최근 호

Journal of Social Science - Vol. 32, No. 2

[ Article ]
Journal of Social Science - Vol. 32, No. 2, pp.89-111
Abbreviation: jss
ISSN: 1976-2984 (Print)
Print publication date 30 Apr 2021
Received 30 Nov 2020 Revised 29 Mar 2021 Accepted 06 Apr 2021
DOI: https://doi.org/10.16881/jss.2021.04.32.2.89

충주시 결혼이주여성의 자녀양육 및 교육 지원을 위한 조례개정 방안: 전라남도와 충청북도 그리고 목포시와 충주시 비교를 중심으로
민기채 ; 길현교 ; 김다애 ; 김민경 ; 윤예지 ; 제진주 ; 최성은
한국교통대학교

Revision of the Chungju-si Ordinance for Supporting the Child Care and Education of Marriage Migrant Women: Focusing on Jeollanam-do and Chungcheongbuk-do, and Mokpo-si and Chungju-si Comparison
Kichae Min ; Hyun-Kyo Gil ; Da-Ae Kim ; Min-Gyeong Kim ; Ye-Ji Yun ; Jin-Ju Je ; Seong-Eun Choi
Korea National University of Transportation
Correspondence to : 민기채, 한국교통대학교 사회복지학전공, 충북 충주시 대학로 50, E-mail : minkichae@ut.ac.kr
민기채, 한국교통대학교 사회복지학전공(제1·교신저자)길현교, 한국교통대학교 사회복지학전공(공동저자)김다애, 한국교통대학교 사회복지학전공(공동저자)김민경, 한국교통대학교 사회복지학전공(공동저자)윤예지, 한국교통대학교 사회복지학전공(공동저자)제진주, 한국교통대학교 사회복지학전공(공동저자)최성은, 한국교통대학교 사회복지학전공(공동저자)


초록

본 연구의 목적은 충주시 결혼이주여성의 자녀양육 및 교육 지원을 위한 조례 개정안 제시이다. 이를 위해 전라남도-충청북도 및 목포시-충주시의 다문화가족지원 조례를 비교·분석하였다. 구체적으로는 다문화가족지원 조례의 구성과 주요 내용, 조례 제정 및 개정 연혁, 지원대상 및 지원사업, 자녀양육 및 교육 관련 조항을 비교·분석함으로써, 지역 간 조례의 공통점과 차이점을 제시하였다. 조례분석 결과, 충청북도와 충주시 조례는 전라남도와 목포시 조례와 비교하여 자녀양육 및 교육 관련 조항이 부재하거나 구체적이지 못하였다. 충주시 다문화가족지원조례의 주요 개정안으로 자녀양육 및 교육 조항 구체화, 한부모 결혼이주여성을 위한 조항 신설, 정보접근성 강화를 위한 조항 개정, 결혼생활의 단계별 서비스 조항 구체화를 제시하였다. 충주시 다문화가족지원 조례 개정을 통해 결혼이주여성을 위한 자녀양육 및 교육 서비스가 강화되고, 지역 간 조례 비교 연구가 활성화되기를 기대한다.

Abstract

This paper proposes a revision to the ordinance for child-rearing and educational support for married immigrant women in Chungju-si. To this end, the Ordinances for Multicultural Family Support in Jeollanam-do-Chungcheongbuk-do and Mokpo-Chungju-si were compared and analyzed. Specifically, the history of the ordinance enactment and revision, support targets and support projects, provisions related to child-rearing and education, and the purpose of presenting the commonalities and differences of the ordinances between regions were examined by comparing and analyzing the composition and main contents of the Ordinance for Multicultural Family Support. The ordinances of Chungcheongbuk-do and Chungju-si were absent or not specific in terms of child rearing and education compared to the ordinances of Jeollanam-do and Mokpo-si. The major revisions to the Chungju Multicultural Family Support Ordinance are the concrete provisions of child rearing and education, new provisions for single-parent marriage immigrant women, revised provisions for strengthening access to information, and concrete provisions of services for each stage of marriage. It is hoped that the revision of the Chungju Multicultural Family Support Ordinance will strengthen child-rearing and education services for married immigrant women and promote a study on the comparison of ordinances between regions.


Keywords: Marriage Migrant Women, Child Care, Education, Multicultural Family Support Ordinance
키워드: 결혼이주여성, 자녀양육, 교육, 다문화가족지원조례

1. 서 론

2000년대에 들어 한국 사회는 외국인노동자의 유입과 국제교류의 활성화로 다문화사회로 진입하였다. 결혼이민자, 혼인귀화자, 기타사유 국적취득자(2012년부터 다문화가족에 포함)의 수는 2007년 142,015명에서 2017년 330,118명으로 증가하였다(여성가족부, 2018). 10년에 걸쳐 2.3배 증가한 것이다. 결혼이민자, 혼인귀화자, 기타사유 국적취득자와 더불어 배우자와 자녀 및 가족들을 포함하면, 다문화가족의 수는 2018년 기준 약 964,000명으로 백만 명에 육박한다(통계청, 2020).

다문화가족이 급격하게 증가하면서, 정부는 다문화가족 구성원에게 안정적인 복지제공 및 가족생활 지원을 위해 2008년 「다문화가족지원법」을 제정한 바 있다. 광역 및 기초 자치단체들도 2010년 이후부터 다문화 관련 조례를 공포·제정하여, 각 지역의 상황과 환경을 고려한 서비스 제공의 법적 기초를 마련해왔다.

본 연구가 주목하는 것은 지방자치단체의 조례이다. 조례는 지방의 특색을 살린 정책을 실현하기 위한 추진 기반이 된다. 또한 조례는 지방의회 의원과 지방자치단체의 주도로 제정되기도 하며, 지역 주민들의 발의로 제정되기도 한다. 아래로부터의 참여에 기초한 조례 제정은 민주주의의 기초가 되며, 지역주민의 삶에 직접적으로 영향을 미친다는 점에서 의의가 있다. 또한 전국적 차원의 법률과 달리 지방정부의 조례는 지역 주민들의 삶에 가깝게 위치하고 있기에 주목할 필요가 있다.

그러나 지방자치단체의 다문화가족지원조례는 그 범위와 내용, 지역사회의 다문화가족 복지 관련 조례제정을 위한 실천적 모델 마련 등의 측면에서 볼 때, 그 연구가 미비한 실정이다(오세민, 박정훈, 홍성휘, 2014, 74-75쪽). 또한 각 지자체별로 다문화가족지원조례가 있음에도 불구하고, 지역 특화적(region-specific) 및 욕구수준에 따른 서비스 제공은 충분하지 못하다. 예를 들어, 다문화가족 결혼이주여성들은 이중문화를 경험하고 있는 자녀를 위한 양육 및 교육서비스를 이용하고 있지만, 그에 대한 서비스는 충분하지 못하다고 여기고 있다. ‘충주시 다문화가족 결혼이주여성 복지욕구조사’에 따르면, 결혼이주여성은 ‘자녀의 생활 및 학습 지원 서비스’를 가장 많이 이용하고 있으며, 그 다음으로 ‘자녀의 언어발달 지원과 이중언어교육’이었지만, 여전히 자녀양육 및 교육에 대한 욕구가 1순위로 가장 높았다(김선숙 외, 2020, 9쪽, 119쪽). 충주시의 결혼이주여성은 자녀양육 및 교육 서비스를 가장 많이 이용하지만, 해당 서비스가 충분하지 못하다고 여기는 것이다. 요컨대, 욕구와 서비스 간 불일치이다.

결혼이주여성의 욕구와 서비스 간 일정한 균열이 있으며, 그 균열 완화를 위해 조례의 역할이 있다고 할 수 있다. 결혼이주여성들은 자녀양육 및 교육 영역에 있어서, 서비스에 대한 불만족을 표출하고 있기 때문에, 조례개정을 통해 그 불일치를 해소해 보고자 한다. 본 연구는 충주시와 지역적 규모, 결혼이주여성 수, 결혼이주여성 비율이 비슷한 지역이면서, 벤치마킹할 수 있는 관련 조항을 가지고 있는 지역을 선정하여 조례 비교 연구를 수행하고자 한다. 다문화 사회로의 발전 속도는 지역마다 일정한 차이가 있기 때문에, 일찍이 다문화 사회로 진입한 지방자치단체의 조례를 후발 주자들이 배우는 것은 의미있는 작업이라고 할 수 있다. 지역별 조례 비교는 상호 부족한 조항을 확인할 수 있다는 측면에서도 의의가 있다.

다문화자녀를 위한 서비스 제공은 다차원적 맥락에서 중요한 의의를 갖는다. 먼저, 다문화자녀에 대한 서비스 제공이 충분하지 못하면, 결혼이주여성의 경제활동에 제약을 가할 수 있다. 젊은 결혼이주여성들은 경제활동에 대한 욕구가 높은데, 양육 및 교육 서비스가 충분해야 걱정을 덜고 경제활동을 할 수 있기 때문이다. 다음으로 다문화학생의 증가와 전체 학생 수 감소로 다문화학생의 비율이 지속적으로 상승하고 있다는 점에도 주목할 필요가 있다. 전체 학생 수 대비 다문화학생의 비율은 2014년 1.08%에 불과하였으나 2019년 2.51%로 2배 이상 증가하였으며, 그 수는 137,225명에 달한다(교육부, 2020). 이러한 단순한 증가 추세를 넘어, 다문화학생들이 향후 한국의 인적자원이라는 측면에서도 다문화 자녀들을 위한 사회정책은 요청된다고 할 수 있다. 가장 중요하게 놓치지 않아야 할 점은 공존과 평등의 관점이다. 사회권적 차원에서 볼 때도 다문화자녀들은 선주민의 자녀들과 동등한 성장의 과정을 보장받아야 한다. 선주민 자녀와 달리 다문화가족 자녀는 차별적 환경에 노출될 수 있기 때문에(윤민종, 강충서, 2019, 57쪽), 한국의 아동·청소년들이 누리는 평등한 기회와 공정한 경쟁이 보장되어야 할 것이다.

