최근 호

Journal of Social Science - Vol. 31 , No. 3

[ Article ]
Journal of Social Science - Vol. 31, No. 3, pp.79-101
Abbreviation: jss
ISSN: 1976-2984 (Print)
Print publication date 31 Jul 2020
Received 11 May 2020 Revised 07 Jul 2020 Accepted 07 Jul 2020
DOI: https://doi.org/10.16881/jss.2020.07.31.3.79

독일의 2011년 등록센서스 회고와 향후의 센서스 전망
전광희
충남대학교 사회학과

Background for 2011 Register-Based Census and Prospect for 2020-Round Census in Germany
Kwang-Hee Jun
Department of Sociology, Chungnam National University
Correspondence to : 전광희, 충남대학교 사회학과 교수, 대전광역시 유성구 대학로 99, E-mail : jkh96@cnu.ac.kr

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초록

본 연구는 독일의 2011년 등록센서스 추진과정을 살펴보고 다음으로 그 실시 배경과 전개과정을 한다. 다음은 2001년의 시험조사를 살펴보고, 독일 센서스 실시의 법적 근거를 제공하는 1987년 연방통계법의 개정과 센서스준비법 및 센서스법의 경과에 대해서 살펴본다. 독일의 2011년 등록센서스 전환은 1987년 연방헌법재판소의 센서스 위헌판결에서 반영된 연방통계법 개정과 센서스준비법, 센서스법의 제정에 반영되고 있다. 그것들이 현재 추진되고 있는 2011년 센서스 실시 계획에 주는 의미를 검토하면서 독일 센서스의 전반에 대한 전망을 제시한다. 독일의 2021년 센서스는 현재의 계획대로 평가를 한다면, 2011년 센서스와 같이 등록센서스와 유사한 방법으로 실시될 것으로 예상한다.

Abstract

This paper examines a timeline, background and debates for the implementation of 2011 register-based population census in the Federal Republic of Germany. More specifically, the study will review the census test of 2001, and revision of 1987 Federal Statistics Law as well as the drafting of the Census Preparation Law and the Census Law, which provided the backbone for the implementation of 2011 Register-based Census. The census which will be implemented in 2021, will be conduced in the same methodology as the census of 2011. The data from the federal registration system will be used in the determination of offical population for the next round of German census. In Germany where any quality register about real estates, the Federal Statistical Office will conduct a nation-wide building and housing census via postal system to collect data on housing and apartments for census purpose. According to the new census preparation law, the German government will focus more on protecting the privacy of citizens living in Germany. Population registration law will treat the protection of personal information by domain as the key priority issue. We also believe that collection, storage, modification, and transmission of personal data will be treated in accordance with the law and implementation law as previously drafted for the 2011 register-based census.


Keywords: Register-based Census, Federal Statistics Law, Census Preparation Law, Census Law, Population Register System, Building Register, Census Test, EU-wide census, Census Unconstitutionality Decision
키워드: 등록센서스, 연방통계법, 센서스법, 센서스준비법, 주민등록시스템, 건축물대장, 시험조사, 유럽연합 센서스, 센서스 위헌판결

1. 머리말

센서스는 전수조사(全數調査)를 의미하고, 그 목적은 한 나라의 인구와 관련 특성을 파악하여 국가정책을 마련하고 인력수급계획이나 병원, 학교 등의 인프라 구축에 조사결과를 활용하는 것이다. 최근의 역동적 사회변동으로 인하여 조사표와 현장조사가 기반이 되는 전통적 센서스의 비용이 상승하고 사생활 보호 등에 우려로 조사환경이 악화되면서, 일부 국가들은 새로운 센서스 방법론을 개발하기 시작하여 센서스의 비용 효율성과 자료의 품질개선을 위하여 노력하고 있다.

세계 각국의 센서스 방법론 중에서, 특히 주목할 만한 것에는 북유럽 국가로, 등록제도의 품질이 우수하여 이들 자료와 정부의 행정자료를 결합하는 등록센서스를 실시하며, 인구통계는 물론 교육·경제 등 상세자료를 획득한다. 또 하나의 새로운 개선방향은 부분적 등록센서스를 실시하는 국가에서 진전되고 있는 표본조사의 개념으로, 등록자료에 없는 항목을 중심으로 상세조사표(long-form questionnaire)를 이용하여, 풍부한 사회경제통계를 획득하거나, 간혹 순환표본의 개념과 기법을 도입하면서, 매년 또는 매분기별로 표본조사를 실시하여 시의성 있는 자료를 획득하고, 그것을 약식조사표(short-form questionnaire)와 비교하거나 등록부 등 행정자료와 비교하는 것이 그것이다.

독일 연방통계청(Bundesbeamt)은 1987년 이후 센서스 반대운동, 연방헌법재판소의 위헌판결 등으로 센서스를 제대로 실시하지 못했던 특수한 경험을 가지고 있다. 1996년 유럽연합의 센서스 실시 권고안에 대해서, 독일정부는 높은 비용과 낮은 응답률을 이유로 거부권을 행사하였다. 이에 따라 독일은 유럽에서 2000년 라운드에서 센서스를 실시하지 않은 유일한 국가가 되었다.

