 확충, 교직원의 인건비성 경비, 시간강사 인건비, 공공요금 국고부족분 등이었고, 정부재정지원사업 대응자금, 입시비용, 평가인증 부대경비 등 일반회계 성격으로도 지출되었다(국교련, 2022a, 1쪽).

사립대학에서는 2000년대초에 기성회를 폐지하였지만, 국공립대학은 2015년까지 이를 유지하였으며, 폐지되기 직전인 2014년 현재 전국 39개 국공립대학의 평균 등록금은 399만원이었고, 그 중에서 기성회비는 327만원으로서 82%를 차지하였다(국교련, 2022a, 36쪽).

그러나 기성회회계는 법적인 근거가 없고 사용처가 불분명하다는 등의 이유로 국회, 감사원, 국민권익위원회에서 지속적으로 문제를 제기하였고, 2010년 11월 17일에 서울대, 경북대, 전남대, 부산대, 경상대, 공주대, 공주교대의 학생 4,219명이 각 대학 기성회와 정부를 상대로 기성회비 징수는 법적 근거가 없고, 본래의 목적인 교육시설 확충이 아닌 교직원 급여 보조 등에 사용되었다며 부당이득 반환 청구 및 손해배상 청구의 소를 법원에 제기하였다(국교련, 2022a, 7쪽).

제1심에서 서울중앙지법은 다음과 같은 이유로 원고 승소 판결을 했다(서울중앙지법 2012.1.27. 선고 2010가합117721 판결). 첫째, 기성회비는 규약에 근거하여 회원들이 내는 자율적인 회비이므로 법률에 따라 납부하는 등록금과 다르며, 둘째, 현행 관계법령에 따르면 학생들이 기성회비를 납부할 의무가 없으며, 셋째, 학칙에서 기성회비의 징수를 규정한 것은 학칙 제정의 한계를 벗어난 것이고, 넷째, 학생이 기성회비를 납부했다는 점만으로는 기성회 규약을 승인했다고 볼 수 없다.

항소심에서도 서울고법은 기성회비 납부의 법률상 원인의 존부에 관하여 기성회비가 ｢고등교육법｣ 제11조 제1항에 정한 ‘그 밖의 납부금’에 해당하지 아니하며 피고 기성회들이 원고들로부터 법률상 원인 없이 기성회비를 납부받은 것이고 이로써 원고들에게 기성회비 상당의 손해를 입혔다고 판단하고 그동안 징수한 기성회비를 부당이득으로서 반환하여야 한다고 원고 승소 판결하였다(서울고법 2013.11.7. 선고 2012나19910 판결).³⁾

그러나 2015년 6월 25일 대법원은 “국립대학이 납부받은 돈이 등록금에 해당하는지는 납부금의 명칭이나 납부방식 등 형식적 기준에 의하여만 정할 것이 아니고, 국립대학이 납부금을 받게 된 경위, 필요성, 사용처, 납부금액, 납부방식, 학생들이 동일한 수준의 금액을 획일적으로 납부하고 있는지 여부, 납부자인 학생이나 학부모의 의사 등을 종합적으로 고려하여 납부금의 실질이 국립대학의 교육역무 제공과 교육시설 이용 등에 대하여 대가관계에 있는지, 다시 말하면 영조물인 국립대학의 사용료의 의미를 갖는지에 따라 판단하여야 한다.”고 전제하고, “국립대학이 영조물인 국립대학의 사용료로서의 실질을 가지는 비용을 직접 납부받지 아니하고 영조물 이용자인 학생이나 학부모로 구성된 단체로부터 자금을 지원받아 대학의 목적에 부합하는 교육역무와 교육시설의 제공에 사용하더라도 교육관련 법령의 취지에 위배된다고 할 수 없다...국립대학의 기성회비는 기성회에 가입한 회원들로부터 기성회 규약에 따라 받는 회비라는 법률적인 성격을 가짐과 아울러, 실질에서 국립대학이 기성회를 통하여 영조물 이용관계에서의 사용료를 학생이나 학부모로부터 납부받은 것으로서 ｢고등교육법｣ 제11조 제1항에 의하여 국립대학의 설립자·경영자가 받을 수 있는 ‘그 밖의 납부금’을 받은 것과 마찬가지로 볼 수 있다.”라고 원심을 파기하였다(대법원 2015.6.25. 선고 2014다5531 전원합의체 판결).⁴⁾

한편 국회에서는 2012년 7월에 민병주 의원 등이 ‘국립대학 재정·회계법안’, 2014년 2월에 유은혜 의원 등이 ‘기성회회계처리에 관한 특례법안’, 2014년 7월 정진후 의원 등이 ‘국립대학법안’ 등을 발의하였고, 2013년의 항소심 판결 이후 기성회회계가 폐지될 것에 대비하여 제331회 국회(임시회) 제2차 법률안심사소위원회(2015.2.13.)에서 세 개의 법률안을 병합·심사하여 ‘국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률안’을 만들게 되었다.