이상의 문제제기에 따른 본 연구의 목적은 충주시 결혼이주여성의 자녀양육 및 교육 지원을 위한 조례 개정안을 제시하는 것이다. 이를 위해 전라남도-충청북도 및 목포시-충주시의 양육 및 교육 관련 다문화가족지원조례를 비교·분석하고자 한다. 구체적으로는 다문화가족지원조례의 구성과 주요 내용, 조례 제정 및 개정 연혁, 지원대상 및 지원사업, 자녀양육 및 교육 관련 조항을 비교·분석함으로써 지역 간 조례의 공통점과 차이점을 파악하고, 충주시에 적합한 조례 개정안을 제시하고자 한다.

본 연구의 차별성은 기존 다문화가족지원조례 연구에서는 찾아보기 어려운, ‘광역단위를 넘은 조례비교’라는 점이다. 또한 광역자치단체의 상위조례 비교와 기초자치단체의 하위조례 비교를 동시에 수행함으로써, 법령의 수직적 위계성을 전제하여 분석한다는 점이다. 본 연구를 통해 충주시 다문화가족지원조례의 한계점을 도출하고, 조례 개정안 제시를 통해 결혼이주여성의 자녀양육 및 교육 서비스 지원이 강화되기를 기대한다.


2. 선행연구 검토
1) 다문화가족지원조례

「헌법」 제117조 제1항에서는 “지방자치단체는 주민의 복지에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 법위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하며, 「지방자치법」 제22조에서 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 제정할 수 있다”고 규정하고 있다. 조례란 법령의 범위 안에서 지방자치단체가 그 권한에 속하는 사무에 관해 지방의회의 의결로써 제정하는 규범으로서, 효력을 해당 자치단체 관할구역에서만 갖는다는 의미에서 지역 법규이고, 자치법규의 특성인 자치단체 의사에 기초하는 고유한 법률행위에 해당한다(정현태, 정미연, 2013, 108쪽). 요컨대 조례는 헌법적으로 보장되어 있으며, 지역주민을 위한 자치단체의 고유한 법률행위라고 이해할 수 있다.

조례제정을 통해서 지역특성의 반영과 지방정치의 활성화가 가능하다. 조례제정 과정에서 지역주민이 지닌 지역에 대한 정보와 지식을 활용하고, 조례대상이 된 사안에 지역적인 정치적 의사 형성이 가능하기 때문이다(하혜영, 이정진, 2011, 230쪽). 주민으로부터의 의제 형성과 주민의 삶에 근접한 입법행위를 통해 지역의 구체적인 특성과 주민의 요구 등을 반영할 수 있다는 측면에서 조례제정의 의의가 있다.

다문화 조례는 다양한 문화적 배경을 가진 이주민들을 위해 새롭게 제정된 조례로서 재한외국인과 다문화가족 등에 대한 복지 차원에서의 지원정책을 의미한다(유의정, 2013, 237쪽). 정부 부처에서는 각각의 정책 영역과 사업 수행의 근거가 될 수 있는 다문화 관련 법률을 제정하기 시작했고, 법률 안에서 ‘다문화성’을 정의하고 그와 관련된 정책을 수립, 시행하였다(홍기원, 2009, 16쪽). 예를 들어, 보건복지부의 경우 「다문화가족지원법」을 근거로 이주결혼여성 및 그 자녀에 대한 인권적·사회권적 권리를 보장하기 위한 지원을 규정하였고, 법무부는 「재한외국인처우기본법」을 근거로 외국인정책기본계획을 수립하였다. 이때, 법률 제정 당시에 서비스 주요 대상자에 대한 관점이 반영되어 있었는데, 결혼이주여성들은 한국사회에 정주하는 것을 전제로 적극적인 동화정책의 대상으로 보았고, 이주노동자들은 출입국법 상의 한시적인 방문자들로 취급되며 차별배제모형을 적용하여 왔다(조현상, 2012, 2019-246쪽). 이상과 같이 지방의회에서 제정한 조례는 헌법에서 보장한 지위를 갖고 있으며, 지역주민의 참여를 통해 지역주민의 특성을 반영할 수 있으며, 다문화 조례는 다문화가족뿐만 아니라 이주노동자가족의 삶의 질 향상을 위해서도 중요한 역할을 할 수 있다.

2) 선행연구 검토

다문화가족 지원 정책에 관한 연구는 사회학, 교육학, 정치학, 행정학, 사회복지학 등 다양한 학문분야에서 진행되어 왔다. 학문 분야의 발전과 함께 다문화 복지 정책도 확대되었고, 다문화 실천현장 역시 양적·질적으로 증가하여 왔다(송사리, 2015, 256쪽). 2000년대 중반까지의 연구주제가 주로 이주노동자가 겪는 사회문제였다면(설동훈, 2006), 2000년 중반부터 다문화가족의 다양한 이슈로 확장되어 왔다. 다문화 관련 이슈도 결혼이주여성이 겪는 가정폭력 및 문화갈등에서 출발하여, 다문화가구의 지역사회 통합, 다문화자녀의 적응, 이중언어에 따른 정체성, 중도입국청소년의 학교부적응 등으로 확대되어 왔다(민기채 외, 2020, 161쪽). 본 연구는 선행연구 검토를 통해 ① 다문화정책이 어떤 관점으로 논의되어 왔는지, ② 다문화가족지원조례의 개정 연구는 어떻게 논의되어 왔는지 파악하고자 한다.

(1) 다문화정책을 바라보는 관점에 관한 선행 연구 검토

먼저 다문화정책을 젠더의 관점에서 바라보는 선행연구로써, 전경옥(2007)은 젠더화된 다문화 사회의 문제 해결은 사회통합에 중요하며, 다문화주의도 젠더 평등이라는 가치를 간과하지 않아야 한다고 주장하였다. 김영주(2010)는 다문화가족의 출산 및 양육 관련 정책은 젠더 관점에서 바라보아야 하며, 자녀양육 지원 정책은 여성이 자녀양육의 전담자로 설정되는 성별분업체계를 넘어서야 한다고 하였다. 강희영과 이경숙(2014)은 한국인 여성과 이주민 여성의 연대 가능성을 중심으로 여성친화적인 다문화 공간 조성을 위한 정책적 대안을 제시해야 한다고 하였다. 또한 이희영(2013)은 이주여성들의 여성운동가로서의 삶을 지원하여 그들이 경제적인 독립과 정책의 직접 참여를 통해 해결점을 찾아야 한다고 보았다. 이상의 연구들은 다문화 이슈를 대응하는 정책들은 젠더적 관점에 초점을 맞추어 수립되어야 한다는 여성주의적 관점을 갖는다.

다음으로 다문화정책을 사회학적 관점에서 바라보는 선행연구로써, 김혜순(2008)은 단일국가인 한국이 다민족국가로 전환되는 과정에서 새로운 역할 규정과 갈등 등 사회학의 기본 개념들을 교육 및 학습하게 하여, 사회통합적 방법으로 다문화가족의 정책을 생산해야 한다고 하였다. 김영란(2012)은 한국의 다문화 정책이 각 부처 간의 행정편의에 맞춰 분화되어 있다고 진단하면서, 다원주의, 동화주의 등 큰 차원의 담론 형성 후 정책을 펼쳐야 한다고 보았다. 김영순(2010)은 다문화정책을 문화정책의 일부로 보아 문화적 관점에서 접근하자고 하였다. 강휘원(2013)은 지방정부의 다문화정책에 대한 인식에 따라, 효율적인 다문화정책 집행 방안을 마련해야 한다는 관점을 취하였다. 오재호(2015)는 한국의 다문화정책이 실효를 거두기 위해서 교원들이 자격 취득 과정에서 다문화 교육 교과를 포함하고, 전 교육과정에 걸쳐 다문화 교육 프로그램과 연계하여 다문화의 인식개선에 앞장서야 한다고 보았다.

한편 다문화정책을 바라보는 사회복지실천적 관점으로써, 송사리(2015)는 다문화정책의 수혜자와 이들의 입장을 전달할 수 있는 다문화실천인력이 정책 결정과정에서의 참여 기회를 보장받을 때, 다문화정책의 근본적인 문제를 해결할 수 있다고 주장하였다. 이혜원(2015)은 다문화가족을 대상으로 한 사회적응 및 통합프로그램이 부족하다는 사실과 서비스 중복이 발생한다는 상충되는 문제로 인해 다문화정책의 효율성이 감소하므로, 각 부처 간의 협력과 민관협력을 도모하여 다문화정책을 수립해야한다고 보았다.