독일 연방통계청은 2011년 이전에는 공식통계 업데이트에 1987년 센서스를 사용하였다. 센서스 자료의 업데이트와 각종 가구조사 목적으로 ‘마이크로센서스’(micro-census)를 매년 실시하였다 또 1987년 이후 통일, 동서독 간 인구이동, 유럽통합 등 많은 변화로 종전 센서스 결과를 토대로 업데이트 된 당시의 인구가 최소 130만 명 이상 과다파악된 것으로 센서스 테스트에서 밝혀지고, 1987년 센서스 결과의 업데이트 된 인구와 이를 근거로 한 가구조사의 부정확성으로 인해 새로운 센서스 실시가 절실해졌다. 결국, 독일 연방통계청은 행정자료 활용과 전통적 방식의 현장조사를 결합하는 새로운 모델의 2011년 센서스를 추진하고자 계획하였다. 이러한 방식의 센서스 실시 결정에는 유럽연합의 ‘유럽연합 센서스’(EU-wide census) 추진계획이 영향을 미쳤음은 두말할 필요가 없다.

본 연구는 독일의 2011년 등록센서스 추진과정을 우선 그 실시 배경과 전개과정을 우선적으로 재귀적으로 검토하여 보겠다. 다음은 독일 센서스 실시의 법적 근거를 제공하는 연방통계법의 개정과 센서스준비법 및 센서스법의 경과에 대해서 살펴보고, 그것들이 2011년 센서스 실시 계획에 주는 의미를 검토하면서 2021년 이후 독일 센서스의 향후 전망을 제시하기로 한다(Federal Statistical Office of Germany, 2017).


2. 독일 2011년 등록센서스의 추진경과
1) 추진배경

독일의 2011년과 2021년 실시예정인 등록센서스 주요 일정을 시기별로 살펴보면 다음과 같다(<표 1> 참조). 전통적인 조사방식의 센서스가 구서독에서 1987년에, 구동독에서 1981년에 마지막으로 실시되었다. 구서독에서 당초 1981년에 예정이었던 센서스는 두 차례나 연기되어 1987년에 실시되었다. 첫 번째 연기는 센서스 비용 분담에 대해서 연방과 주 정부 간 다툼과 관련이 있었다. 두 번째 연기는 1983년에 연방헌법재판소의 센서스법 위헌판결 때문이었다. 개인정보 보호와 관련하여 1982년 가을부터 센서스 반대 운동이 일어났으며, 약 1,200명의 독일 시민들은 센서스법이 위헌이라고 집단소송을 제기하였다. 연방헌법재판소의 위헌 판결의 이유는 센서스의 현장조사로 획득한 개인자료를 주민등록부의 수정을 위해 지자체에게 전달하는 것이 연방헌법의 개인정보 보호 조항을 위반하는 것으로 간주되었기 때문이다. 이 판결은 연방통계의 작성에 여전히 유효한데, 이것은 행정자료를 관련부처가 연방 통계청으로는 전송할 수 있지만 통계조사로 수집된 마이크로데이터를 관련 부처에 다시 전달되는 것을 허용해서는 안 된 것을 의미하였다(Eppmann et al., 2006).

<표 1> 
독일의 2011년 및 2021년 센서스 관련 주요일정
연도 주요 내용
1981년/1987년 동독(1981)과 서독(1987)에서 마지막으로 전통적 센서스 실시
1992년~1995년 전통적 센서스를 대체하는 새로운 센서스 Task force 조직
1996년 유럽연합센서스 가이드라인 초안을 독일 정부 거부
1997년 유럽연합 센서스 2001 Task force 조직
1997년 지자체별 주민등록대장의 품질진단 Task force 조직
1998년 연방정부의 행정자료를 토대로 하는 센서스 방법 승인
2001년 2011년 센서스준비법 및 센서스 테스트
2003년 시험조사 결과에 관한 보고
2006년 2011년 센서스 실시 결정
2007년 2011년 센서스준비법 시행
2008년 주소·건물등록대장 사전 준비 시작
2009년 2011년 등록센서스법의 제정 및 공포
2011년 등록센서스 실시
2017년 2021년 센서스준비법 공표
2019년 2021년 센서스법 제정 및 공포

독일 연방통계청은 1992년에 특별연구팀이 조직하여 센서스 디자인에 대한 연구를 착수하였다. 전통적 센서스에 비해 조사비용과 정보손실을 최소화할 수 있는 등록센서스의 가능성에 대해 논의를 진행하였다(Eppmann et al., 2006). 논의의 시작부터 등록센서스 실시를 위한 필수 조건으로 지자체의 주민등록대장이 공식통계의 품질요건을 충족해야 한다는 공감대가 형성되었다. 그러나 이 조건을 충족하는데 필요한 재원은 100% 등록센서스 계획안을 부결시키게 되는 원인이 되었다. 이러한 배경 아래, 연방 통계청과 주정부는 1995년에 행정자료와 표본조사를 결합하는 등록센서스를 제안하였다.

1997년에는 유럽연합센서스 2001 특별 연구팀과 주민등록대장의 품질점검 특별연구팀이 동시에 가동되어 센서스 실시 방향 검토와 주민등록대장의 품질 개선을 위한 다양한 노력이 이루어졌다. 유럽연합센서스 2001 특별연구팀은 연방내각과 연방 통계청 및 주정부 통계청의 대표로 구성되었다. 유럽연합 센서스 2001 특별연구팀은 행정자료를 이용하는 센서스 모델을 대안으로 제시하였다. 이 특별연구팀은 등록센서스의 실시는 가능하지만, 전통적 센서스에 비해 품질저하는 불가피하다고 판단하였으며, 연방정부와 주정부는 1998년 11월에 개최된 연석회의에서 전통적인 센서스에서 기존의 행정자료를 근간으로 하는 부분적 등록센서스로의 이행을 승인하였다.