국회에서 법률 제13217호로 제정된 ｢국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률(약칭 국립대학회계법)｣은 2015년 3월 13일부터 시행되었다.⁵⁾ ｢국립대학회계법｣은 “국립대학에 대한 국가의 지원 의무와 국립대학에 지원하는 운영비의 확대 노력을 규정하고 대학회계를 설치하여 그 운영 원칙으로 재정건전성 확보 및 학생·학부모의 부담 최소화 등을 규정함으로써 국립대학의 재정 운영의 자율성 제고와 국립대학의 공공성 및 사회적 책임성을 확립”하고(대한민국국회, 2015) “나아가 학문 발전과 인재 양성 및 국가 균형발전에 이바지함을 목적으로”하는 것이다(동법 제1조).

동법 제28조에 따르면, 국립대학의 장은 소속 교직원에게 대학회계의 재원으로 교육·연구 및 학생지도 등을 위한 비용을 지급할 수 있으며, 비용 지급에 관한 기본적인 사항은 교육부령으로 정하고, 국립대학의 장은 교육부령으로 정하는 범위에서 세부적인 사항을 재정·회계규정으로 정할 수 있다.

이를 근거로 제정된 동법 시행규칙은 제22조에서 매우 상세한 시행기준을 규정하였다. 첫째로, 교연비의 총지급 예산을 편성할 때에는 대학회계의 자체수입금 세입으로 편성하여야 한다. 그리고 이 경우 이전 회계연도의 교육ㆍ연구 및 학생지도 비용 예산의 결산액 범위에서 편성하되, 특별한 사정이 있는 경우에는 교육부장관의 승인을 받아 그 범위를 조정할 수 있다. 둘째, 교육·연구·학생지도 등의 영역으로 구분하여 담당 업무 실적을 기준으로 각 영역별 지급 기준을 정해야 한다. 셋째, 교육·연구·학생지도 등을 위한 계획서와 그 계획서에 따른 실적에 따라 심사위원회의 심사를 거쳐 개인별로 차등지급하여야 한다. 넷째, 통상의 업무 수행은 실적으로 인정해서는 아니 되며, 급여보조성 경비로 지급하지 아니한다.

국립대학 교원의 보수와 관련된 법률로는, 가장 기본적으로 ｢교육기본법｣ 제14조 제1항에서, “학교교육에서 교원(敎員)의 전문성은 존중되며, 교원의 경제적·사회적 지위는 우대되고 그 신분은 보장된다.”고 규정하고 있으며, ｢교육공무원법｣ 제34조 제1항에서는 “교육공무원의 보수는 우대되어야 한다.”고 규정하고 있다. 그리고 ｢교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법(약칭: 교원지위법)｣ 제3조 제1항에서도 “국가와 지방자치단체는 교원의 보수를 특별히 우대하여야 한다.”고 규정하고 있다.

이러한 우대원칙은 헌법에 규정된 교원지위법정주의에 따른 것으로서, 헌법재판소는 “우리 헌법 제31조 제6항은 “학교교육 및 평생교육을 포함한 교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”라고 규정함으로써 교육의 물적 기반이 되는 교육제도와 아울러 교육의 인적기반으로서 가장 중요한 교원의 근로기본권을 포함한 모든 지위에 관한 기본적인 사항을 정하는 것을 국민의 대표기관인 입법부의 권한으로 규정하고 있다. 여기서 말하는 ‘교원의 지위’란 교원 직무의 중요성 및 그 직무수행능력에 대한 인식의 정도에 따라서 그들에게 주어지는 사회적 대우 또는 존경과 교원의 근무조건·보수 및 그 밖의 물적 급부 등을 모두 포함하는 의미이다. 따라서 헌법 제31조 제6항은 단순히 교원의 권익을 보장하기 위한 규정이라거나 교원의 지위를 행정권력에 의한 부당한 침해로부터 보호하는 것만을 목적으로 한 규정이 아니고, 국민의 교육을 받을 기본권을 실효성 있게 보장하기 위한 것까지 포함하여 교원의 지위를 법률로 정하도록 한 것이다”라고 판시하였다(2004헌바72, 2006.5.25.).

그러나 현실적으로 국립대학 교원의 보수는 법령과는 달리 우대받고 있지 못하며 오히려 홀대받고 있다. 일단 ｢공무원보수규정｣ 제4조에 따르면, 공무원의 보수는 봉급과 그 밖의 각종 수당을 합산한 금액을 말한다. 다만 연봉제 적용대상 공무원은 연봉과 그 밖의 각종 수당을 합산한 금액을 말한다. 국립대학 교원은 연봉제 적용대상이며, 연봉이란 매년 1월 1일부터 12월 31일까지 1년간 지급되는 기본연봉과 성과연봉을 합산한 금액을 말한다.

수당은 직무여건 및 생활여건 등에 따라 지급되는 부가급여로서, ｢공무원수당 등에 관한 규정｣에 따르면, 상여수당에는 대우공무원수당, 정근수당, 정근수당가산금, 성과상여금이 있고, 가계보전수당에는 가족수당, 자녀학비보조수당, 주택수당, 육아휴직수당이 있으며, 특수지근무수당이 있고, 특수근무수당에는 위험근무수당, 특수업무수당, 업무대행수당, 군법무관수당이 있으며, 초과근무수당에는 시간외근무수당, 현업공무원등에 대한 야간근무수당, 현업공무원등에 대한 휴일근무수당, 관리업무수당이 있다. 그리고 실비변상에는 정액급식비, 명절휴가비, 연가보상비, 직급보조비 등이 있다.