이상과 같이 다문화정책을 바라보는 관점은 학문 분야에 따라 일정한 차이가 있다. 본 연구는 한국의 다문화가족 지원정책이 사회서비스적 측면을 강조한다는 점에 주목하여, 욕구를 중심으로 서비스 제공을 통해 문제 해결을 도모하는 사회복지학의 실천적 관점을 수용하고자 한다. 이에 본 연구는 결혼이주여성을 위한 서비스 제공을 목적으로 한 다문화가족지원조례의 개정안 도출을 통해 사회복지학의 실천적 관점을 구현하고자 한다.

(2) 다문화가족지원조례 개정 연구에 관한 선행연구 검토

한국이 결혼이주여성 및 다문화가족을 위한 법적 장치를 마련한 것은 2007년 「재한외국인처우기본법」과 2008년 「다문화가족지원법」이다. 이를 근거로 2010년 이후부터 각 기초자치단체에서는 조례를 공포·제정하여 지역적 상황에 맞는 서비스의 기초를 마련하였다. 하지만 다문화 가구 수의 증가와 함께 서비스 부족이나 서비스 제공의 사각지대가 발생하여, 각 지자체와 연구자들은 다양한 방법론을 적용하여 개정 연구를 시도했다.

지종화(2013)는 일부 지자체의 조례를 선정하여 동화모형, 차별배제모형, 다문화주의 중 어떤 모형에 근거하는지 구분하여 연구하였고, 장온정(2013)은 다문화가족 지원 조항 내용이 얼마나 이주여성의 성 역할 고정관념에 기초하고 있는지와 그들에게 성 평등한 보장이 이루어지고 있는지를 파악하여 이를 개선하기 위한 조례 개정안을 제시하였다. 김도희와 장임순(2016)은 울산 지역의 다문화가족지원조례가 여성주의 관점을 얼마나 구현하고 있는지 고찰하였다. 이 세 가지 연구는 시행 중인 조례를 특정한 이론적 기준 내지 분석틀에 기초하여 분석한 것이다.

박현식과 이옥진(2018)은 범죄예방을 위한 타 시도 사례 분석, 지원제도, 자치법규 검토와 다문화가족지원센터의 실무자를 대상으로 한 FGI, 전문가 자문회의, 설문 등의 방식을 통해 새로운 조례를 마련하는 방식으로 개선 방향을 제시하였다. 이 연구에서는 다문화가족지원조례가 지원대상 세분화를 통해 정책적 지원이 유형별로 세분화되어야 하며, 조례 개정 및 입법 시에는 목적에 부합한 정확한 실태조사를 실시해야 한다고 제언하였다. 전명길(2017)은 다문화가족의 가정폭력 문제를 해결하기 위해 가정폭력을 당한 결혼이주여성이 받는 지원 방안을 외국의 제도 및 입법 사례와 비교하여 기존 제도를 개선하는 방식의 연구를 시도하였다. 이 연구는 명문 조례뿐만 아니라, 다문화가족 결혼이주여성이 가정폭력을 당했을 때 받을 수 있는 서비스지원 현황도 동시에 비교했다. 주목할 점은, 지방자치단체의 다문화가족 지원조례에서 가정폭력 피해자에 대한 지원의무화를 강조했다는 점이다. 이를 위해 결혼이주여성이 법적 처리 절차에 통역관 참여 의무화와 피해자를 위한 변호사 제도를 우선 도입하는 방안을 제시하였다. 이 두 연구는 다문화가족이 갖는 특정 문제의 해결을 위해 타 시도의 조례 현황을 비교하여 해당 시도가 보완할 조항을 제시한 연구이다.

이상의 선행연구 검토에 기초하여 볼 때, 본 연구는 충주시 결혼이주여성의 ‘자녀양육 및 교육’ 욕구 해결을 위한 조례개정방안 연구이므로, 박현식과 이옥진(2018)전명길(2017)의 연구방법을 참고하여 타 지자체와의 조례비교를 통해 충주시 다문화가족지원조례의 개정 방안을 제시하고자 한다. 특히 박현식과 이옥진(2018)의 연구에서 제언한 바와 같이 실태조사 자료(김선숙 외, 2020) 분석을 기초로 하여 욕구에서부터 출발하고자 한다.


3. 연구방법
1) 비교지역 선정기준

충청북도 및 충주시 조례와 비교할 지역 선정기준 2가지는 다음과 같다.

  • ∙ 기준 1. ‘2018 행정안전부 지방자치단체 현황’에서 충주시와 총 인구 수가 유사한 지역 선별 (광역자치단체 및 구를 가진 기초자치단체 제외)
  • ∙ 기준 2. ‘기준1’에서 충주시와 ① 결혼이주여성 수, ② 총 인구수 대비 결혼이주여성 비율이 가장 유사한 지역 선별

‘기준1’을 통해 광역자치단체를 제외한 결과, <표 1>과 같이 양주시, 이천시, 목포시, 여수시, 군산시, 춘천시, 광명시, 원주시가 선별되었다. ‘기준2’를 통해 충주시와 결혼이주여성 수 및 총인구수 대비 결혼이주여성의 비율이 가장 유사한 도시로 목포시를 선정하였다. 따라서 광역자치단체인 충청북도-전라남도, 기초자치단체인 충주시-목포시 조례를 각각 비교하고자 한다.

<표 1> 
비교지역 선정 과정
총 인구 수(명) 결혼이주여성 수(명) 총 인구 수 대비 결혼이주여성 비율(%)
충주시 215,224 567 0.26
양주시 217,776 685 0.30
이천시 220,559 651 0.29
목포시 231,798 642 0.27
여수시 270,947 776 0.28
군산시 272,204 885 0.32
춘천시 284,985 519 0.18
광명시 323,460 828 0.25
원주시 344,168 601 0.17

2) 분석방법
(1) 분석자료

본 연구의 사전 분석자료는 김선숙 외(2020)의 ‘충주시 다문화가족 결혼이주여성 복지욕구조사’ 결과이며, 해당 조사에서 가장 두드러지게 표출된 자녀양육 및 교육 관련 욕구에 초점을 두었다. 또한 「다문화가족지원법」과 「재한외국인처우기본법」을 사전 검토함으로써, 상위법에 위배되지 않도록 하였다. 본 연구의 분석자료는 충청북도 외국인주민 및 다문화가족지원조례, 전라남도 다문화가족 지원에 관한 조례, 충주시 다문화가족지원조례, 목포시 다문화가족지원 지원 조례이다.

(2) 분석기준

분석기준은 조례 간 공통점과 차이점이다. 먼저, 공통점으로 자치단체 간 공통으로 다루고 있는 다문화 정책 전반의 주요 흐름을 파악하며, 표준조례에 해당하는 조항들이 양 지자체 간 유사하게 구비되어 있는지 확인할 수 있다. 둘째, 차이점으로 지역 특화적 다문화 정책 방향성을 살펴봄과 동시에 긍정 혹은 부정의 시사점을 얻을 수 있다. 특히 차이점은 필수불가결한 조례의 부재가 있는지를 확인할 수 있다. 궁극적으로 타지역의 모범을 벤치마킹함과 동시에 차별화된 충주시 조례안을 마련하기 위해 분석기준이 활용된다.

(3) 분석내용

분석내용은 조례 구성내용, 조례제정 및 개정 연혁, 지원대상 및 지원내용, 자녀양육 및 교육 관련 조례비교이다. 그 배경은 첫째, 조례 구성내용 분석을 통해, 다문화가족 지원조례의 전체적인 구성 조항들을 비교함으로써 각 자치단체의 조례가 갖는 방향성과 구조를 파악하고자 하였다. 둘째, 조례제정 및 개정 연혁 분석을 통해, 사회문화적 변화 흐름에 따른 시의적절한 개정이 이루어지고 있는지 살펴봄과 동시에 지역 간 개정 횟수의 차이를 통해 현실 반영이 이루어져 왔는지 파악하고자 하였다. 셋째, 지원대상 및 지원내용 분석을 통해, 조례에서 규정하고 있는 지원의 범위와 사업의 내용을 파악하고자 하였다. 넷째, 자녀양육 및 교육 관련 조례분석을 통해, 욕구 해결을 위한 개정안을 도출하고자 하였다. 특히 자녀양육 및 교육 관련 조례를 구체적으로 파악하기 위해 ① 양육 및 교육 서비스 지원의 확대, ② 한부모 결혼이주여성의 양육 및 교육비용 부담, ③ 정보 접근성 결여, ④ 양육방식의 문화적 차이 영역으로 구분하여 비교·분석하였다.


4. 충청북도-전라남도, 충주시-목포시 조례 비교
1) 충청북도-전라남도 조례 비교 및 분석
(1) 조례 구성 내용 비교

① 공통점

<표 2>는 다문화가족 지원과 관련된 충청북도, 전라남도의 조례를 조항별로 비교한 것이다. 공통점의 측면에서 두 조례를 살펴보았을 때, 표준조례에 근거하여 제정했기 때문에 기본적인 구조는 전반적으로 유사하다. 두 조례 모두 다문화가족의 안정적인 가족생활 영위를 도모하기 위한 목적을 두고 조례를 제정하였다고 이해할 수 있다. 두 조례는 동일한 지향점을 가지고 용어의 정의, 도지사의 책무, 지원계획 수립 등에 대해 공통적으로 규정하고 있다. 또한 포상 관련 조항을 명시함으로써 지역주민과 단체가 다문화가족지원 사업을 증진될 수 있도록 의욕을 고취시키려는 의도도 확인된다.

