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공조직성(organizational publicness)은 공공조직과 민간조직을 구분하는 특성의 정도를 뜻한다(Bozeman, 1987). Perry & Rainey(1988)는 공조직성을 세 가지 차원으로 나눴다. 첫 번째 차원이 소유권(ownership)이다. 조직은 소유권에 따라 국가소유 조직과 민간소유 조직으로 나뉜다. 둘째는 공공재정 지원(public funding)이다. 자체 수익 없이 공공재정에만 의존하는 조직이 있는가 하면 공공재정 지원 없이 운영되는 조직도 있다. 셋째는 사회적 통제(social control)이다. 법률에 따라서 강한 통제를 받는 조직이 있다면 시장에 내맡겨져 있는 조직도 있다. 세 가지 차원 중 어느 한 차원에 의해서만 공조직성이 결정되는 것은 아니며, 세 가지 차원의 연속된 차이(continuum)가 중첩될 수 있다.

정부는 많은 조직에 공공재정을 투입하고 있다. 특히 공공서비스(public service)를 제공하는 조직에 재정지원을 집중하고 있다. 공공재정 지원 없이는 공공서비스가 충분히 공급될 수 없으며, 공공서비스가 충분히 공급되지 않는다면 정책목표는 달성되기 어렵기 때문이다. 그런데 공공재정 지원이 조직성과에 미치는 영향에 관한 논란은 여전히 남아 있다(Andrews et al., 2011). 신공공관리(New Public Management) 행정개혁 주창자들이 이 문제에 관심을 가지긴 했지만, 이들은 공조직성이 조직성과에 긍정적인 영향이 아니라 오히려 부정적인 영향을 미칠 수 있다고 주장하였다(Aucoin, 1990; Kernaghan et al., 2000). 이들의 생각은 경험적으로 충분히 검증되었다고 말하기는 어려우며(Lynn, 2006), 공공재정 지원이 조직성과를 향상시킬 수 있는지를 살피는 실증연구가 필요하다고 정리할 수 있다.

따라서 본 연구는 공공재정 지원의 성과영향(performance impact)을 살펴보고자 하며, 추가적으로 공공재정 지원과 정합성(fit)이 높은 변수를 찾아보고자 한다. 다시 말해 어떠한 조건에서 공공재정 지원의 실효성이 높은지를 확인하고자 한다. 정합성 확인이 필요한 변수는 다양하고, 관련 연구는 아직까지 미흡하다. 본 연구에서는 재정지원이 물적 자원과 관련된 만큼 물적 자원보다 인적 자원과 관련된 것을 조절변수로 선택할 필요가 있겠다고 판단했다. 따라서 인적 자원관리(human resource management)의 핵심이라고 말할 수 있는 고용안정성(job security)을 선택했다. 고용안정성이 조직성과에 미치는 영향에 대한 학계의 합의가 완전하지 않은 상황이므로(Watrous et al., 2006), 공공재정 지원의 성과영향에 대한 고용안정성의 조절효과(moderating effect)를 실증해보는 것은 의미가 클 것이다.

본 연구는 대학특성화사업을 중심으로 공공재정 지원의 성과영향과 고용안정성의 조절효과를 확인하고자 한다. 대학특성화사업은 2014년부터 5년간 시행된 후 종료된 사업으로 대학 학부 교육 발전 목적의 대표적 공공재정 지원사업이다. 여러 대학 재정지원사업 중에서도 대학특성화사업에 초점을 맞추고 있기 때문에, 본 연구에서는 조직성과를 대학의 교육성과로 한정한다. 대학의 조직성과는 크게 연구성과와 교육성과로 나뉘는데 대학특성화사업은 학부교육의 내실화와 관련된 것을 주된 내용으로 하므로 교육성과와 직접적으로 관련되어 있기 때문이다. 한편 고용안정성은 전임교원 확보율로 측정한다. 교원은 전임교원과 비전임교원으로 나뉘는데 양자의 고용안정성 차이는 현격하며 전임교원 확보율이 높을수록 고용이 안정되어 있다고 말할 수 있다.