국립대학 교원은 ｢공무원보수규정｣ 제4조 단서조항에 따라 성과급적 연봉제가 적용된다. 2012년에 처음 도입된 성과급적 연봉제는 사실상 호봉제와 큰 차이가 없다.

일단 연봉은 기본연봉과 성과연봉을 합산한 금액이며, 기본연봉은 개인의 경력, 누적성과와 계급 또는 직무의 곤란성 및 책임의 정도를 반영하여 지급되는 급여의 연간 금액인데, 신임교수의 초임연봉인 기준연봉이 호봉제에 의하여 책정되며, 직급과 상관없이 단일호봉제를 적용하고 있기 때문이다(<표 1> 참조).

※ 2022년도 정책조정액(정년교원 / 비정년교원 / 2021신임교원) ∘(공통) 2022년 공무원 처우개선분(1.539%) ∘(정년보장교원) 인사혁신처장이 정하는 금액 1) 교육연구급   - 근무연수 31년 이상: 1,007,000천원 / 근무연수 31년 미만: 2,042천원   - 2회이상 C등급 시 일정액 감액 2) 교육연구가급   - 평가대상인원의 1%를 초과하지 않는 범위 내에서 우수 장기연구 수행자 등에게 교육연구급의 5～10%를 가산하여 지급(C등급자 지급 불가) ∘(비정년 교원) 인사혁신처장이 정하는 금액   - 전년도 성과연봉 중 일부 및 경력가급(근무연수를 감안하여 349천원～1,171천원) ∘(2021 신임교원) 신임교원 가산금   - 근무연수에 따른 가산기준액에 임용일자에 따른 가산율을 곱하여 지급, 신규임용 2차 연도에 한함

성과연봉은 총장이 정하는 바에 따라 매년 교육·연구·봉사 등의 업적을 평가하여 그 결과에 따라 차등 지급한다(｢공무원보수규정｣ 제39조의2 제1항). 대학별로 실시하는 성과평가의 결과에 따라 평가 대상인원의 20퍼센트에 해당하는 최상위의 교원에게는 성과연봉 기준액⁷⁾의 1.5배 이상에서 2배 미만, 평가 대상인원의 30퍼센트에 해당하는 그 다음 상위의 교원에게는 성과연봉 기준액의 1.2배 이상에서 1.5배 미만, 평가 대상인원의 40퍼센트에 해당하는 그 다음다음 상위의 교원에게는 성과연봉 기준액 이하로 하여 각각 총장이 정하는 금액을 지급하고, 평가 대상인원의 10퍼센트에 해당하는 그 밖의 교원에게는 지급하지 아니한다. 다만, 국립대학의 장은 필요한 경우 평가등급별 인원비율을 평가 대상인원의 10퍼센트 범위에서 각각 더하거나 빼어 조정할 수 있다(동규정 제39조의2 제3항). 그리고 총장은 성과연봉 기준액의 1.5배 이상에서 2배 미만의 금액을 지급받는 교원 중 해당 대학을 대표할 만한 탁월한 업적을 나타낸 교원을 선정하여 성과연봉 기준액의 2배 이상에 해당하는 금액을 지급할 수 있다(동규정 제39조의2 제4항).

위에서 본 바와 같이 공무원의 수당에는 상여수당, 가계보전수당, 특수지근무수당, 특수근무수당, 초과근무수당 등이 있으며, 수당 외 실비변상도 있다. 그러나 국립대학 교원이 받을 수 있는 것은 위의 30여 종의 수당 중에서 정근수당, 성과상여금, 가족수당, 자녀학비보조수당, 육아휴직수당 등 5개뿐이며, 실비변상도 4종 중에서 정액급식비와 명절휴가비 등 2개뿐이다.

이 외에도 ｢교육공무원법｣ 제35조에서는 대통령령으로 정하는 학교의 교원이나 학과를 담당하는 교원에 대한 특별수당에 관한 사항, 기간제교원의 보수에 관한 사항, 연구수당에 관한 사항, 교직수당에 관한 사항 등을 대통령령으로 규정하도록 하고 있으나, 현재까지 ｢공무원보수규정｣에서는 이에 관한 조항을 두고 있지 아니하다. 이에 반하여 초·중등 교원에게는 연구수당과 교직수당뿐 아니라 담임수당, 부장수당, 수석교사수당 등 다양한 직책관리 수당이 지급되고 있다.

우선 ｢공무원수당규정｣ 제14조와 관련하여 <별표 11> 특수업무수당 지급 구분표에 따르면, 연구업무수당에 있어서 연구직 공무원은 월 80,000원(3급 상당 연구관에게는 월 60,000원 가산), 5급 이상 또는 고위공무원단에 속하는 별정직 또는 전문경력관(가군)은 월 50,000원이고 6급·7급 상당(나군)은 월 35,000원을 받는다. 국가공무원인재개발원·경찰대학·국방대학교 등 공무원교육훈련기관의 교수·부교수·조교수에게는 110,000원이 지급되지만 일반 국립대학 교원에 대한 내용은 전혀 없다.