<표 2> 
충청북도-전라남도 조례 구성 내용 비교
구분 충청북도 외국인주민 및 다문화가족지원조례 전라남도 다문화가족 지원에 관한 조례
제1조 목적 목적
제2조 용어의 정의 정의
제3조 외국인주민 및 다문화가족의 지위 도지사의 책무
제4조 도지사의 책무 위탁운영
제5조 지원계획 수립 다문화가족 지원 계획의 수립
제6조 원대상 설치
제7조 지원의 범위 구성
제8조 협의회 설치 운영 등
제9조 협의회의 기능 위원의 위촉 해제
제10조 위원장 다문화에 대한 이해증진
제11조 회의 기본소양 교육
제12조 의견청취 등 생활정보 제공
제13조 수당 등 민간단체 등의 지원
제14조 위원의 위촉 해제 평등한 가족관계의 유지
제15조 실무협의회 설치 및 구성 자활지원
제16조 실무협의회의 기능 가정폭력 피해자에 대한 보호·지원
제17조 회의 아동의 보육
제18조 시책사업 추진 생활 및 법률상담의 제공 등
제19조 외국인주민센터 등의 지정 다국어 지원
제20조 업무의 위탁 다문화가족지원센터에 대한 지원 등
제21조 지원단체에 대한 지원 포상
제22조 세계인의 날 수당 등
제23조 포상 시행규칙
제24조 명예도민 -
제25조 시행규칙 -

② 차이점

충청북도와 전라남도의 다문화가족지원조례를 보면, 충청북도는 총 25개 조항, 전라남도는 총 23개의 조항으로 큰 차이는 없다. 그러나 조례의 세부 구성을 살펴보면, 전라남도 조례는 충청북도 조례보다 서비스 및 재정 지원 조항을 구체적이고 세부적으로 명시하고 있다. 서비스 및 재정 지원 조항은 총 10개에 거쳐 명시하고 있고, 다문화가족과 결혼이주여성이 지역사회에 원활하게 적응하기 위해 도지사의 책무를 강조하고 있다. 다음으로 충청북도 조례를 살펴보면, ‘제3조’에서 ‘주민과 동일하게 도의 재산과 공공시설을 이용할 수 있고 도의 각종 행정 혜택을 받을 수 있다’고 명시함으로서, 결혼이주여성과 그 가족이 인권을 향유할 권리가 있음을 규정하고 있다. 또한 ‘제22조(세계인의 날)’을 보면, 지역사회에서 다문화가족을 포용하고 문화적 다양성의 의미를 확산하려는 의도를 볼 수 있다.

(2) 조례 제정 및 개정 연혁 비교

<표 3>에서는 충청북도와 전라남도의 다문화가족지원조례의 제정 및 개정일자를 비교하였다. 충청북도 조례는 2014년 6월 제정된 이후, 다음 해인 2015년 3월 ‘제20조(업무의 위탁)’을 일부 개정한 이후 개정이 없었다. 반면 전라남도 조례는 2009년 1월 제정 이후, 2차례의 전부개정을 포함하여 총 6차례에 걸쳐 개정되었다. 대표적으로 ‘제7조(구성)’에서, 협의회 위촉직 기준 대상에 ‘5. 사회활동 참여 경력, 또는 정책개발 능력이 있는 다문화가족’을 추가함으로써, 다문화가족을 단순히 한국 사회에 적응시켜야 할 수동적인 대상이 아니라 능동적 주체로 제시하였다는 점에 주목할 수 있다. 또한 ‘제11조(기본소양 교육)’과 ‘제13조(민간단체 등의 지원)’같은 ‘다문화가족에 대한 서비스 및 재정 지원’ 조항에서 상당한 내용이 개정되어 왔다. 지역사회의 민간단체들과 협업하여 다문화가족의 근접 위치에서 맞춤화된 지원을 제공하기 위한 노력이 확인된다. 이처럼 지속적인 조례 개정을 통해 다문화가족 지원을 변화하는 욕구에 따라 개정함으로써, 지자체의 변화된 역할을 명료하게 제시하였다는 점에서 의의를 찾을 수 있다.

<표 3> 
충청북도-전라남도 조례 제정 및 개정 연혁 비교
구분 충청북도 외국인주민 및 다문화가족지원조례 전라남도 다문화가족 지원에 관한 조례
제정 2014.06.27. 조례 제 3670호 2009.01.08. 조례 제 3260호
전부개정 - 2011.12.30. 조례 제 3553호
2013.05.20. 조례 제 3700호
일부개정 2015.03.27. 조례 제 3760호 2015.12.31. 조례 제 3992호
2016.01.07. 조례 제 4008호
2017.08.10. 조례 제 4330호
2019.08.01. 조례 제 4912호

(3) 지원대상 및 지원내용 비교

<표 4>는 충청북도와 전라남도 조례의 지원대상과 지원내용을 비교한 것이다. 먼저 지원대상을 살펴보면 충청북도 조례에서는 관내에서 거주하는 외국인주민과 다문화가족, 필요 시 관련 법령이나 지침에 따라 도지사가 구분한 대상으로 명시되어 있는 반면, 전라남도 조례는 「재한외국인처우기본법」과 「국적법」에 제시되어있는 ‘다문화가족’과 ‘결혼이민자’ 용어의 정의만 명시되어 있고, 지원대상을 명확히 규정하고 있지는 않다.

<표 4> 
충청북도-전라남도 조례 중 지원대상 및 지원내용 비교
구분 충청북도 외국인주민 및 다문화가족지원조례 전라남도 다문화가족 지원에 관한 조례
지원대상 도 관내에 거주하는 외국인주민 및 다문화가족으로 한다.
도지사는 필요한 경우 관련 법령이나 지침에 따라 대상을 구분하여 지원할 수 있다.
-
지원내용 제7조(지원의 범위) ② 다문화가족에 대한 지원 범위는 다음과 같다. 제3장 다문화가족에 대한 서비스 및 재정 지원
∙다문화가족에 대한 이해 증진을 위한 교육 및 홍보
∙결혼이민자 등이 지역에서 생활하는데 필요한 기본적 정보의 제공 및 적응교육
∙결혼이민자 등에 대한 한국어교육·직업교육·훈련 및 일자리 연계
∙다문화가족의 가족상담, 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 평등한 가족관계 유지를 위한 사업
∙다문화가족 내 가정폭력의 예방 및 가정폭력으로 피해를 입은 결혼이민자 등의 보호·지원
∙결혼이민자 등이 건강하게 생활할 수 있도록 영양·건강에 대한 교육, 산전·산후 도우미 파견, 건강검진 등의 의료서비스 지원
∙결혼이민자 등에 대한 외국어 통역·번역 서비스 제공
∙다문화가족 구성원인 아동의 보육·교육 지원 및 한국어교육 등 언어능력 제고에 필요한 지원
∙그 밖에 도지사가 필요하다고 인정하는 사항
제10조(다문화에 대한 이해증진)
제11조(기본소양 교육)
제12조(생활정보 제공)
제13조(민간단체 등의 지원)
제14조(평등한 가족관계의 유지)
제15조(자활지원)
제16조(가정폭력 피해자에 대한 보호·지원)
제17조(아동의 보육)
제18조(생활 및 법률상담의 제공 등)
제19조(다국어 지원)
제20조(다문화가족지원센터에 대한 지원 등)

지원내용과 관련된 조항을 살펴보면, 충청북도 조례에서는 제7조(지원의 범위)에서 “결혼이민자의 적응 및 교육, 직업훈련 및 일자리지원, 외국어 통역·번역, 의료·보건서비스와 다문화가족의 건강한 가족관계 유지를 위한 교육 및 상담, 아동 보육 등의 지원을 할 수 있다”고 명시하고 있다. 한편, 전라남도 조례를 살펴보면 충청북도 조례보다 더욱 세부적으로 구분하여 다문화가족을 위한 지원내용을 명시하고 있다. 제3장에서 다문화가족에 대한 서비스를 총 10개의 조항에 걸쳐 구분하고 있는데, 지방정부의 책무성을 강조함으로서 다문화가족 구성원의 권리를 지방정부에서 보장하려는 노력을 확인할 수 있다.

(4) 자녀양육 및 교육 관련 조례 비교

① 양육 및 교육 서비스 지원의 확대

<표 5>는 충청북도와 전라남도의 조례 중 충주시 결혼이주여성의 주된 욕구를 기반으로 하여 양육 및 교육 서비스 지원의 확대, 한부모가족 결혼이주여성 양육 및 교육비용 부담, 정보의 접근성 결여, 양육방식의 문화적 차이라는 4가지 기준으로 조례를 비교한 것이다. 충청북도와 전라남도는 다문화가족의 양육을 지원하기 위한 서비스 지원 근거 조례를 마련하고 있다. 충청북도 조례 ‘제7조8’, 전라남도 조례 ‘제11조’, ‘제13조’, ‘제17조’를 통해 다문화가족 자녀의 양육 및 교육에 대한 지원을 규정하고 있다. 이 중 전라남도의 다문화가족 자녀의 연령, 생애주기, 개인별 수준을 고려한 교육 조항은 주목할 만하다.