정부의 재정지원이 대학의 성과에 미치는 영향을 살피는 연구 중 교육성과에 미치는 영향을 분석한 연구들을 먼저 살펴보겠다. 류장수(2012)는 NURI사업에 선정된 사업팀과 NURI사업에 신청했지만 탈락했던 사업팀을 비교할 때 전자 팀의 졸업생들이 통계적으로 유의미하게 높은 취업률을 보임을 확인하였다. 이상미 외(2016)는 LINC사업을 통해 교육과정 이수 학생 비율이 증가되었고, 기술개발 실적은 좋아졌음을 확인했다. 다만 각 참여 대학의 취업률 제고 효과를 확인하지는 못했다. 각 대학의 산학협력 중점교수 채용을 통해서는 특성화분야 인력양성과 창업지원 활동들이 유의미하게 확대되었음을 확인했다. 배상훈 외(2017)는 ACE사업을 수행한 대학 학생들의 학습참여 변화를 살펴봤다. 학생들은 다양한 교과 및 비교과 프로그램에 참여하게 됐고 동아리 활동 등을 매개로 교수와 학생들의 상호작용도 증가함을 확인했다. 구성우(2018)는 ACE사업은 대학들이 학부생들에게 다양한 교과목과 프로그램을 제공하였기 때문에 교육적 성과를 높이는 데 기여하였음을 확인했다. 특히 ACE사업으로 대학들이 취업과 관련된 다양한 프로그램을 시도하게 됨으로써 졸업생 취업률을 높일 수 있었음을 확인했다.

대학특성화사업과 관련한 선행 연구들을 살펴보자면 다음과 같다. 김선미, 박찬호(2016)는 대학특성화사업의 학생 만족도 평가 시 적용할 수 있는 측정도구를 개발하였다. 비전과 목표, 교수활동, 교육과정, 교육시설 및 환경, 행정서비스, 특성화사업의 성과 6개 요인으로 구성된 총 42개의 문항을 개발했다. 김명소 외(2015)는 계획된 행동이론(Theory of Planned Behavior)을 기반으로 대학특성화사업에서 무엇이 대학생의 진로결정과 자기효능감에 영향을 미치는지를 분석하였다. 특성화에 대한 태도와 지각된 행동통제가 특성화 행동 참여의도에 유의한 영향을 미쳤고, 특성화 행동의 참여의도는 참여활동을 유의하게 예측하였음을 보고하였다. 또한 지각된 행동통제는 특성화 참여행동에, 참여행동은 진로결정과 자기효능감에 유의한 영향을 미쳤음을 보여줬다. 최정윤 외(2007)는 대학특성화사업에 참여한 사업단을 대상으로 교수·학습과정을 조사하고 참여의 효과를 분석하였다. 대학특성화사업에 참여한 학생들이 참여하지 않은 학생들보다 교수·학생 상호작용, 교수·학습 만족도, 학생지원의 질, 교수·학습 성과 등 교수·학습역량 기준 등에서 긍정적인 학습경험을 하는 것을 확인했다. 또한 전공지식·기술 분석 사고력, 문제해결 능력, 글로벌 역량 등의 교수·학습 성과영역에서 높은 성과가 나타남을 확인했다. 김이경(2016)은 대학특성화사업의 평가를 정치학적 관점에서 분석하여 정부와 대학 간 관계, 대학 내의 다양한 이해 당사자들 간의 상호관계 및 갈등 양상을 밝히는 등 정치적 속성을 살펴보는 연구였다. 저자는 평가 지표의 규칙을 정하고 지표로 평가를 실시함으로써 정부가 최종 지원 대학을 선정하는 것이 정부의 권력을 행사하는 것이며, 자율성을 추구하는 대학과 정부의 통제 사이에서 갈등 상황이 발생된다고 주장하였다. 구조개혁 대상을 두고 학과 간의 경쟁구조를 유도하였으며, 특성화 사업단에 선정되지 않은 학과는 폐과가 예상되어 교수들의 반발과 저항이 두드러진다고 설명했다. 대학특성화사업의 평가가 정치적 과정에서 자유롭지 못하다는 점을 시사한다. 손희정(2018)은 대학특성화사업에 대한 학생들의 인식과 성과를 알아보고 학생들이 대학특성화사업에 참여하지 않는 이유와 특성화 프로그램 이수를 어렵게 만드는 장애요인을 분석하였다. 학생들은 대학특성화사업에 참여함으로써 다양한 체험을 할 수 있게 됐다고 평가했다. 실무전문가 특강에 참여함으로써 간접적인 실무경험을 할 수 있게 됐으며 장학금 수혜 기회가 많아져 만족하는 것으로 확인됐다. 그리고 자격증 취득과 수상경력을 쌓을 수 있어서 사업이 긍정적이라고 평가하는 학생들도 있었지만, 정규교과 이수에 더해 취업을 위한 교외 활동까지 하며 부담감을 느낀 학생들은 대학특성화사업이 학업성적이 우수한 학생들을 위한 사업이라고 생각하기도 한다는 점을 보고했다.