그리고 교직수당을 살펴보면, 교육장과 장학관(사)·교육연구관(사) 그리고 고등학교 이하의 각급 학교에서 근무하는 교원에게는 월 250,000의 교직수당을 지급하고 있으며, 보직교사에게는 월 70,000원, 담임교사에게는 월 130,000원, 보건교사와 영양교사에게는 월 30,000원의 수당을 가산하여 지급하고 있으나, 역시 국립대학 교원에 관한 내용은 전혀 없다.

그리고 교육부(2022a)에 따르면, 국립대학 교원에 대하여 연봉 외 급여로 “가족수당, 자녀학비보조수당, 직급보조비, 정액급식비, 특수업무수당, 관리업무수당 등”을 지급하도록 되어 있으나, ｢공무원수당규정｣ 제19조 제11항에서는 “성과급적 연봉제 적용대상 공무원에게는 정근수당·관리업무수당(신규채용 교원 제외)·성과상여금 및 명절휴가비를 별도로 지급하지 않는다.”라고 규정하고 있다. 다만 특수업무수당(보전수당)은 재직기간 5년 미만의 경우 월 20,000원, 총장과 대학원장, 학·처장 등에게는 월 60,000원을 지급하게 되어 있지만 평교수에게는 지급되지 아니하며, 관리업무수당의 경우 월봉급액의 7.8%(총장은 9%)를 지급하도록 되어 있으나, 별도로 지급하지 않기 때문에 사실상 지급 여부를 확인하기가 어렵다(｢공무원수당규정｣ 제14조 및 제17조의2).

그 외에도 국립대 교원의 수당에 관하여는 다음과 같은 문제가 지적되고 있다(강창동, 2019, 92-93쪽). 첫째, 초과근무수당을 전혀 인정하지 않고 있으며, 둘째, 모든 공무원에게 지급되는 직급보조비가 국립대학 평교수와 처장급 교수에게는 지급되지 않고 있고, 셋째, 일반적으로 인건비 관련 수당은 정부가 지급하게 되어 있으나, 국립대학 교원의 보직수당에 해당하는 직무수행경비(월정직책급 수당)는 국립대의 예산 내에서 처리하게 되어 있다.

｢국립대학회계법 시행규칙｣ 제22조와 교육부에서 배포한 ｢교육·연구 및 학생지도 비용 지급 가이드라인(2022.1.28.)｣을 중심으로 교연비의 주요내용을 살펴보면 다음과 같다. 일단 교연비란 대학의 장이 해당 대학 소속 교직원의 교육, 연구 및 학생지도 등의 활동을 지원하고 이를 장려하기 위한 비용으로서, 교직원의 특정한 활동 수행에 대한 실적에 따라 지급하는 사업비 성격의 비용이며, 종전에 기성회회계에서 정기적으로 지급한 급여보조성 인건비와는 다르다.

지급계획과 관련하여 총장은 관련 법령과 가이드라인이 정하는 바에 따라 교연비를 지급하기 위한 계획을 수립하여야 한다. 총장이 계획을 수립할 때에는 영역별로 목적에 맞는 지표를 설정하고, 한 지표 실적에 대하여 이중으로 비용이 지급되지 않도록 설정하여야 하며, 학생의 의견을 수렴하여 계획을 수립하여야 한다. 그리고 매년 프로그램별 만족도 조사를 실시하여 그 결과를 차년도 계획에 반영하여야 한다.

교연비 예산은 대학회계의 자체수입금 세입으로 전년도 결산액 범위 내에서 편성하되, 총 정원의 증가, 완성에 수년을 요하는 연구에 대한 비용의 지급 등 명확한 사유에 해당되는 경우에는 교육부장관의 증액 승인을 받아 이전 회계연도 결산액 대비 초과하여 편성할 수 있다.

교연비의 지급 대상은 국립대학에 소속된 교원과 직원이며, 부설학교 직원은 적용대상에서 제외된다. 그리고 인사교류 파견 등으로 대학에 근무하면서 활동 실적이 있는 파견직원의 경우에는 지급이 가능하지만, 대학의 과장급(사무관) 이상 직원은 지급 대상에서 제외된다.

교연비의 지급 기준과 관련하여 총장은 대학별 여건 및 특성화 방향(예: 연구중심대학 등)을 고려하여 지급 기준을 작성하되, 교직원의 업무 실적을 기준으로 교육, 연구(산학협력 포함 가능), 학생지도 등 영역을 구분하여 영역별 지급기준·지급액(지급 총액 및 일인당 지급 한도액 등) 및 지표별 단가 등을 작성하여야 한다. 다만 지급 계획을 작성함에 있어 총장은 교육부 장관과 협의하여야 한다. 그리고 교육, 연구, 학생지도 등과 무관한 실적은 인정할 수 없으며, 특정 영역의 실적을 다른 영역의 실적으로 대체하여 인정되지 아니한다. 또한 교직원의 통상 업무 수행은 실적으로 인정되지 아니하며, 급여보조성 경비와 같은 비용으로 지급할 수 없다.