등록부의 품질개선 목적과 함께, 선거, 여권·병적의 전달 등을 위하여 업데이트가 이루어져야한다는 이유에서 연방통계청은 주정부에 우편을 통해 주민등록대장을 정비하도록 요구하였다. 지역주민의 전출입, 곧 이동이 발생하는 경우에 지자체에 전출입 신고절차들이 개선되어야 했으며, 상호 배치되는 정보가 관련 행정자료에 기재되어 있을 때 이 정보는 수정되어야 했다. 이러한 노력의 궁극적 목적은 별도의 주민등록부에서 거주인구를 계산할 수 있도록 자료품질을 개선하는 것이었다. 이러한 시도의 성공 여부를 점검하기 위하여 각종 센서스 모델의 평가 작업을 진행하도록 하였다.

행정자료의 품질개선 노력과 함께, 등록센서스의 실시 이전에 관련된 등록부의 품질을 테스트하고, 서로 다른 행정자료를 연계한 데이터가 등록센서스 실시의 요건을 충족하는가에 대하여 테스트하는 것은 필수적이다. 이 때문에, 연방통계청은 시험조사가 2001년 6월에 센서스준비법에 의하여 규정하였다. 연방통계청은 센서스 테스트를 위한 조사 기준일은 2001년 12월 5일로 결정하였으며, 이를 근거로 2011년에 등록센서스를 추진하기로 결정하였다.

2) 2001년 시험조사

독일 연방통계청은 2001년 센서스준비법을 통해서, 새로운 센서스 방법론의 심층 테스트를 수행할 수 있는 권한을 위임받았다. 이 법은 응답자 및 관련 기관의 정보 제공 의무, 각종 자료의 통합과 조사준비 및 실시를 위한 주소 제공 의무을 규정하였다. 시험조사는 특히 관련 행정자료의 품질과 다양한 자료원에서 자료연계를 검토해야 했는데, 세부적으로 포괄범위와 관련된 주민등록부의 품질,1) 주민등록부의 통계적 조정 또는 보정수단 제안을 위한 방법의 효율성, 우편조사에 의해 건물 소유주로부터 얻은 주택 자료와 현장조사에서 수집한 주택 자료 간의 차이, 주민등록부 자료와 주택센서스 자료의 결합을 통한 자동화된 가구생성 절차와 결과의 신뢰성, 연방노동청 고용등록부의 품질과 활용성을 포함하였다.

(1) 시험조사의 테스트 모델

Eppmann et al. (2006)에 의하면 2001년 독일의 센서스 테스트 모델은 <그림 1>과 같다.


<그림 1>  
독일의 센서스 테스트 모델

제1단계에서는 인구등록자료 곧 주민등록부에서연령, 성별, 혼인상태, 국적, 거주상황, 출생지 또는 출신국 등 인구통계 기본변수들을 추출하는 것이다.

제2단계에서는 중복등록 여부를 점검하기 위하여 하나 이상의 지자체에 거주지를 등록한 개인을 파악한다. 독일의 각 지자체는 1월 1일, 5월 15일, 9월 1일에 출생한 모든 거주자들과 생일이 불명확한 모든 거주자들의 기록을 연방통계청에 전송하였다. 통계적 절차를 통해, 하나 이상의 지자체에 거주지를 등록한 사람들을 색출하고, 이들은 면접하고 주민등록부를 수정하도록 하였다.

제3단계에서는 건물 소유자 또는 관리자에 대한 우편조사를 통해, 건물 및 주택에 대한 조사가 이루어졌다. 건물 및 주택의 소유자, 규모, 방의 개수, 난방시설, 임차료 등을 파악하였다. 전체 가구가 아닌 건물 소유자와 관리자를 대상으로 조사하기 때문에 응답부담과 소요비용을 경감할 것으로 예상되었다.

제4단계에서 건축물 및 주택 센서스 자료가 주민등록부의 인구관련 데이터와 연계하였다. 이러한 매칭작업은 도로명과 주택코드를 통해 주택 수준에서 이루어지는데, 같은 주택에 거주하는 사람들을 해당 주택에 할당하는 작업은 성(姓), 또는 결혼 전의 성(姓), 전입일자 등에 대한 자료를 기준으로 하였다. 이러한 행정자료 데이터와 건물 및 주택센서스와의 매칭작업은 이 모델의 핵심 부분인데, 이를 통해 다음 두 가지의 작업을 수행하였다. 첫째 주민등록부의 정보를 건축물 및 주택 센서스의 결과와 연계하여 가구를 생성하였다. 이것은 주택별 거주자의 정보를 획득하는 방법이다. 둘째 주민등록부의 오류가 발견될 수 있었다. 예를 들어, 주민등록부에 등록된 사람이 없지만 실제로는 거주하는 사람이 거주하는 주택이 있을 수 있으며 주민등록부에 등록된 사람이 생성된 가구에 적합하지 않고 따라서 주택에도 연계되지 않는 경우가 발견될 수 있었다. 이러한 특별한 사례들을 전화나 우편을 통해 조사하는 것은 과소등록 또는 과다등록을 줄이는데 도움이 되었다.