한편 이경은, 전영한(2016)을 주목해볼 필요가 있다. 정부의 재정지원을 공조직성의 맥락에서 이해한다는 점에서 본 연구가 특별히 참고하고 있는 연구이다. 이 연구는 정부의 특정 재정지원사업을 대상으로 하지는 않는다. 정부의 재정지원 전체가 대학의 성과에 미치는 영향을 계량적으로 살펴보고 있는 것이다. 정부의 재정지원 전체를 재정적 공조직성(financial publicness)이라고 부르고, 재정적 공조직성을 대학 각각의 총재정에서 정부재정지원금이 차지하는 비율로 측정했다. 재정적 공조직성이 대학의 연구성과 및 교육성과에 어떠한 영향을 주는지를 계량적으로 확인했다. 재정적 공조직성이 높을수록 대학의 핵심 성과 중 하나인 총 정원 유지율이 일관되게 높게 나타났다. 또한 정부의 재정지원이 차지하는 비율이 높은 신생대학과 사립대학에서 재정지원의 성과가 높아지는 효과도 확인했다.

이상의 선행연구들을 살펴볼 때 이미 공공재정 지원이 대학 성과에 미치는 영향에 관한 연구들이 이미 상당히 진행되었음을 확인할 수 있다. 대학 재정지원사업이 적절하고 적실성 있는 주제임을 알 수 있는데, 기존 연구들은 두 가지 점에서 보완의 여지를 남기고 있다. 첫째, 대학특성화사업을 대상으로는 교육성과 미치는 영향을 계량적으로 분석한 연구가 확인되지 않고 있다. 이 사업이 최근에 종료되었기 때문에 발생하는 현상으로 추측되며, 성과영향을 살피는 연구가 시급한 실정이다. 둘째, 어떠한 조건에서 대학특성화사업이 보다 나은 성과를 보일지에 관한 연구가 없다. 대학특성화사업이 아닌 다른 사업들을 대상으로 하는 연구들도 마찬가지인데, 상당량의 연구가 이미 진행된 만큼 단순 성과영향을 보는 것에서 나아가 어떻게 하면 더 나은 성과를 낼 수 있을지를 살펴야 할 시점이다. 따라서 본 연구는 대학특성화사업의 성과영향과 성과영향을 강화시킬 조절변수를 찾아보고자 한다.

상황이론(contingency theory)의 쇠퇴와 함께 등장한 자원의존이론(resource dependence theory)은 조직과 환경의 정합성에 주목한 조직이론 중 하나로서 조직은 외부의 환경에 개방되어 있음을 전제로 한다. 이 이론에 따르면 조직은 자생적(self-sufficient)이기 어렵다(Scott, 1981; 188). 외부의 환경변화에 적응하기 위해서는 외부의 조직으로부터 필수적 자원들을 획득해야 한다(Aldrich & Pfeffer, 1976).⁴⁾ 조직은 생존을 위해 필수적 자원이 필요하고 외부 조직으로부터 이 자원을 얻기 위하여 노력해야 한다는 의미이다. 자원의존이론은 등록금 인상률 규제로 인해 등록금 징수액이 부족한 상황에서 정부로부터 공공재정 지원을 받기 위해 노력하고 있는 대학의 상황도 잘 설명할 수 있다. 이 이론에 근거하여 볼 때, 대학이 정부의 공공재정 지원을 획득하는 것이 대학의 생존을 위해서 필수적이라는 점을 쉽게 설명할 수 있다. 다만 여전히 문제는 남아 있다. 대학의 단순 생존에 대한 영향이 아니라 정부의 공공재정 지원이 대학의 성과를 실제로 향상시키는가를 밝히는 것이다.