그리고 총장은 교연비 지급을 위한 실적을 공정하게 심사하기 위하여 교내 심사위원회를 구성하여 운영하여야 한다. 심사위원회는 교원, 직원 및 조교, 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성하되, 학생위원은 위원정수의 3/10 이상, 외부전문가는 1인 이상을 포함하여야 한다.⁸⁾

교연비의 지급은 개인별 계획서에 따른 실적에 대하여 심사위원회의 심사 결과에 따라 실질적으로 개인별 차등지급하여야 한다. 초과 실적에 대하여는 실적 상한선 범위 내에서만 인정하며, 교연비를 일부 선급금 또는 분할하여 지급할 수 있다. 또한 근무시간 외 활동에 따른 초과근무수당, 책임시수초과 강의에 따른 초과강의료 및 출장비 등은 교연비로 지급할 수 없다.

위에서 언급한 가이드라인 외에 지표설계시 유의할 사항은 <표 3>과 같다.

｢고등교육법｣ 제15조 제2항에서는, “교원은 학생을 교육·지도하고 학문을 연구한다.”라고 규정하고 있고, ｢교육기본법｣ 제14조 제3항에서는, “교원은 교육자로서 지녀야 할 윤리의식을 확립하고, 이를 바탕으로 학생에게 학습윤리를 지도하고 지식을 습득하게 하며, 학생 개개인의 적성을 계발할 수 있도록 노력하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이에 따르면 교육·연구·학생지도는 교원의 본질적 사명이자 통상적 업무이다. 한편 ｢국립대학회계법｣ 제28조 제1항에서는 “국립대학의 장은 소속 교직원에게 대학회계의 재원으로 교육·연구 및 학생지도 등을 위한 비용을 지급할 수 있다.”고 규정하여, 교원의 본업인 “교육·연구 및 학생지도”에 대한 지원을 명시하고 있다.

문제는 교육부령인 ｢국립대학회계법 시행규칙｣ 제22조에서 “통상의 업무 수행은 실적으로 인정해서는 아니 되며, 급여보조성 경비로 지급하지 아니할 것”이라는 규정을 두고 있다는 것이다. 이러한 규정은 “교육·연구 및 학생지도”가 통상의 업무가 아니라는 전제 하에 성립되는 것이며 상위법인 ｢고등교육법｣과 ｢교육기본법｣, 그리고 ｢국립대학회계법｣에 전적으로 위배되는 규정이다.

이러한 모순적 규정이 제정된 이유는, 신설된 교연비가 과거의 기성회수당과는 다르다는 것을 명시하기 위한 것이었고, 이는 기성회비의 부당이득성을 인용한 제1심 판결(서울중앙지법 2012.1.27. 선고 2010가합117721 판결)과 항소심 판결(서울고법 2013.11.7. 선고 2012나19910 판결)에 근거한 것이었다.

그러나 이 판결은 전술한 바와 같이 상고심에서 파기 환송되었다(대법원 2015.6.25. 선고 2014다5531). 대법원에서는 “국립대학의 등록금은 학생에게 강의, 실습, 실험 등 교육활동을 실시하는 방법으로 대학의 목적에 부합하는 교육역무를 제공하고 이러한 교육역무에 필요한 교육시설 등을 이용하게 하는 것에 대한 대가, 즉 영조물인 국립대학의 이용에 대한 사용료를 의미하는 것이다....각 국립대학은 기성회비를 학교시설 확충과 학교 교직원 연구비 지급 등의 교육재원으로 사용하였다....기성회비는 수업료와 마찬가지로 영조물인 국립대학으로부터 교육역무와 교육시설을 제공받는 것에 대한 대가로 기능하였다.”라고 판시하여 등록금에 포함된 기성회비가 교육역무의 제공 및 교육시설의 이용에 대한 대가로 인정하였다. 이는 기성회비의 일부가 교육역무를 제공하는 교원에 대한 급여로 사용되는 것에 대하여 불법성이 없음을 최종적으로 확인한 것이다.

즉 대법원에서 기존의 기성회회계에서 교원의 수당을 지급하는 것이 아무런 문제가 없음을 판시하였음에도 불구하고, 교육부에서는 이러한 판결이 나오기 이전에 이미 기성회회계를 폐지하는 ｢국립대학재정회계법｣을 제정하였고, 동법 시행규칙을 통하여 교원들의 급여보조성 기성회수당을 폐지하고, 사업비 성격의 교연비를 신설한 것이다. 이에 따라 국립대학 교원들의 급여보조성 수당은 실질적으로 삭감된 것이고, 통상의 업무인 “교육·연구 및 학생지도”가 아닌 별도의 교육·연구 및 학생지도 ‘사업’을 수행하여야만 교연비를 지급받게 된 것이다.