제5단계에서는 인구대장의 데이터가 연방노동청의 고용대장의 데이터와 연계하도록 하였다. 독일의 고용대장은 취업인구의 약 86%를 차지하고 있는 사회보험 가입자들과 훈련/재교육 참여자들, 또는 실업자들에 관한 정보를 제공하였다. 제6단계에서 연방노동청의 데이터는 주소, 출생일 또는 성명을 사용하여 생성된 가구 데이터와 연계하였다. 제7단계에서 인구관련 기본변수 데이터, 단위거처 데이터, 노동관련 데이터가 결합된 데이터베이스의 구축이 가능해졌다 제8단계에서는 표본조사 결과를 행정자료와 건축물 및 주택 센서스의 자료와 비교하여 행정자료의 품질을 평가하였다. 표본조사의 경우에, 건축물 및 주택에 거주하는 가구에 대하여 행정자료와 비교가 가능하도록 인구관련 기본정보와 노동 관련 정보를 수집하였다. 이와 함께 건축물 및 주택 센서스와의 비교를 목적으로 관련 데이터도 동시에 요청하였다. 행정자료의 집계범위를 추정하기 위하여, 표본조사는 38,000개를 전후하는 범위의 주소를 선정하였다. 이 중에서 행정자료 점검의 핵심 부분인 가구 생성과 관련 방법론적인 검토를 위해 16,000개의 주소로 구성된 하위 표본을 최종적으로 추출하였다.

(2) 시험조사 결과

시험조사 결과 주민등록부는 전국 수준에서 과다등록과 과소등록이 있어서, 품질개선의 필요성이 제기되었다. 하지만 과다·과소 등록을 통해 나타난 등록부의 품질이 연방주 별로 차이가 큰 것으로 나타났으며, 특히 인구 규모가 작은 자치단체보다 인구 규모가 큰 자치단체에서 차이가 큰 것으로 나타났다. 전출입으로 인한 일시적 오류를 줄이기 위하여 4개월 후의 등록부를 고려하였을 때 주민등록부의 과다등록의 비율은 2.9%로 낮아지고, 두 시점간의 중복점검 후에는 2.3%가 되었다. 마지막으로 가구 생성 절차를 거치면서 과다등록은 과소등록과 거의 같은 수준인 1.8%로 낮아졌다 이것은 인구규모에 따른 편차가 다르므로(자치단체 규모가 클수록 과다등록이 많음) 무시할 수준은 아니라고 판단되었다.

다음에는 건축물 및 주택 센서스의 결과, 이 조사를 실시하는데 완벽하게 업데이트된 건물의 소유자나 관리자에 대한 주소·건물 명부가 필수적인 것을 확인하였다. 여기에서는 소유자에 대한 조사가 가구에 대한 인터뷰에서 얻는 정보와 동일한지, 동일한 단위거처를 사용하는 것으로 정의된 가구의 생성이 효율적인지, 주소를 활용하여 건물과 단위거처에 대한 우편조사와 등록부를 결합하는 것이 가능한지, 대표세입자의 이름으로 가구 생성이 가능한지 등에 관한 사항이 테스트 되었으며, 그 결과는 성공적이라고 평가되었다.

마지막으로 연방노동청의 등록부가 시험적으로 사용되어 약 90%의 자료가 주민등록부와 연결되었다. 매칭이 되지 않은 나머지의 경우도 최근에 갱신된 주소로 연결된다면 믿을만한 정보를 줄 것으로 테스트 결과 밝혀졌다.

이상과 같은 2001년 시험조사는 새로운 모델은 신뢰할만한 센서스 통계를 생산할 것이라는 것을 보여 주었다. 하지만 독일 연방통계청은 주민등록부의 보정과 더 많은 추가적인 변수들에 대한 정보의 필요성으로 인해 10% 정도의 표본조사가 필수적이라고 판단하였으며, 이를 토대로 2011년 센서스 실시 계획을 최종적으로 확정하였다.

3) 2011년 센서스 실시

2011년 센서스 실시를 위하여 독일에서는 2007년 12월에 2011년 센서스실시준비법을 제정하였는데, 이는 2011년 센서스 준비에 관한 사항으로 주소 및 건축물 등록부의 사전 준비, 지방자치단체의 주민등록부 제출 등 2011년 센서스 실시 기준일 이전의 준비사항과 관련 기관의 센서스 업무수행의 실시 근거가 되었다.

새로운 방식의 센서스를 계획하고 있는 독일에서 2011년을 전후하여 센서스 실시에 이용될 자료와 그 세부 절차들은 다음과 같았다. 등록센서스를 실시하기 위하여 사전에 반드시 준비되어야 할 것이 주소 및 건물/주택 명부였다. 주소와 건축/주택 명부는 건물과 주택에 대한 우편 센서스에 사용될 뿐만 아니라 다양한 목적에 사용되었다. 이 주소 및 건축물 등록부의 목적은 1) 센서스가 포괄하는 건축물 및 주택의 완전성 점검, 2) 다양한 자료원의 데이터 매칭, 3) 건축물 및 주택에 관한 우편 센서스 과정 관리, 4) 센서스에 필요한 표본조사의 모집단 제공, 5) 센서스 결과의 소지역 추정을 위한 토대를 제공한다. 주소 및 건축물 명부를 작성하는 작업은 2008년에 미리 시작하여 2011년 이전에 완료하였다.

독일은 전국의 약 1만 3,500개의 지방자치단체가 주민등록부를 분산적으로 관리하고 있다. 독일에 거주하는 모든 사람은 일정기간 안에 관할 등록사무소에 등록하므로 인구대장은 등록센서스에서 매우 중요한 정보의 원천이다. 센서스 인구통계의 핵심항목인 연령, 성, 국적, 혼인상태, 거주지 등 기본정보가 주민등록부에서 수집하였다.

주민등록부의 품질은 인구대장을 유지·관리해야 하는 의무가 있는 지자체의 노력뿐만 아니라 시민의 행태에도 의존한다. 어떤 사람은 동시에 여러 거처에 등록할 수도 있고, 등록지연이 생길 수도 있다. 따라서 자료처리 과정에서 통계당국은 성별, 생년월일, 출생지/출생국, 이름 등의 식별키를 활용하여 중복등록을 점검하여 보정하도록 하였다.