<표 5> 
충청북도-전라남도 자녀양육 및 교육 관련 조례 비교
비교 항목 충청북도
외국인주민 및 다문화가족지원조례
전라남도
다문화가족 지원에 관한 조례
양육 및
교육서비스
지원의 확대
다문화
가족
<제7조> ② 8. 다문화가족 구성원인 아동의 보육·교육 지원 및 한국어교육 둥 언어능력 제고에 필요한 지원 <제11조> 2. 다문화가족 자녀의 연령, 생애주기, 개인별 수준을 고려한 교육
<제13조> 6. 다문화가족 구성원인 자녀의 보육·교육 지원 및 한국어교육 등 언어능력 제고에 필요한 지원 사업
<제17조> 아동의 보육
한부모가족
결혼이주여성
양육 및
교육비용 부담
한부모
가족
<제7조> ② 3. 결혼이민자 등에 대한 한국어교육, 직업교육·훈련 및 일자리 연계 <제11조> 3. 취업을 희망하는 자녀 및 결혼이민자 등에 대한 기술습득교육 및 취업연계
<제15조> 자활지원
정보의
접근성 결여
자녀교육 - -
지원급여
및 서비스
<제7조> ② 2. 결혼이민자 등이 지역에서 생활하는데 필요한 기본적 정보의 제공 및 적응교육
7. 결혼이민자 등에 대한 외국어 통역·번역 서비스 제공
<제12조> 도지사는 결혼이민자 등이 생활하는데 필요한 기본적인 정보를 제공할 수 있다.
<제16조> ③ 도지사는 결혼이민자 등이 혼인의 무효·취소, 이혼 등 쟁송과정에서 귀책사유 입증 시 언어소통의 어려움과 대한민국의 법률·의료체계 및 정보에 대한 미숙 등으로 인하여 불리한 입장에 놓이지 않도록 언어통역, 사실확인, 법률상담 등 필요한 지원을 할 수 있다.
<제19조> 도지사는 제9조부터 제17조까지 규정에 따라 지원정책을 추진할 때에는 결혼이민자 등의 의사소통에 따른 어려움을 해소하기 위하여 다국어 서비스를 제공할 수 있다.
양육방식의
문화적 차이
- <제7조> ② 4. 다문화가족의 가족상담, 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 평등한 가족관계 유지를 위한 사업
5. 다문화가족 내 가정폭력의 예방 및 가정폭력으로 피해를 입은 결혼이민자 등의 보호·지원
<제10조> ① 도지사는 도민과 결혼이민자가 서로의 역사·문화 및 제도를 이해하고 존중할 수 있도록 교육, 홍보, 불합리한 제도의 시정, 그 밖에 필요한 조치를 하기 위하여 노력하여야 한다.
<제13조> 다문화가족에 대한 이해증진을 위한 교육 및 홍보 3. 다문화가족의 가족상담, 부부교육, 부모교육, 가족생활 교육 등 평등한 가족관계 유지를 위한 사업
<제14조> 평등한 가족관계의 유지
<제16조> 가정폭력 피해자에 대한 보호·지원

전국의 각 지자체는 「아이돌봄지원법」에 근거하여 부모의 일·가정 양립을 위해 가정으로 파견할 수 있는 ‘아이돌봄지원사업’을 진행하고 있다. 특히 다문화가족의 자녀는 ‘제13조2’에 근거하여 우선제공 대상에 해당한다. 하지만 두 조례에서는 결혼이주여성이 관련 정책을 이해할 수 있고, 정책 활용이 가능하다는 점을 알려야 한다는 기초자치단체의 책임에 대한 언급이 부재하다. 결혼이주여성은 그들이 가진 특수성으로 인해 정보력이 취약한 경우가 대부분이기 때문에 필요한 정보를 제공받을 수단이 부재하면 서비스를 이용하기 어렵다. 따라서 기초자치단체에서 정보접근성을 향상시키는 것이 이러한 정책의 효과성을 판가름할 수 있는 관건이라고 할 수 있다. 두 조례 모두 서비스 이용에 있어서의 지방자치단체의 책임을 명시하는 개선이 필요하다.

② 한부모 결혼이주여성의 양육 및 교육비용 부담

충청북도와 전라남도는 결혼이주여성의 경제적 활동을 증진시키기 위하여 서비스 지원 근거를 조례에서 담고 있다. 충청북도 조례 ‘제7조’, 전라남도 조례 ‘제11조’, ‘제15조’에서는 결혼이주여성의 경제활동을 위한 각종 교육과 기술 습득 및 일자리 연계 사업까지 진행하고 있다. 하지만 이는 결혼이주여성 전체를 대상으로 한 지원이기 때문에, 이혼 등으로 한부모가 된 결혼이주여성의 양육 및 교육비용 부담을 해결하기 위한 근거조항으로 규정하기는 어렵다. 법률상 한국인 남편과의 이혼 후 결혼이주여성이 유일한 양육자가 되면 「한부모가족지원법」 지원대상자에 해당하며, 관련 서비스를 제공 받을 수 있다. 한부모 결혼이주여성은 법률뿐만 아니라 조례에서도 적용대상으로 명시가 되지 않은 상황이다.

또한 ‘제17조3’의 자녀양육비 이행지원의 대상이 되어 전 남편에게 양육비를 강제 이행할 수 있다. 하지만 충주시 결혼이주여성 중 ‘양육비를 받지 않고 있다’고 응답한 비율이 88.9%에 해당하며, 이는 한부모가구보다 13%나 높은 수치이다(김선숙 외, 2020, 46-47쪽). 조례에 명시되어 있어도 실질적인 문제해결에 실효성이 없는 상황이라고 이해할 수 있다. 이러한 한부모 결혼이주여성의 현실을 고려하여 별도의 양육비 지원 조항을 마련할 필요가 있다.

③ 정보의 접근성 결여

결혼이주여성의 정보격차는 자녀교육에 관한 정보 격차와 지원 급여 및 서비스에 관한 정보격차로 나뉜다. 먼저, 결혼이주여성이 자녀 교육에 관한 정보의 접근성을 높이기 위한 제도적 장치는 충청북도와 전라남도 모두 마련되어 있지 않다. 교육에 대한 부모의 정보력에 따라 자녀의 학습수준은 달라질 수 있다. 결국 결혼이주여성의 자녀교육에 관한 정보 접근성이 떨어진다는 것은 다문화가족의 자녀에게까지 연쇄적으로 어려움이 발생할 수 있음을 예상할 수 있다. 따라서 생활에 반드시 필요한 정보뿐만 아니라 일반적인 지역사회 주민이라면 누구나 알 수 있는 정보까지 접근할 수 있을 때, 비로소 외국인주민 및 다문화가족을 지역 사회의 일원이자 주체로 서게 할 수 있을 것이다. 한편 다문화가족과 결혼이민자의 지원 급여 및 서비스에 대한 접근성을 높이기 위한 제도적 장치는 마련되어 있다. 두 조례에서는 충청북도 조례의 ‘제7조2’, ‘제7조7’, 전라남도 조례의 ‘제12조’, ‘제19조’를 통해 문화적, 언어적 차이로 인한 서비스 접근 장벽을 완화하고 있다.

‘정보의 접근성 결여’ 영역 중, 전라남도 조례에서 주목할 조항은 제16조3으로, “도지사는 결혼이민자 등이 혼인의 무효·취소·이혼 등의 쟁송과정에서 귀책사유 입증 시 언어소통의 어려움과 대한민국의 법률·의료체계 및 정보에 대한 미숙 등으로 인하여 불리한 입장에 놓이지 않도록 언어통역, 사실확인, 법률상담 등 필요한 지원을 받을 수 있다”이다. 결혼이민자가 긴급하고 중요한 상황에 처해 있을 때 정보에 대한 접근성 결여로 인해 사회적으로 불리한 입장에 놓이지 않도록 제도적 장치를 마련하였다는 점에서 의의가 있다. 하지만 결혼이민자가 특수한 상황이 발생한 사후대응적 서비스의 지원만 명시했다는 한계가 있다. 정보의 결여로 불리한 입장에 놓였을 때 지원하는 것도 중요하지만, 이런 상황이 발생하지 않도록 사전에 정보 접근성을 높이기 위한 방안과 교육서비스 같은 예방적 제도가 우선되어야 할 것이다. 사전예방적 정보 제공 및 교육을 통해 자신의 권리를 정당하게 요구하고 보장받을 수 있는 체계를 구축할 필요가 있다. 따라서 결혼이민자가 사회적 위험으로부터 자신의 위험을 미리 파악하고 예방할 수 있도록 서비스에 대한 정보 접근성을 높일 수 있는 제도적 장치가 필요하다.

④ 양육방식의 문화적 차이

양육방식의 문화차이로 인한 어려움을 해소하기 위해 두 조례에서는 다문화가족의 가족상담, 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 평등한 가족관계 유지를 위한 사업과 가정폭력 예방 및 피해자 보호를 공통적으로 규정하고 있다.

특히 전라남도는 제10조 ①에서 “도지사는 도민과 결혼이민자가 서로의 역사·문화 및 제도를 이해하고 존중할 수 있도록 교육, 홍보, 불합리한 제도의 시정, 그 밖에 필요한 조치를 하기 위하여 노력하여야 한다”라고 명시하고 있다. 다문화가족 구성원의 이해와 존중을 위한 도지사의 책무를 강조한 것이다.

양육방식에서 문화적 다양성을 이해하는 것은 중요하다. 전라남도의 경우 도민과 결혼이민자가 서로의 역사·문화 및 제도의 이해와 존중과 관련해, ‘서로’라는 단어를 사용함으로써 일방적인 이해, 적응, 통합보다는 공존의 관점을 취하고 있다.