교육·연구 및 학생지도가 아닌 교육·연구 및 학생지도 ‘사업’은 논리적으로 별도로 존재할 수도 없고 존재해서도 안되는 것이다. 가령 교육부의 가이드라인에 명시된 지표 중의 하나인 초과강의의 경우 “초과강의료를 지급 받고 있는 경우 이중지급으로 실적인정 불가”라는 유의사항이 있다. 이에 따르면 초과강의료를 별도로 지급받고 있지 않으면 교연비를 지급받을 수 있다. 즉 초과강의라는 하나의 행위가 통상업무인 강의에 들어갈 수도 있고, 교연비 지급대상인 교육사업에 들어갈 수도 있다는 모순적인 상황이 발생한다. 연구영역에서도 실제 과제로 선정되어 사업비 수주가 된 경우에는 외부연구과제의 수행도 교연비 지급대상인 연구사업으로 인정된다. 외부연구과제의 수행이 교원의 통상업무인 연구가 아니라는 모순적 논리이다. 학생지도영역에서도 상시적인 지도는 인정되지 아니하며, 교내 대규모 행사 등 특별히 안전지도가 필요한 경우에는 교연비의 지급대상이 된다. 대규모 행사시의 안전지도는 통상업무인 학생지도활동이 아니라는 논리가 성립된다.

이처럼 대법원 판례에 따르면 국립대학 교원에게 수당으로 지급할 수 있는 학생등록금을, 교육부에서는 인건비성 수당이 아닌 사업비로 편성하여 집행하기 위하여 “교연비”라는 기형적 제도를 만들었고, 이는 현행 법령에도 위배될 뿐만 아니라 논리적으로 모순적 결과를 초래하게 되었다.

또다른 문제는 교육부에서 교연비를 임금보전성 인건비가 아닌 사업비로 운영하면서도 이에 대하여 과세소득으로 산정하여 소득세 납부대상이 된다는 점이다. 이에 더하여 과세소득임에도 불구하고 연금 산정의 기초가 되는 소득에는 포함되지 않는다. 이로 인한 국립대학 교원의 연금 손실액은, 30년 근무를 전제로 할 때 조교수와 부교수는 월 100만원, 정교수는 월 110-130만원에 달한다(국교련, 2020, 77쪽).

또한 교원들은 본업인 교육·연구 및 학생지도를 하면서, 추가적으로 교연비 사업계획서를 작성하고 결과 보고서를 작성하여 실적에 따라 심사평가를 받고 차등적으로 교연비를 지급받아야 한다. 이러한 차등지급 때문에 본업인 교육·연구 및 학생지도보다는 교연비 사업에 더욱 많은 노력을 기울이는 상황이 발생하고 있으며, 각 대학의 등록금 수입에서 정해진 교연비 총액을 교원들이 실적심사를 통하여 차등적으로 지급받기 때문에 교원간에 과도한 경쟁을 야기할 우려도 있다.

교연비는 국립대학에 재학하는 모든 학생들로부터 수업료로 징수하여 형성된 재원을 기초로 교직원에게 지급된다. 국립대학 교원은 통상의 교육에 대하여 급여를 받고 있으므로, 교연비에 대하여는 통상의 교육이 아닌 별도의 교육사업에 대한 계획서를 작성하여 제출하고 이에 대한 실적을 인정받아야 지급받을 수 있다. 문제는 통상의 교육이 아닌 별도의 사업에 대하여 모든 학생들이 납부하는 수업료를 활용한다는 것이다. 모든 학생들이 납부하는 수업료는 통상의 교육을 위한 것이며, 추가적인 별도의 사업은 국가의 재원으로 시행하거나, 최소한 추가적인 특별한 교육을 받는 학생이 부담해야 한다(정민걸, 2015, 24-25쪽). 통상의 교육을 받는 모든 학생들이 부담하는 수업료는 통상의 교육을 담당하는 교원에게 지급되어야 하지만, 교육부는 통상의 교육에 대하여는 교연비를 인정하지 않고 있다. 통상의 교육이 아닌 별도의 교육사업을 위한 재원은 수업료가 아닌 별도의 재원을 조달하여야 한다. 별도의 교육사업에 대한 수혜를 향유하는 별도의 학생들이 부담하는 것이 수익자부담의 원칙에 부합하는 일이다.

위에서도 언급한 바와 같이 ｢교육공무원법｣ 제34조 제2항에서 “교육공무원의 보수는 자격, 경력, 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 따라 대통령령으로 정한다.”라고 하였고, 제35조에서 “대통령령에는 학과를 담당하는 교원에 대한 특별수당, 연구수당, 교직수당을 규정하여야 한다.”라고 명시하고 있다. 이는 단순한 선언적 규정이 아니라 이 수당들에 대한 사항을 규정하여야 한다는 의무적 조항이다. 그럼에도 불구하고 대통령령인 ｢공무원보수규정｣에서는 국립대학 교원의 특별수당, 연구수당, 교직수당에 관한 사항을 전혀 규정하고 있지 아니하다. 이는 명백한 위임입법 부작위로서 국립대학 교원의 보수에 관한 권리를 심각하게 침해하고 있다. 위에서도 언급하였지만, 상대적으로 초중등 교원에게는 연구수당과 교직수당이 이미 지급되고 있으며, 담임수당, 부장수당, 수석교사수당 등 다양한 직책관리수당이 지급되고 있다.