주민등록 데이터베이스를 센서스에 활용하기 위하여 각 지자체는 센서스 기준일에 연방통계청에 주민등록 자료를 전송하도록 하였다. 전송자료는 누락변수 점검 등 완전성을 점검하고, 이중등록을 점검하는 것이었다. 이 작업은 8천만 건 이상의 레코드를 비교하는 복잡한 절차이었으며, 몇 주일이 소요되었다. 센서스 기준일로부터 약 3개월 후에 각 지자체는 다시 주민등록자료 자료를 추출하여 전송하게 되어 있다. 이는 센서스 기준일 이전에 발생하였으나 지연등록 등의 사유로 센서스 기준일 이후에 주민등록 데이터베이스에 포함된 행정행위를 반영하기 위한 것이었다. 이러한 자료의 보정을 거친 주민등록 데이터베이스는 연방 노동청의 자료와 결합/연계하여 새로운 데이터베이스를 구축하도록 하였다.

인구의 경제활동상태는 인구주택센서스의 핵심적인 주제영역이다. 2011년 센서스에서는 경제활동 관련 항목에 대한 자료를 획득하기 위하여 연방 노동청의 고용대장을 활용하였다. 연방노동청의 고용대장은 사회보험 가입자(3,450만 명)와 공공기관 근무자(공무원, 군인, 판사 등 200만 명), 실업자, 연방노동청의 직업훈련 참가자 등에 관한 등록부로 2011년 센서스의 경제활동 관련 통계를 작성하는데 이용되었다. 이 자료들은 주민등록부와 통합되어 새로운 데이터베이스를 구축하였으나, 자영업자와 가족노동자와 같은 사람들에 대한 행정자료의 부족으로 이들에 대한 경제활동 통계는 10% 표본조사를 이용하는 것이 불가피하였다.

독일의 2011년 센서스는 인구와 경제활동뿐만 아니라 주거상황에 대한 자료를 수집하여야 했다. 그러나 건물과 주택에 관한 완전한 행정자료가 없기 때문에, 센서스의 방법 변경에도 불구하고 주거관련 통계는 기본적으로 조사에 의해서만 획득 가능하였다. 2011년 센서스에서는 1987년의 센서스와는 달리 전체 가구를 조사하는 것이 아니라 약 1,750만 명의 소유자와 관리자를 대상으로 조사하였다. 건축물 및 주택 센서스는 우편조사로 실시하며, 전체 3,900만 가구를 집계범위로 하는 저비용의 대체수단이 되었다. 이러한 방식이 독일에서 새로운 것은 아닌데, 이 방법은 1995년 구동독 지역의 건물주택센서스에서 적용되었다. 이 방법의 유용성은 2001년 시험조사에서도 확인되었으며, 주거의 구조적 특성에 관한 문항은 이전의 방법보다 그 내용이 우수한 것으로 밝혀졌다(Eppermann et al., 2006; Federal Statistical Office, 2017).

2001년 시험조사 결과에 의하면 집단합숙 서비스를 제공하는 건물이나 시설, 기숙사와 같은 특별한 건물들에서 주민등록부의 오류가 많았다. 이러한 오류가 센서스 결과에 영향을 주지 않도록 하기 위하여, 추가적 조사를 실시하도록 하였다. 그 결과는 주민등록부에서 획득한 데이터를 통계적으로 보정하는데 사용하여, 정확하고 신뢰할 수 있는 센서스 통계를 작성하도록 하였다.

2011년 센서스를 위하여 실제로 어느 정도까지 표본조사가 필요한지에 관해서는 연구가 진행되었다. 연방 통계청은 등록센서스의 정확성을 확보하기 위하여 7-9%의 표본조사가 필요하다고 판단하고 있으며, 그 이유는 다음과 같은 것을 포함하였다. 먼저 2001년 시험조사 결과 지자체들의 주민등록 품질 개선사업이 실시되었음에도 불구하고, 여전히 주민등록부가 센서스 통계 생산에 사용되기에는 부정확하다고 연방과 주의 통계청이 판단하였기 때문이었다. 특히 인구규모가 큰 지방자치단체의 과다집계와 과소집계의 비율이 높았기 때문에 약 1,500개에 이르는 인구 규모 1만 명 이상의 지방자치단체에서 대한 추가적인 표본조사를 실시하기로 하였다. 표본조사에서 얻은 정보를 바탕으로 주민등록부의 과다집계 또는 과소집계의 문제를 통계적으로 보완하여 주민등록부의 품질수준을 개선하였다.

다음으로 표본조사를 통해 주민등록부이나 다른 행정자료에서 얻을 수 없는 항목에 관한 자료를 획득해야 하기 때문이다. 가령, 교육, 통근 등에 관한 항목은 행정자료에서 대체이용이 불가능하기 때문에 표본조사를 통해서 자료가 수집되어야 했고 표본조사를 통하여, 주제 분야가 교육인 경우에 응답자의 최종학력에 대한 정보를 획득하였다.

독일의 2011년 등록센서스 기준일자는 2011년 봄이었는데, 이때부터 인구와 주택에 대한 자료가 수집되고, 자료처리를 거쳐 새로운 센서스 통계를 이용하는데 2년 가량 소요될 것으로 예상하였다. 또 하나는 가구의 규모와 구조, 그리고 그들의 단위거처 상황에 관한 데이터를 수집하는 것이었다. 인구와 주택에 관한 센서스 초안에서도 유럽연합은 회원국에게 국제적으로 공통적으로 사용되는 가구에 관한 데이터 수집을 요구하였으며, 가구는 하나의 주택에서 공동 생활하는 사람들인 “가사단위”(家事單位) 개념으로 정의하였다.