조직성과를 향상시키기 위해서는 내부에서 그 자원을 활용하여 경쟁우위를 갖추는 것이 필요하다(Barney, 1991; Barney, 1995; Barney, 1997; Barney & Clark, 2007). Barney(1991)는 자원기반관점(resource-based view)의 관점에서 조직의 성과차이는 자원을 경쟁우위로 연결시킬 수 있는가에 달렸음을 설명하고 있다. 그는 경쟁우위의 원천이 되는 전략자원의 특성을 네 가지로 설명했는데, 가치(value), 희소성(rareness), 모방불가능성(inimitability), 조직(organization)이다. 자원은 가치를 가져야 하고, 다른 조직은 얻기도 어렵고 모방하기도 어려운 것이어야 하며 그리고 조직이 잠재력을 최대한 실현할 수 있는 자원이어야 한다는 것이다. 대학의 경우, 정부가 공공재정을 지원하면서 그것으로 성과향상을 도모하기 위해서는 지원 재정이 대학에 의해 학생들에게 가치 있게 사용되게 하여야 하며 다른 대학에서는 찾아볼 수 없고 모방 불가능한 방식으로 사용되게 해야 한다. 지역수요에 기반을 둔 대학의 특성화가 그 방법 중 하나이다. 따라서 다음의 연구가설을 세워볼 수 있다.

• ∙ 가설 1. 대학특성화사업은 조직성과에 긍정적인 영향을 미칠 것이다.

만약 대학특성화사업이 대학의 성과에 긍정적인 영향을 미친다면, 다음으로 고민해야 할 것은 어떻게 하면 긍정적인 성과영향을 강화시킬 수 있을까라는 점이다. 반대로 성과영향을 저해하는 것이 있다면 그것 역시 찾아볼 필요도 있다. 막대한 공공재정을 투입하는 만큼 그것의 실효성(effectiveness)을 높이는 방법을 찾고 실효성을 저해하는 요인을 찾는 것이 정책의 효율성(efficiency)을 높이는 데 매우 중요하다. 공공재정 지원과 정합성이 높은 변수를 찾아보자는 것이다. 정합성 확인이 필요한 변수는 무수히 많겠지만 재정지원이 물적 자원과 관련된 만큼 물적 자원보다 인적 자원과 관련된 것을 조절변수로 선택할 필요가 있겠다. 본 연구는 대학특성화사업의 성과영향을 살피는 첫 번째 연구인만큼 대학의 인적 자원관리의 핵심이라고 말할 수 있는 교원의 고용안정성(job security)에 주목해본다.

고용안정성은 조직구성원이 조직에서 연속적이고 안정적으로 직무를 수행할 수 있다고 스스로 지각하는 기대감을 말한다. 고용불안정성(job insecurity)은 고용안전성의 반대 개념인데, 어떠한 상황적 요인으로 인해 자신의 고용상태에의 위협을 인지하는 정도, 위협을 억제하지 못하는 무기력함 등으로 정의해볼 수 있다(김종관, 윤준섭, 2011). 대다수 연구들은 고용불안정성은 조직의 인수합병, 구조조정 등으로 발생하며 고용불안정성은 조직의 성과에 직간접적으로 영향을 미친다고 설명하고 있다(박지룡, 2004; 김종관, 윤준섭, 2007; 김종관, 윤준섭, 2011; 배호영, 2015; 강영 외, 2019). 고용안정성이 조직성과에 어떠한 영향을 미치는가에 대한 학계의 합의가 이뤄지지는 않았지만(Watrous et al., 2006), 조직구성원이 고용안정성을 낮게 지각하면 이들의 직무태도는 나빠지며 조직에 대한 몰입이나 헌신, 신뢰가 떨어지므로 업무성과가 떨어진다는 주장이 일반적이다(Burke & Greengalss, 2001).⁵⁾

그렇다면 고용안정성은 대학특성화사업의 성과영향에 어떠한 영향을 미칠까? 고용안정성이 높으면 조직구성원들은 사업에 보다 적극적으로 참여하게 되고, 따라서 긍정적 성과영향을 강화시킬 것이라고 생각해볼 수 있다. 그러나 관리자의 입장에서 보면 정반대의 해석도 가능하다. 관리자가 대학특성화사업으로 획득한 재정을 활용하여 소기의 성과를 달성하려면 재량이 필요하다. 관리적 재량(managerial discretion)이란 “관리자가 특정 상황에서 정책을 집행하는 방법을 결정하는 것으로서 정책사업(policy program)의 집행과정에서 다수의 대안 중에서 선택을 할 수 있는 능력” (Rourke, 1984, p. 35), 혹은 그러한 선택의 “여지(leeway)”를 의미한다(Huber & Shipan, 2002, p. 73). 재량을 가진 관리자들은 상황에 맞춰 전문성을 더욱 적극적으로 활용할 수 있는데 고용안정성이 높으면 관리적 재량이 줄어들 수 있으므로 고용안정성이 대학특성화사업의 긍정적 성과영향을 오히려 저해할 수도 있다. 따라서 두 번째 연구가설을 다음과 같이 설정하고자 한다.