이러한 차별적 입법부작위에 대하여 2020년 4월에 국교련의 주도 하에 각 국립대학 교수회가 공동으로 교육부에 “교연비 대신 연구수당과 교직수당을 지급해달라”는 건의를 한 바 있다. 인사혁신처에서는 매년 국가공무원 수당조정 요구지침을 배포하고, 교육부에서는 각 기관에서 제출한 수당조정 요구서를 자체점검하여 인사혁신처에 제출하고 있다. 그러나 “최근 3년간 수당조정을 요구하였으나 인사혁신처 검토 및 기획재정부 협의 과정에서 불수용된 건을 동일한 내용으로 다시 요구할 수 없음”이라는 원칙(인사혁신처, 2023) 때문에 각 대학이나 국교련에서는 연구수당과 교직수당에 대한 수당조정 요구서를 쉽게 제출하지 못하였으나, 최근 국교련에서는 2022년 3월 17일자로 교육부장관을 상대로 “2023년도 국가공무원 수당 조정 요구서 제출”이라는 제목의 공문(국교련 25-002)을 발송했으나, 2023년 현재 아무런 응답이 없다.

현재 각 국립대학마다 전체 교연비 규모나 일인당 지급규모는 상당한 차이가 있다. 이는 교연비의 뿌리가 각 국립대학마다 개별적으로 조성한 기성회회계에 있기 때문이다(국교련, 2022a, 155쪽). 각 대학마다 학생수에 따라 조성하였던 기성회회계의 규모나 운용실적 등에 따라 교직원에게 지급된 급여보전성 수당에 차이가 있었고, ｢국립대학회계법｣의 제정 이후에도 각 대학마다 등록금과 사업수익 등 자체수입금 세입으로 대학회계에서 교연비 재원을 조성하면서, 각 대학마다 지급되는 교연비 액수가 상이하다. 2021년 국정감사 보도자료에 따르면, 2020년 기준으로 교연비 총규모는 약 3,552억원이었으며, 국립￮￮대는 교원 1인당 약 2,005만원을 지급한 반면, 국립△△대는 교원 1인당 553만원에 불과했다(https://blog.naver.com/dulipapa/222540987172). 국가의 교육사업비라면 당연히 국가예산으로 집행되어야 하는 것이고, 모든 국립대학마다 유사한 기준으로 집행되어야 한다. 그러나 대학마다 제각각의 기준에 의해 집행되고 재원도 각 대학마다 자체적으로 조달하는 것이라면, 과거의 기성회 수당과 아무런 차이가 없다는 것을 반증하는 것이다.

지급기준도 교육부의 가이드라인에 따라 작성되지만, 세부내용은 각 대학마다 매우 상이하다. 국립￮￮대의 경우에는 주로 강의개선, 학생지도영역, 우수논문포상금, 신임교수학술연구비, 학술회의발표, 자율창의연구비, 연구년지원비 등의 사업에 지급되었으며(국교련, 2022a, 42쪽), 국립◇◇대는 책임시수 이행, 강의평가점수, 강의개선보고서작성, 연구보고서 작성, 연구실적, 학술발표, 교외 연구비 수주 등의 사업에 지급되었다(<표 4> 참조).

｢고등교육법｣ 제14조 제3항에 따르면, 학교에는 학교운영에 필요한 행정직원 등 직원과 조교를 두며, 동법 제15조 제3항에서는 “행정직원 등 직원은 학교의 행정사무와 그 밖의 사무를 담당한다.”라고 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 직원들에게도 교연비가 지급되고 있다. 교육, 연구, 학생지도영역에서 통상의 업무가 아닌 추가적인 사업을 수행하는 것에 대한 보상으로 주어지는 것이 교연비인데, 교육·연구 및 학생지도가 아닌 행정사무를 수행하는 직원에 대하여 교연비가 지급되는 것은 적절하지 아니하다.

국립◇◇대의 ｢2022학년도 교육·연구 및 학생지도 비용 지급계획｣에 따르면, 직원에게도 연구영역의 사업비를 지급하고 있다. 우선 정부재정지원사업 등에 참여한 직원에게 성과보상금으로 연간 400만원 이내의 교연비를 지급하고 있으며, 대학발전 연구지원사업비(정책연구)라는 명목으로 고등교육정책 및 대학 현안문제에 대한 정책 적용방안 연구지원비 및 연구성과금으로 과제당 1,500만원 이내의 교연비를 지급하고 있다. 정부재정지원사업의 신청서를 작성할 때에 직원들의 보조적 역할을 충분히 인정하더라도, 신청서 작성의 주된 업무를 담당하는 교원들에 대해서는 성과보상금을 지급하지 않으면서 직원들에게는 성과보상금을 지급하고 있는 것이다. 그리고 보다 큰 문제는 정책연구비를 지급한다는 것이다. 물론 직원이라고 해서 정책연구를 수행하지 못한다는 원칙은 없으나, 해당 분야에 대한 이론적 지식을 충분히 축적하고 있지 아니하고 전문적 연구를 수행해본 경험이 거의 없는 행정직원이 정책연구를 수행한다는 것이 얼마나 적절성과 타당성을 담보할 수 있는지에 대하여는 의문이 제기된다. 직원들의 대학발전 연구지원사업 평가기준 및 지급방안을 결정하고 과제를 선정하며 실적물을 최종적으로 심사·확정하는 실무소위원회도 총무과장, 교무과장, 학생과장 등 직원으로만 구성된다. 따라서 최종성과물의 내용이나 수준에 대한 객관적이고 전문적인 평가가 이루어진다고 보기 어렵다. 연구가 본업이 아닌 직원에게 교연비를 지급하기 위하여 형식적인 연구보고서를 작성하게 하는 것이다.