가구 내 관계에 관한 정보는 인구대장의 정보를 직접적으로 이용할 수 없으므로, 주민등록부와 건축물 및 주택 센서스의 자료를 통합함으로써 개별 가구를 생성하는 절차를 거쳤다. 이 방법으로 약 3,850만 가구가 생성되었으며, 아울러 이 방법은 주민등록부의 오류 등록을 찾아내는 수단으로도 사용하였다. 이 과정에서 등록 오류를 확인하기 위해 1만 명 이하의 지자체에 거주하는 약 170만 명(1인 또는 2인 가구)을 전화, 우편 또는 인터뷰 방식으로 파악하였다(Federal Statistical Office of Germany, 2007b).

먼저 같은 주소에 등록된 사람들은 핵가족 가구(core family household) 생성을 위해 주민등록부의 배우자·자녀·부모의 이름 등에 의한 상호 관계에 관한 정보로 연계하였다. 가구 생성 절차의 1단계에서는 단위거처와의 매칭이 이루어지지 않으며, 또한 다양한 형태의 가구를 포괄할 수 있는 가구유형이 충분한 정도까지 생성되지 않았다.

가구의 주택상황을 결정하는 것은 센서스에서 중요하지만 주민등록부 특정한 주소에 어떤 사람이 어느 주택 또는 단위거처에 사는지에 관한 정보를 포함하지 않고 있다. 그러므로 가구 생성 절차의 2단계에서는 인구와 주택 또는 단위거처를 연결해야 한다. 이를 위해 특정한 주소에 등록된 사람들의 이름은 주택 또는 단위거처의 소유자 혹은 대표세입자의 이름을 조사한 건축물-주택 센서스의 결과와 비교된다. 만약 동일 이름이 주민등록부와 주택 센서스의 결과에서 발견되면, 그 사람은 해당 단위거처에 속하는 것으로 간주하였다. 핵가족 가구가 1단계에서 생성되었기 때문에 소유자나 대표세입자가 속해 있는 핵가족 가구의 구성원들은 그 주택(단위거처)에 속하는 것으로 간주하였다.

가구 생성 절차의 3단계에서는, 주민등록부의 추가적 정보가 한 가구에 함께 사는 사람들에 관한 지표로 사용되도록 하였다. 이것은 성씨, 출생 시점 이름, 최근 혼인상태의 변화일, 종전 주소, 전입연월 등과 같은 항목을 비교함으로써 행하여진다. 한 단위거처에 거주하는 사람의 수의 척도는 건물 및 주택 센서스 결과 산출된 단위거처에 거주하는 사람의 수이다. 가구생성의 3단계를 거침으로써, 사람들의 대부분은 특정 가구와 주택(단위거처)에 속하는 것으로 분류된다. 가구생성 절차는 건축물 및 주택 센서스에서 거주하는 것으로 파악된 특정 주소지에 더 이상 빈집이 없을 때, 그리고 주민등록부에 있는 특정 주소지에 등록된 모든 사람이 가구로 배분될 수 있을 때 완료된다. 만약에 특정한 주소지에 등록된 한 사람이라도 특정한 거처에 연결될 수 없을 때, 다음의 4단계 가구생성절차를 수행하도록 했다.

가구생성 절차의 4단계에서는 특정한 주소지에 등록되어 있지만 이전 단계에서 한 개의 단위거처나 가구에 연결할 수 없는 사람들을 통계적 기준에 의하여 연결한다. 네 단계가 종료된 후 특정한 주소지에 등록된 모든 사람은 특정 가구와 거처에 배정된다.

가구생성 절차를 마침으로써 센서스 모집단의 인구에 대한 가구, 고용, 거주관계가 확립될 수 있었다. 가구생성 절차는 표본조사 결과를 통해, 등록오류를 통계적으로 보정하도록 되어 있으며, 완료된 결과는 최종 인구로 확정하였다. 그 절차는 자료가 획득된 시점부터 시작하여 약 10개월이 소요되도록 하여, 센서스 기준일로부터 약 24개월 후 이용가능하며, 그때 센서스의 최종 결과를 공표하도록 하였다.


3. 독일 2011년 센서스의 법률적 기반

북유럽의 등록센서스 국가와는 달리, 독일은 1990년대 이후 전통적 센서스에서 등록센서스로 이행하는 과정에서 대단히 어려운 경험을 하였다. 1980년대 이후 헌법재판소의 위헌결정으로, 독일 정부는 연방통계법을 전면적 개정을 하는 특수 경험을 하였으며, 마침내는 응답부담 경감이나 통계비용 경감 등을 이유로 하여, 등록센서스를 새로운 센서스 방식으로 채택하였지만, 행정자료의 품질이 북유럽보다 우수하지 못하고, 센서스의 다양한 주제를 포괄하는 센서스를 시행하는데 있어서 어려움을 겪었기 때문에 등록센서스를 실시할 예정이거나 실시하고 있는 나라의 경우에도 재귀적 성찰의 필요성이 있다고 본다.

1) 독일의 센서스 위헌판결과 1987년 연방통계법의 구조

독일에서 1983년의 전통적 센서스는 전국적인 반대운동과 연방헌법재판소의 위헌판결로 중지되었다. 센서스 반대운동은 대도시에서 당시 서독 전체 지역으로 확산되었으며, 제2차 세계대전 이후 최대의 규모와 조직으로 전개되었다. 당초 반대운동의 시작은 동서냉전 체제와 관련된 반핵운동이었지만, 이론적으로나 실천적으로 이와는 분리되면서 “사생활 보호”라는 독립된 사회운동으로 발돋움하게 되었다.