2) 충주시-목포시 조례 비교 및 분석
(1) 조례 구성 내용 비교

① 공통점

<표 6>은 충주시와 목포시의 조례 구성을 조항별로 정리한 것이다. 두 지역 모두 다문화가족 구성원의 안정적 가정생활과 사회통합의 동일한 방향성에 기초하여 다문화가족지원조례를 규정하고 있다. 조례의 구성내용을 살펴보면 용어의 정의, 시장의 책무, 지원사업, 단체 등의 지원에 관해 규정하고 있다. 그 밖에도 동일한 지향점을 가지고 충주시는 다문화가족 정책위원회, 목포시는 다문화가족 지원협의회의 설치에 대한 내용을 조례에 규정하고 있다.

<표 6> 
충주시-목포시 조례 구성 내용 비교
구분 충주시 다문화가족지원조례 목포시 다문화가족지원 지원 조례
제1조 목적 목적
제2조 정의 용어의 정의
제3조 시장의 책무 시장의 책무
제4조 지원대상 지원사업
제5조 다문화가족 지원계획수립 다문화가족 지원협의회의 설치
제6조 지원사업 협의회의 기능
제7조 지원사업의 대상범위 위원장 등의 직무
제8조 실태조사 회의
제9조 예산지원 의견청취 등
제10조 다문화가족정책위원회 설치 등 위원의 위촉해제
제11조 수당 등 포상
제12조 민간단체 등의 지원 단체 등의 지원
제13조 사무의 위탁 등 다문화가족지원센터 설치
제14조 준용 명칭 및 위치
제15조 시행규칙 기능
제16조 - 시설
제17조 - 조직
제18조 - 종사자 자격기준
제19조 - 운영회 운영
제20조 - 운영
제21조 - 지도감독
제22조 - 지원
제23조 - 시행규칙

② 차이점

충주시와 목표시의 다문화가족지원조례 구성내용을 분석해보면, 충주시는 총 15개의 조항, 목포시는 총 23개의 조항으로 구성되어 있다. 목포시가 충주시보다 8개의 조항을 더 규정하고 있다. 특히 설치 및 운영에 대한 측면과 지원사업의 측면에서 충주시에 비해 목포시가 구체적이며 포괄적인 내용을 규정하고 있다. 또한 목포시 조례 제11조(포상)에서 “다문화가족 지원을 위한 사업에 공로가 크다고 인정되는 다문화가족지원 단체, 개인, 공무원 등에 대하여 포상할 수 있다”라고 규정하여, 시민들의 관심 환기 및 종사자들의 직무 의욕을 고취하고 있다.

(2) 조례 제정 및 개정 연혁 비교

2011년 제정 이후 개정이 없는 목포시와 달리 충주시는 2012년의 제정 이후 총 7번 일부 개정하였다. 목포시에 비해 많은 개정이 되었지만, 용어 등 명칭 변경 수준이었다. 이에 충주시의 조례를 보면, 상당히 추상적이며 선언적 수준의 한계를 지니고 있다.

<표 7> 
충주시-목포시 조례 제정 및 개정 비교
구분 충주시 다문화가족지원조례 목포시 다문화가족지원조례
제정 2012.06.01 조례 제1096호 2011.06.20 조례 제2687호
일부개정 2013.06.28 조례 제1156호
2013.12.27 조례 제1192호
2014.10.17 조례 제1235호
2014.12.26 조례 제1254호
2015.06.05 조례 제1287호
2018.11.09 조례 제1615호
2018.12.31 조례 제1651호
-

(3) 지원대상 및 지원내용 비교

<표 8>은 각 조례에서 밝힌 지원대상 및 지원내용에 관한 내용이다. 먼저 다문화가족지원조례의 지원대상을 살펴보면 충주시 조례에서는 ‘충주시에 거주하는 사람으로서 다문화가족, 결혼이민자 등의 가족구성원’이라고 명시되어 있는 반면, 목포시 조례에는 「재한외국인처우기본법」과 「국적법」에 제시되어있는 ‘다문화가족’과 ‘결혼이민자’ 용어의 정의가 명시되어 있다. 다음으로 지원내용을 살펴보면 다문화가족 결혼이주여성의 기본적인 어려움인 언어 및 의사소통과 관련된 지원사업을 규정하고 있다. 또한 가족구성원 내의 이중 문화양식의 충돌이라는 다문화가족의 특성을 고려하여 구성원 간의 문화공존 및 화합을 도모하기 위한 부부교육, 부모교육, 가족생활교육, 부부상담, 평등한 가족관계 유지를 위한 사업들을 규정하고 있다. 이 밖에도 자녀의 보육 및 교육 지원, 의료, 경제활동 지원, 그 밖에 인정되는 사업들을 포함하여 규정하고 있다. 충주시에 비해 목포시의 조례가 구체성을 더 가지고 있지만, 전반적인 지원내용은 유사하다.

<표 8> 
충주시-목포시 조례 중 지원대상 및 지원내용 비교
구분 충주시 다문화가족지원 지원 조례 목포시 다문화가족지원 지원 조례
지원대상 충주시에 거주하는 사람으로서 다문화가족, 결혼이민자 등의 가족구성원으로 한다. -
지원내용 제6조(지원사업) 시장은 다문화가족의 지원을 위하여 다음 각 호의 사업을 수행할 수 있다.
1. 학대 및 폭력 등 갈등해소를 위한 상담사업
2. 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 가족관계 증진 사업
3. 아동의 보육 및 교육 사업
4. 보건·의료서비스 사업
5. 차별과 편견 예방을 위한 이해교육과 홍보사업
6. 정착지원을 위한 의사소통 해소 사업
7. 사회적응 및 경제활동을 위한 사업
8. 지역사회 참여 사업
9. 그 밖에 시장이 필요하다고 인정되는 사업
제4조(지원사업) 시장은 다문화가족 지원을 위하여 다음 각 호에 해당하는 사업을 지원할 수 있다.
1. 다문화가족에 대한 이해 증진을 위한 교육 및 홍보
2. 결혼이민자 등이 생활하는데 필요한 기본적 정보의 제공 및 적응교육
3. 결혼이민자 등에 대한 한국어 교육의 실시, 직업교육·훈련 및 일자리 연계
4. 다문화가족의 가족상담, 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 평등한 가족관계 유지를 위한 사업
5. 다문화가족 내 가정폭력의 예방 및 가정폭력으로 피해를 입은 결혼이민자 등의 보호·지원
6. 결혼이민자 등이 건강하게 생활할 수 있도록 영양·건강에 대한 교육, 산전·산후 도우미 파견, 건강검진 등의 의료서비스 지원
7. 결혼이민자 등에 대한 외국어 통역·번역 서비스의 제공
8. 다문화가족 구성원인 아동의 보육·교육 지원 및 한국어교육 등 언어능력 제고에 필요한 지원
9. 그 밖에 시장이 필요하다고 인정하는 사업

(4) 자녀양육 및 교육 관련 조례 비교

<표 9>에서는 충주시와 목포시의 다문화가족지원조례 중 양육과 관련한 내용을 항목별로 구분한 것이다. 자녀양육 및 교육 서비스 확대, 한부모 결혼이주여성 양육비 부담, 정보 접근성 결여, 양육방식의 문화적 차이 순으로 조례를 비교·분석하였다.

<표 9> 
충주시-목포시 자녀양육 및 교육 관련 조례 비교
비교 항목 충주시 다문화가족지원조례 목포시 다문화가족지원조례
양육 및 교육
서비스 지원의 확대
다문화가족 <제6조>
3. 아동의 보육 및 교육 사업
<제4조>
8. 다문화가족 구성원인 아동의 보육·교육 지원 및 한국어교육 등 언어능력 제고에 필요한 지원
한부모가족
결혼이주여성
양육 및 교육비용 부담
한부모가족 <제6조>
7. 사회적응 및 경제활동을 위한 사업
<제4조>
3. 결혼이민자 등에 대한 한국어 교육의 실시, 직업 교육·훈련 및 일자리 연계
정보 접근성 결여 자녀교육 - -
지원서비스 - -
양육방식의
문화적 차이
- <제6조>
2. 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 가족관계 증진 사업
5. 차별과 편견 예방을 위한 이해교육과 홍보사업
6. 정착지원을 위한 의사소통 해소 사업
<제4조>
1. 다문화가족에 대한 이해 증진을 위한 교육 및 홍보
2. 결혼이민자 등이 생활하는데 필요한 기본적 정보의 제공 및 적응교육
4. 다문화가족의 가족상담, 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 평등한 가족관계 유지를 위한 사업

① 양육 및 교육 서비스 지원의 확대

결혼이주여성의 양육비용 부담을 완화하기 위한 조례로 충주시는 제6조 3에서 ‘아동의 보육 및 교육사업’, 목포시는 제4조 8에서 ‘다문화가족 구성원인 아동의 보육·교육 지원 및 한국어교육 등 언어능력 제고에 필요한 지원’을 각각 규정하고 있다. 결혼이주여성은 자녀를 대신 돌봐줄 가족이 타국에 있는 경우가 많고, 그밖에도 사회적 관계망의 부재 등 다양한 원인으로 자녀 돌봄의 공백에 대한 부담이 크다. 충주시와 목포시 모두 관련 서비스를 지원한다는 내용을 명시하고 있으며, ‘아이돌봄지원사업’을 진행하고 있다. 하지만 결혼이주여성이 양육서비스 때문에 구직까지 포기하는 경우가 있어(김선숙, 2020), 이와 관련된 개선이 이루어져야 할 것이다.