학생지도영역에서도 직원들에게 교연비가 지급되고 있다. 국립◇◇대의 경우, 직원들에게 “GPS (Guiding star Program for Students)”라는 이름으로, 학생지도비를 지급하고 있다. GPS는 대학생활 전반에 필요한 정보를 개인별 맞춤형으로 직원이 신입생에게 제공하고, 다양한 상담 및 고충해결 등을 지원하는 프로그램으로서, 교원은 해당되지 아니며, 교육공무원, 일반직 공무원, 대학회계직, 조교만 해당된다. 그러나 현실적으로 이 사업에 참여하여 도움을 받았다는 학생들을 본 적이 없고, 특히 대학본부에 근무하는 직원의 경우에는 학생들과 접촉할 기회나 시간이 없기 때문에 극히 비현실적인 프로그램이라고 볼 수밖에 없다. 그리고 “교내 학생 활동지도”라는 이름의 사업비도 교원을 제외한 직원에게만 지급되는 것으로서, 축제, 시험기간 학생안전도우미 및 행사시 발생할 수 있는 범죄 및 안전사고 예방을 위한 야간순찰 등에 관한 것이다. 그러나 사실상 이러한 활동은 “학생지도”라기보다는 “안전관리”에 관한 것으로서, 행정업무를 담당하는 직원들의 본질적인 통상업무이다. 그리고 직원들에게만 인정되는 “동아리 지도활동”도 있다. 동아리 행사에 직접 참여하거나 지도 동아리가 적극적으로 대내·외 활동에 임할 수 있도록 지도하고, 학교행사 또는 학생회에서 주관하는 각종 행사에 적극 참여하도록 지도하는 것이다. 그러나 모든 학생 동아리에는 지도교수가 지정되어 있고, 사실상 직원들이 동아리를 지도할 여지는 거의 없다. 이 역시 억지로 교연비를 지급하기 위하여 형식적으로 만들어낸 사업에 불과할 뿐이다. 근본적으로 학생지도 역시 교육의 일부이며, 교원이 아닌 직원이 학생을 지도하는 것은 매우 비현실적인 발상이다. 가령 초·중·고등학교에서 서무실 직원이 학생을 지도한다고 하면, 과연 어떤 학부모가 이에 동의할지 매우 의문스러운 일이다.

교육부의 ｢2022학년도 교연비 가이드라인｣에 따르면, 총장은 교육·연구 및 학생지도 비용 지급을 위한 실적을 공정하게 심사하기 위해 교내 심사위원회를 구성하여 운영하여야 하며, 심사위원회는 교원, 직원 및 조교, 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 사람으로 구성하되, 학생위원은 위원정수의 3/10 이상, 외부전문가는 1인 이상을 포함하여야 한다.

이에 대하여 국교련에서는 2022년 4월 6일에 심사위원회에 학생을 참여시키는 가이드라인에 대하여 다음과 같은 이유로 교육부에 문제 제기를 하였다(국교련, 2022b, 36쪽). 첫째, 교연비 제도의 운영과정에서 학생들의 의견을 반영하고 회계 집행의 적절성을 관리하는 방안을 대학이 자율적으로 마련할 수 있음에도 불구하고 이를 가이드라인을 통해 규제하는 것은 대학의 자율성을 크게 훼손하는 행위이다. 둘째, 교육 및 연구에 관한 전문지식이 부족한 학생들이 심사위원회에 참여하여 교수의 성과를 평가하는 것은 부적절하며, 개인정보에 해당하는 교수의 교육과 연구성과를 학생위원에게 공개하고 다수의 학생이 공유할 경우 교수와 학생의 건전한 관계 형성을 저해할 수 있다. 셋째, 교연비 지급기준과 지급액의 적정성을 학생들이 심사하는 것은 이들로 하여금 교수들을 잠재적 부정수령자로 인식하게 할 소지가 있어 교육자의 명예와 권위를 추락시키고 교수에 대한 신뢰를 악화하여 교육효과를 하락시킬 수 있다.

위와 같은 이유로 국교련에서는 4월 20일에 교육부 면담을 진행하였으며, 이 자리에서 교육부도 심사위원회에 학생 참여를 강제하는 가이드라인의 문제점을 인식하고 있으나 국민권익위원회에서 의결하여 통보한 사항이라 자의적으로 바꾸기는 어려우므로 국교련에서 국민권익위원회에 부당성을 설득하고 새로운 대안을 제시해달라고 요청하였다(국교련, 2022b, 34쪽).

국교련의 이러한 요청에 따라 교육부는 2022년 6월에 기존의 가이드라인 개정안을 재수정하여 단과대학심사위원회나 실무소위원회에는 학생이나 외부위원의 참여를 의무화하지 않아도 되도록 개정하였다. 그러나 이러한 단편적인 조치만으로는 교연비 심사과정에 학생들이 참여하여 교권을 침해할 수 있다는 근본적인 문제를 해결하지는 못한다.