• ∙ 가설 2. 고용안정성은 대학특성화사업의 긍정적 성과영향을 조절할 것이다.

본 연구에서는 2014년부터 5년간 시행되었던 대학특성화사업을 중심으로, 정부의 공공재정 지원이 조직성과에 어떠한 영향을 미치는지를 확인하고 고용안정성이 공공재정 지원의 성과영향을 어떻게 조절하는지를 확인해봤다. 대학특성화사업을 통한 공공재정 지원의 크기는 총 공공재정 지원금에서 대학특성화사업비가 차지하는 비율로 측정했다. 조직성과는 교육성과에 주목했는데, 졸업생 취업률, 재학생 충원율, 중도 탈락률의 세 가지로 측정했다. 고용안정성은 전임교원 확보율로 측정했다. 분석결과는 다음과 같다.

첫째, 대학특성화사업을 통한 공공재정 지원은 졸업생 취업률에 긍정적인 영향을 미쳤다. 다만 재학생 충원율이나 중도 탈락률에 미치는 영향은 확인할 수 없었다. 대학특성화사업을 통해 다양한 취업 프로그램이 실행된 결과이며, 대학특성화사업이 재학생의 충원이나 탈락 결정에까지 영향을 미치지는 못한 것으로 해석해볼 수 있다.

둘째, 전임교원 확보율은 공공재정 지원의 성과영향에 오히려 부정적 영향을 미쳤다. Dalton, Todor, & Krackhardt(1982)는 고용불안성도 긍정적일 수 있다며 부정적인 영향만 과장되어 있다고 비판한 바 있다. 대학특성화사업은 대학 구조개혁과 연계되어 있는데, 전임교원 확보율이 낮은 학교에서 관리자가 재량을 발휘하여 전략 자원을 조정함으로써 좋은 성과를 얻은 것이라고 해석된다. 문제는 전임교원확보율이 높은 대학에서 재정지원이 성과에 미치는 영향이 위축될 수 있다는 점이다. 비단 대학만의 문제는 아닐 것이다. 고용안정성이 높은 조직은 어떠한 조직이든 개혁하는 것이 쉬운 일이 아니다. 교육부는 대규모 예산이 투입되는 만큼 전임교원 확보율이 높은 대학에서 재정지원사업의 실효성을 높일 방안을 별도로 마련해야 할 것이다. 또한 전임교원 확보율이 낮은 대학에서 대학특성화사업의 긍정적인 성과영향이 더욱 확실히 나타났다는 점에 주목해보면, 전임교원 확보율이 낮은 대학에 대한 적극적 재정지원도 검토해볼 필요가 있다.

이 연구는 공공재정 지원이 조직성과에 어떠한 영향을 미치는지를 실증적으로 확인했을 뿐만 아니라 공공재정 지원과 고용안정성의 정합성을 확인했다는 점에서 이론적 의의가 있다고 말할 수 있다. 최근까지 공공관리(public management) 연구들이 활발히 진행된 바 있는데 공공재정 지원과 고용안정성의 정합성을 살핀 연구는 많지 않다. Boyne(2003)은 공공재정 지원이 성과를 높일 수 있는 충분조건이라는 주장과 자원을 효과적으로 관리하는 것이 중요하기 때문에 충분조건이 될 수 없다는 주장이 대립되고 있다고 말했는데, 이 연구의 결과는 후자에 대한 경험적 증거를 제시하는 연구라고 말할 수 있을 것이다.

이 연구는 대학특성화사업을 평가한다는 점에서 정책적 함의가 있다. 대학특성화사업이 종료된 지 얼마 되지 않아 아직 대학특성화사업을 엄밀히 평가한 연구는 찾아볼 수 없다. 이 연구는 대학특성화사업이 졸업생 취업률을 높이는 부분적 성과를 달성했음을 보여주고 있어 향후 대학 재정지원사업을 추진하는 데에 도움이 될 것이다. 그리고 전임교원 확보율이 높은 대학에서는 졸업생 취업률에 미치는 긍정적 영향이 오히려 줄어들 수 있다는 점을 밝혀 교육부가 앞으로 더 고민해야 할 점을 제시하고 있다. 교육부는 대학이 처해 있는 상황은 저마다 다르고 대학의 상황에 따라 공공재정 지원 결과가 달라질 수 있다는 점을 분명히 인식하고 어떻게 하면 대학 재정지원사업의 실효성을 높일 수 있을지 방안을 마련하여 향후 대학 재정지원사업 설계에 반영해야 할 것이다.