양육에 관련한 서비스 지원은 결혼이주여성이 한국 사회에서 부족함 없이 자녀를 양육할 수 있도록 하기 위해 필요한 사업이다. 충주시에 관련 조례가 있음에도 자녀양육과 관련한 서비스 부족과 어려움 호소는 관련 제도 개선의 필요성을 시사한다. 따라서 결혼이주여성이 자녀를 양육하는 데 있어, 돌봄 공백을 해소하기 위한 양육서비스 지원 관련 조례 개정이 필요하다.

② 한부모 결혼이주여성의 양육 및 교육비용 부담

한부모 결혼이주여성의 양육 및 교육비용 부담에 대해 충주시 조례에서는 제6조 7에서 ‘사회적응 및 경제활동을 위한 사업’, 목포시 조례에서는 제4조 3에서 ‘결혼이민자 등에 대한 한국어 교육 실시, 직업 교육·훈련 및 일자리 연계’를 규정하고 있다.

이혼으로 인해 전적으로 생계를 부담해야 하는 결혼이주여성은 양육비 부담이 매우 큰 것으로 나타났다. 여러 개의 일자리를 병행하기도 하지만, 이혼 후 양육비의 미지급으로 인해 그 부담이 가중되고 있다. 조례에 명시되어 있는 바와 같이 경제적으로 자립할 수 있도록 지원하는 사업도 이혼한 결혼이주여성에게 필요하다. 하지만 양육비 미지급으로 인해 양육비에 부담을 느끼는 것을 해결하기 위한 지원사업은 부재하다. 대다수의 이혼한 결혼이주여성이 양육비를 받지 못하고 있다는 것은 심각한 문제이다.

이혼으로 인해 양육과 더불어 생계까지 책임져야 하는 한부모 결혼이주여성을 위한 실효성 있는 조례는 부족하다. 이는 충주시뿐만 아니라 목포시 역시 부족함이 있다. 양육비 이슈는 특정 지역에 상관없이 제기되는 문제이므로, 모국이 아닌 타국에서 살아가고 있는 한부모 결혼이주여성에게도 해당된다. 따라서 관련 제도를 정비하여 결혼이주여성이 이혼이나 사별 등의 사유로 한부모가 되었을 때를 대비할 수 있는 양육비 지원조례가 마련될 필요가 있다.

③ 정보 접근성 결여

결혼이주여성은 자녀 교육에 대한 정보와 정부에서 제공하는 지원 서비스에 대한 정보가 부족하다. 하지만 충주시와 목포시의 조례에서는 정보부족의 문제를 해결하기 위한 조례가 부재하다. 이는 언어의 단순 차이로 인한 정보부족일 수도 있으나, 한국어를 안다고 하여도 정보의 접근성이 떨어짐으로 인해 야기될 수도 있다. 아무리 좋은 서비스가 있다 할지라도 이용자가 알지 못하면 무용지물이다. 따라서 서비스의 효과성을 위해서는 높은 정보 접근성이 구축되어야 한다.

접근성의 저해 요인은 비단 한 문제에 국한되는 것이 아니기에 접근성 향상에 있어서 언어적 차원의 통·번역과 같은 지원 서비스를 보조적 역할로 마련함과 동시에 비언어적 차원에서 결혼이주여성의 개인적·문화적 특성을 반영한 관계망 형성의 서비스도 마련될 필요가 있다. 특히 신청주의 중심의 한국 복지 서비스 전달체계를 고려했을 때, 지원내용에 대한 정보뿐만 아니라 신청 절차 및 관련 서류에 대한 세부적인 정보제공이 필요할 것이다. 따라서 필요로 하는 서비스에 대한 정보를 제공하는 것뿐만 아니라, 결혼이주여성의 선택권을 보장할 수 있는 맞춤형 정보제공이 필요하다.

④ 양육방식의 문화적 차이

양육방식의 문화적 차이를 완화하기 위한 조례로 충주시는 제6조 2에서 ‘부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 가족관계 증진사업’, 제6조 5에서 ‘차별과 편견 예방을 위한 이해교육과 홍보사업’, 제6조 6에서 ‘정착지원을 위한 의사소통 해소 사업’을 규정하고 있다. 목포시는 제4조 1에서 ‘다문화가족에 대한 이해 증진을 위한 교육 및 홍보’, 제4조 2에서 ‘결혼이민자 등이 생활하는데 필요한 기본적 정보의 제공 및 적응교육’, 제4조 4에서 ‘다문화가족의 가족상담, 부부교육, 부모교육, 가족생활교육 등 평등한 가족관계 유지를 위한 사업’을 규정하고 있다. 충주시와 목포시 모두 양육방식의 문화적 차이의 해소를 위해 적극적으로 교육 및 홍보를 강조하고 있다.

양육방식의 문화적 차이 해소를 위해 일방향의 제공자 중심이 아닌 쌍방향의 교환체계를 활용함으로써, 결혼이주여성의 개인적·문화적 배경을 고려할 필요가 있다. 또한 양육방식의 어려움이 문화 차이에서 기인한다는 점에 주목할 필요가 있다. 서로 다른 문화가 한 가정에 공존한다는 특수 상황을 인지하며, 지원사업이 추구하는 문화변용의 양상이 주류문화와 고유문화가 공존하는 상대주의적 가치가 지향되도록 해야 할 것이다.


5. 결론 및 제언

본 연구의 목적은 충주시 다문화가족 결혼이주여성의 자녀양육 및 교육 지원을 위한 조례 개정안 제시였다. 이를 위해 전라남도-충청북도 및 목포시-충주시의 양육 관련 조례를 비교·분석하였다. 분석 결과, 충청북도와 충주시 조례는 전라남도와 목포시 조례와 비교하여 자녀양육 및 교육 관련 조항이 부재하거나 구체적이지 못하였다. 조례비교 분석결과에 기초하여, 충주시 다문화가족지원조례 개정안을 제시하였다. 주요 개정안은 자녀양육 및 교육 조항 구체화, 한부모 결혼이주여성을 위한 조항 신설, 정보접근성 강화를 위한 조항 개정, 결혼생활의 단계별 서비스 조항 구체화이다.

1) 자녀양육 및 교육 조항 구체화
(1) 조례 개정 방향

충주시 결혼이주여성이 권리로서 누릴 수 있는 자녀양육 및 교육서비스는 상위법인 충청북도 외국인주민 및 다문화가족지원조례 제7조 8에서 ‘다문화가족 구성원인 아동의 보육·교육지원 및 한국어교육 등 언어능력 제고에 필요한 지원’이라고 규정하고 있다. 이 외에도 「아이돌봄지원법」에 근거하여 국가에서 진행하고 있는 아이돌봄지원사업을 받을 수 있으며, 특히 동법 ‘제13조2’에 근거하여 우선 지원을 받을 수 있다. 하지만 이러한 서비스들이 있음에도 불구하고, 이에 대해 언급하고 있는 조례는 충주시에 없으므로 자녀양육 및 교육 조항의 구체화가 요청된다.

서비스를 제공하는 데 있어 연령, 생애주기, 개인별 수준을 고려하는 것은 서비스의 질을 제고할 수 있는 중요한 요소이다. 충주시도 생애주기에 맞춘 서비스를 명시하지만, 그 조례 내용은 포괄적 규정일 뿐, 구체적인 내용은 조례에 명시되어 있지 않다. 반면 전라남도의 경우 제11조 2에서 ‘다문화가족 자녀의 연령, 생애주기, 개인별 수준을 고려한 교육’이라고 명시하고 있으며, 상대적으로 구체적이다. 조례는 서비스를 계획하는데 있어 근거법령이 된다. 이미 실행하고 있는 서비스라도 더욱 구체적으로 조례에 서술할 필요가 있을 것이다. 충주시는 전라남도와 같이 서비스의 구체적인 서술이 필요하다.

(2) 기대 효과

시행 중인 서비스를 구체화하는 방향으로 조례가 개정된다면, 기존에 제대로 이용하지 못했던 양육서비스를 더욱 활발하게 지원받을 수 있는 계기가 될 것이다. 결과적으로 충주시 결혼이주여성들이 겪고 있는 양육서비스의 부족한 측면을 보완할 수 있을 것이며, 결혼이주여성들이 자녀양육으로 인해 겪고 있던 경제활동, 병원 이용의 어려움 등의 문제를 해결하는 데 도움이 될 것이다.

또한 서비스의 내용을 구체적으로 기술한다면, 시행 중인 다문화가족 지원 서비스에 대한 이해를 높일 수 있을 것이다. 이는 구체적인 조례 명시 과정에서 서비스의 방향성에 대해서도 논의할 수 있는 계기가 될 것이다.

2) 한부모 결혼이주여성을 위한 조항 신설
(1) 조례 개정 방향

충청북도, 전라남도, 충주시, 목포시의 다문화가족지원 관련 조례 중 한부모 결혼이주여성의 양육비 부담을 지원할 수 있는 조례는 부재하였다. 전국적 차원에서는 「한부모가족지원법」을 통해 한부모가족을 지원하고 있다. 동법 ‘제17조3’을 통해 자녀양육비 이행지원 등을 명시하고 있지만, 충주시 결혼이주여성의 배우자 고용형태가 일용근로자(31.3%)인 경우가 많아 소득 책정에 어려움이 있어 양육비용 지급이 원활하게 이루어지지 못하고 있다(김선숙 외, 2020). 즉, 다문화가족지원조례와 「한부모가족지원법」 모두 한부모 결혼이주여성의 특수한 배경을 반영하지 못한다고 평가할 수 있다.