독일에서 2011년 이전까지 실시된 전통적 센서스에서 조사표를 통계작성이 아닌 행정목적으로 이용하는 것이 인정되기는 했지만, 센서스 위헌소송은 통계작성에서 비밀보호의 필요성을 확인하였으며, 이를 바탕으로 사생활 보호라는 새로운 권리 곧 “정보 자기결정권”(right to informational self-determination)이란 개념을 정립하는데 공헌하였다. 센서스 위헌판결은 또 정보 자기결정권과 대립관계에 있는 “통계정보의 공공성”을 통계조사의 기본원칙으로 응답 의무를 요구할 수 있는 근거라고 보았다. 그러나 공식통계의 두 기본원칙 간의 대립관계는 통계조사의 모든 모습에 있어서 대변화를 가져오는 기술적·조직적 조치를 필요하도록 만들었다. 구체적으로, 통계조사의 조사목적 및 조사결과의 이용목적의 공공성의 명시화, 사생활 보호의 관점을 중시하는 센서스 조사항목의 선정, 새로운 조사방법의 모색 및 조사절차의 근본적 변화, 조사항목과 개인 식별 표지의 분리, 조사표의 제3자 양도 제한 및 관리의 강화, 통계조사원의 임용 및 배치의 적정화, “통계와 행정의 분리” 원칙이 곧 그것이다.

독일 연방헌법재판소의 센서스 위헌판결은 획기적이고 포괄적이었기 때문에, 통계개혁은 센서스법과 같은 개별법의 개정에 머무르지 않고, 공식통계의 목적, 통계조사의 개념이나 조직의 원칙에 근본적 변화를 가져왔다. 이 때문에, 독일 연방하원은 국가통계의 기본법인 연방통계법을 전면 개정하고, 통계정책의 새로운 방향을 마련하는 방향으로 나아갔다. 따라서 1987년 1월에 성립하여 2017년 한번 개정되었으나, 현재에도 기본적 골격이 유지되고 있는 1987년의 연방통계법과 1980년 연방통계법을 비교하면서, 1987년의 연방통계법의 공식통계작성의 쟁점을 검토하도록 한다(<표 2> 참고).

<표 2> 
독일 연방통계법의 신법과 구법 비교: 1987년과 1980년
1987년 연방통계법(신법) 1980년 연방통계법(구법)
제1조 연방목적의 통계 중립성, 객관성의 원칙 제1장 연방통계국
  제1조, 제2조, 제3조 연방통계국의 책무
제2조 연방통계국
제3조 연방통계국의 책무 제2장 통계자문회의
  제4조, 제5조
제4조 통계자문회의
제5조 연방통계의 지정(구법 제6조) 제3장 연방통계의지 정
  제6조 연방통계의 지정
  제7조 (신법 제9조)
  제8조 (신법 제20조)
제6조 연방통계의 준비와 운영을 위한 조치
제7조 특수목적의 조사(신조항) 제4장 특별수속규정
  제9조 (업무통계의 작성)
제8조 행정자료의 처리
제9조 연방통계의 법률의 규정범위
제10조 조사항목과 보조항목
제11조 조사표 양식(제2항을 제외하면 신조항)
제12조 보조항목의 분리와 폐기(신법에서는 제11조제7항)
제13조 주소명부
제14조 조사를 위탁받은 사람(비밀유지의무)
제15조 응답의무 제5장 신고의무
  제10조
제16조 비밀보호 제6장 비밀보호
  제11조 (임의신고의 통지 제7조 2항)
제17조 통지 제7장 EC공동체의 통계조사와 국제업무 규정
  제12조 EC공동체
  제13조 국제업무
제18조 유럽연합의 통계조사
제19조 연방통계국의 국제적인 업무
제20조 연방통계의 경비
제21조 재식별의 금지(신조항)
제22조 벌칙규정
제23조 벌금규정 제8장 벌금규정
  제14조 (규정 없음)
제24조 규정위반에 대하여 법에 규정된 행정기관
제25조 주정부 및 지역통계를 무효화하는 이의제기와 법정소송의 유예효과주 제9장 권한양도 및 결의규정
  제15조 권한양도규정
  제16조 베를린 조항
  제17조 경과조치
제26조 권한양도규정
제27조 경과조치
제28조 베를린 조항
제28조 이행규정

독일 연방정부와 연방하원은 1987년의 통계법에 포함되어야 할 중요한 내용으로 다섯 가지 사항을 규정하였다. 첫째, 법령이나 시행령에 의하여 지정되고, 응답 의무를 부과하는 연방통계는 기업이나 사업체에 대한 경제통계와 환경통계로 제한한다. 둘째, 통계의 비밀보호와 자료보호를 보장하기 위한 전제조건으로, 조사항목과 보조항목의 구분 및 분리/폐기에 관한 규정을 둔다. 셋째, 신뢰성과 비밀유지를 위하여, 조사업무에서 획득한 지식에 관한 특별한 금지규칙을 두고, 조사원, 및 통계관계자에 대한 요구사항을 확정한다. 넷째, 통계의 비밀을 보호하기 위하여, 예외규정을 제한한다. 다섯째, 연방통계에 대한 국민수용 프로그램을 마련한다.

특히, 다섯째와 관련하여, 1987년 연방통계법에 통계조사의 핵심요소와 응답자의 권리의무를 응답자에게 통지하는 조항을 삽입하였다. 구체적으로 응답자는 (1) 조사목적, 형태, 범위, (2) 통계비밀보호(제16조), (3) 응답의 의무 존재 여부, (4) 자료의 폐기(제12조), (5) 조사원의 권리와 의무(제14조), (6) 응답 거부 소송 제기가 조사를 취소하는 효력은 없음(제15조 6항), (7) 주소목록을 관리하기 위한 부차표지 및 조사표지 (제13조 2항), (8) 일련번호의 중요성 및 내용(제9조 2항) 등을 통지하도록 되어 있다.