상위법인 충청북도 조례에 한부모 결혼이주여성에 관한 조례를 추가하고, 충주시 조례에 한부모 결혼이주여성의 특수한 상황을 고려한 조례를 신설함으로써 양육비 지원 조례를 체계화시킬 필요가 있다. 또한 결혼이민자 등에 대한 사회활동 및 경제활동을 위한 사업을 충주시 조례에서 명시하고 있지만, ‘한부모 결혼이주여성’이라는 용어도 추가할 필요가 있다. 전라남도 조례처럼 한부모 결혼이주여성뿐만 아니라, 자녀가 취업을 희망할 경우 교육 및 고용 지원서비스를 신설한다면 한부모 결혼이주여성 가족의 부담을 완화시킬 수 있을 것이다.

(2) 기대 효과

한부모 결혼이주여성의 특성을 반영한 조항을 신설한다면, 「다문화가족지원법」 및 「한부모가족지원법」과 같이 서비스 대상에는 해당되지만, 실질적으로 복지사각지대에 놓인 한부모 결혼이주여성이 필요한 서비스를 제공받을 수 있다.

또한 한부모가족 결혼이주여성의 안정적인 일자리 정착의 지원을 강화하는 조항은 생계유지를 위해 노동시장에서 장시간 노동에 내몰렸던 결혼이주여성들에게 고용안정과 생활안정을 제공해 줄 수 있다. 또한 안정적인 일자리로 만들어진 여가 시간은 자녀와 가정에 집중할 수 있는 계기로 작용하여 일과 가정이 양립하는 사회로 나아가는데 기여할 수 있다.

3) 정보 접근성 강화를 위한 조항 개정
(1) 조례 개정 방향

충청북도와 전라남도의 조례에서는 자녀교육에 관한 정보 접근성을 높이기 위한 방안은 마련되어 있지 않다. 이들은 자녀의 학업이나, 진로 등 자녀의 교육과 관련된 사항에 대해 정보를 얻고 싶어 한다. 하지만 정보를 얻는 방법은 비공식적인 관계망이다. 따라서 결혼이주여성이 조례의 지원을 받아 자녀의 교육과 관련한 정보를 제공받을 수 있어야 한다.

결혼이주여성이 서비스에 대한 접근성을 높이기 위한 조례는 충청북도와 전라남도 모두 제정되어 있다. 특히 전라남도의 경우, 결혼이주여성이 취약할 수 있는 법률적인 정보에 대해서도 명시하고 있다. 다만, 결혼이주여성이 특수한 상황에 처했을 때로 한정했기 때문에, 상황을 한정해두지 않고 제도의 도움을 받을 수 있도록 정보의 진입 문턱을 낮춰 정보 접근의 용이성 높여야 할 것이다. 충청북도에서는 전라남도와 같은 법률적인 정보의 접근이 조례에 명시되어 있지 않다. 또한 결혼이주여성이 특수한 상황에 처해 있지 않더라도 법과 관련된 사항을 안내받을 수 있는 방향으로 개정되어야 한다.

목포시의 경우, 전라남도 조례 ‘제16조3항’에서 법률과 관련된 지원이 명시되어 있다. 이에 따라 목포시 다문화가족지원센터에서는 법률교육을 진행하고 있다. 충주시 거주 결혼이주여성이 관련 서비스를 받기 위해서는 다누리콜센터 이용 외에는, 지자체에서 도움을 받기 어렵다. 목포시와 같은 법률교육을 충주시의 여건에 맞게 시행할 수 있도록 충주시 조례를 개정해야 할 것이다.

(2) 기대 효과

조례가 개정된다면, 결혼이주여성들은 욕구에 맞는 서비스에 대한 접근성이 향상될 수 있다. 현재 지자체를 포함하여 정부 차원에서 결혼이주여성을 위한 다양한 서비스를 시행하고 있다. 하지만 이에 대해 인지하지 못하여 지원 받지 못하는 경우가 발생하고 있고, 이는 복지사각지대로 이어질 수 있다.

정보에 대한 접근성을 향상시킨다면 다양한 사회적 위험과 정보부족으로 복지사각지대에 놓이는 이들을 보호할 수 있다. 또한 사회에서 차별을 경험하거나, 부당함을 경험했을 경우, 자신을 보호하기 위한 수단으로 사용할 수 있다. 궁극적으로 법률에 대한 정보 접근성이 높아진다면, 결혼이주여성이 자신의 사회적 권리를 보호하는데 도움이 될 것이다.

4) 결혼생활의 단계별 서비스 조례 구체화
(1) 조례 개정 방향

국내 결혼이주여성의 새로운 유입은 줄어든 반면 장기 거주민이 증가하고 있는 상황에서(여성가족부, 2018b), 결혼이주여성의 안정적인 장기 정착을 위해서는 결혼 초기의 집중적 갈등 요소인 양육 방식의 문화적 차이를 해결하여, 갈등으로 이어지지 않도록 하는 것이 중요하다.

조례 분석 결과, 충청북도-전라남도 조례와 충주시-목포시 조례는 부부 상담, 교육 등에 대한 교육의 방식으로 제도적 예방 장치를 마련하고 있는 것으로 나타났다. 실제로 충주시와 목포시의 건강가정다문화가족 지원센터에서는 문화교육, 가족관계사업, 가족상담, 모국어상담 등 다양한 서비스를 제공하고 있다. 양육방식에 대한 의견 차이는 다문화가족에게만 벌어지는 일이 아닌, 비 다문화가족에게도 발생한다. 하지만 다문화가족은 언어 차이라는 특수한 문제를 갖기에 의견 차이를 해소할 수 있는 방안이 마땅치 않아 장기적인 가족 갈등을 야기하거나 수평적인 가족관계를 해치는 상황까지 이어질 수 있다.

갈등상황을 예방하기 위해서는 결혼생활 단계별로 지원 항목을 세분화할 필요가 있다. 양육에서의 가치관 차이는 5세 이하의 영유아 자녀가 있는 가정에서 가장 심각한 것으로 나타났다(김선숙 외, 2020). 따라서 결혼생활 초반에는 언어교육이나, 통·번역 사업을 집중적으로 지원하여 언어의 차이가 있더라도, 대화로 갈등 해소가 가능하다고 인식되도록 해야 할 것이다. 또한 갈등 해소에 대한 성공 경험을 늘림으로써 갈등이 수평적 가족관계를 해치는 일이 없도록 하는 서비스에 관심을 둘 필요가 있다. 결혼 생활의 중반부에는 결혼이주여성의 자조모임에 집중적으로 지원할 수 있다. 결혼이주여성들이 서로 정보공유와 지지체계를 구축할 수 있는 사회적 관계망 형성 지원에 초점을 두는 것이다. 장기적으로는 가족갈등을 경험하고 해결하였던 경험을 다음 세대 신혼 다문화부부에게 전수하는 프로그램도 마련할 필요가 있다.

(2) 기대 효과

양육과 교육의 영역은 유아기의 보육부터 학령기의 교육까지 자녀의 생애주기별로 다양하다. 한시적인 서비스로는 양육방식으로 인한 갈등의 심화를 해소하기 어렵다. 특히 이들에게 남편이나 남편 가족과의 소통 문제가 발생했을 경우, 가정폭력으로 이어질 가능성이 일반 가정보다 높으며, 주된 갈등 소재는 양육방식 차이인 것으로 나타났다(곽병선, 2011, 178쪽).

갈등 해소 방식을 결혼생활 단계 별로 초점을 달리해야 함을 제도적 차원에서 다루는 것은 건강한 다문화가족을 유인한다는 의의가 있다. 결혼이주여성의 문화적 차이를 결혼 초기뿐만 아니라 결혼생활 단계별로 확대 적용하고 발전시킨다면 결혼이주여성이 살기 좋은 지역사회가 될 것이다.

5) 연구의 한계점 및 후속연구 제안

본 연구의 한계점은 다음과 같다. 첫째, 분석틀 내지 분석기준에 대한 근거가 부족하다. 본 연구의 분석기준은 조례 간 공통점과 차이점 분석이다. 선행연구에서도 조례 간 비교 분석틀 내지 분석기준이 부재하였지만, 장기적으로는 개발될 필요가 있다.

둘째, 광역단위 간 비교가 아닌 광역단위 내 비교 연구도 요청된다. 예를 들어, 목포시와 충주시는 다른 지역적 맥락을 가질 수도 있기 때문에, 지역적 특색이 유사한 충북도 내 시 또는 군 조례 비교가 지역특성을 반영할 수 있다.

셋째, 다문화가족지원조례를 넘어 이주노동자를 포함한 외국인주민지원조례까지 분석자료를 확장할 필요가 있다. 결혼이주여성은 다문화가족지원조례의 적용을 받기도 하지만, 외국인주민지원조례의 적용을 받을 수도 있기 때문이다. 본 연구의 4가지 분석조례 중 통합조례를 가진 충청북도와 같이 통합조례 간 비교 분석도 수행될 필요가 있다.

넷째, 문헌조사 방법만을 사용하여 연구하였다는 한계가 있다. 조례와 욕구 간의 괴리, 조례와 지원사업(서비스) 간에 괴리를 줄일 수 있는 방법으로는 욕구조사와 조례 간 비교, 지원사업(서비스)과 조례 간 비교가 있을 것이다.


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