먼저, 응답 의무와 관련하여 직접적으로 규정하는 1987년 연방통계법의 개정안 제15조와 1980년 통계법 제10조를 보면 제1항의 응답의무에 관한 기본규정에서 차이점은 주목할 만하다(<표 3> 참고).

<표 3> 
독일 통계법의 응답의무 규정 변화: 1987년 구법과 1980년 신법
87년 신 연방통계법(제15조) 80년 구 연방통계법(제10조)
제1항 (1) 기본규정
응답의무는 조사법규에, 의무의 유무와 범위가 규정되어 있는 때
(1) 기본규정
회답의 임의성이 명시 되어 있지 않으면 응답의무 있음
제2항 1) 응답의무는 조사위탁자에 대해 발생(80년 법과 같음) 1) 규정 있음. 동일
제3항 1) 응답의 진실성, 완전성과 기한엄수의 규정(980년법과 같음)
2) 응답의 수행은, 1)을 엄수한 조사표가 조사사무실에게 도착한 경우
3) 응답의무료제공의규정법규의규정이없으면,응답자가경비부담(80년 법과 같음)
1) 규정 있음. 동일
2) 규정 없음
3) 규정 있음. 동일
제4항 1) 조사표의 응답은 문서 또는 말로 할 수 있다(조사원 조사의경우) 1) 본인이 기재하는 조사의 경우, 조사표 기재 규정
2) 응답의 진실성의 서약 서명규정
제5항 1) 조사표 반송의 선택가능성(직접전달, 밀봉봉투, 조사사무소에 우송하는 방법) 규정 없음
제6항 1) 응답 거부, 이의 신청이 응답유예효과를 갖지 않는다. 규정 없음

1980년 연방통계법과 1987년 연방통계법(안)에서는 ‘조사표에 대한 응답이 임의적이라고 명시되어 있지 않는 경우에는 합법적으로 설정된 조사항목에 응답하는 것이 의무화된다.’라고 해서, 연방통계의 통계조사에 대한 응답 의무를 전제로 하였다. 이에 대하여 독일 연방하원이 최종적으로 채택한 1987년 연방통계법은 연방통계로 지정된 통계조사 하나하나에 대하여 법조항으로, 응답 의무의 유무와 범위를 정하도록 하였다. 또한 응답 의무의 유무에 관련해 제5조 ‘연방통계의 지정’은 경제통계나 환경통계로 국한하며, 필요한 경우에 이 두 가지 통계에 대해서만 법규나 시행령을 통하여 응답의무를 부과하도록 하였다.

응답의무 조항은 통계조사의 정확성과 진실성(accuracy and truthfulness)을 확보하기 위한 강제규정이면서, 통계조사의 기본원칙인 정보의 자기결정권과 대립관계에 있기 때문에, 이 조항의 적용에 대한 수정은 1987년의 연방통계법의 심의과정에서 많은 논쟁을 야기하였다.

독일 연방정부가 1987년 연방통계법(안)에서 통계조사에서 기본적인 응답의 의무를 부과할 필요가 있는 전제로서 설정한 이유에는 조사자로의 정확성과 진실성, 통계조사의 신뢰도, 응답의무가 없는 임의조사의 배제, 정보조사와 정보처리의 새로운 방법의 연구의 필요성이 들어 있었다.

정부 법안과 심하게 대립했던 의견은 녹색당의 제안으로 경제단체나 사회단체가 아닌 조사객체 중에서 ‘자연인’(natural person)은 정보의 자기결정권을 근거로 하여 응답 의무를 면제하자는 것이었다. 녹색당은 경제/사회단체와 달리 개인은 “자연인”으로서의 기본적 권리를 특별히 보호할 수 있는 조치를 마련해야 주장하였다. 특히 자연인이 조사객체가 되는 연방통계에서는 응답의무를 절대적으로, 예외 없이 부과해서는 안 된다는 것이었다. 또한 응답 의무의 존재가 원칙적으로 전제되고 있는 경우에는 시험조사를 실시하여도 응답 의무가 부과되지 않은 임의적인 통계조사의 결과를 공평하게 평가 할 수 없을 것이다. 요약하면, 자유민주주의적인 법치국가의 국민은 통계자료가 국민의 당면문제를 해결하기 위해서 불가결하다고 확신하는 경우에만 예측 가능한 분야에 대하여 자료를 자발적으로 제공하도록 요구해야 한다고 주장하였다.

독일 연방정부와 녹색당 간의 견해 대립을 양극화시켜 보면, 그 중에서 1987년의 연방통계법으로 확정된 조항인 연립정부의 자민당/사민당의 수정제안 요지는 세 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 응답의무 조항의 필요성은 조사대상 영역에 따라 달라지기 때문에, 입법부가 응답의무의 유무와 범위를 하나하나의 개별통계에 관한 조사법규에 따라 심의하고 결정해야 한다. 둘째는 개별통계의 심의는 향후 대다수의 통계가 응답의무가 부과되지 않는 방식으로만 작성될 수밖에 없을 것이라는 느낌을 조장하는 것이 아니어야 하며, 특히 경제영역의 통계조사에 있어서는 응답의 임의성은 통계에 대한 신뢰성을 파괴할 수 있을 것이라는 점에 유의해야 한다. 셋째는 수정제안의 경우 특히 사민당의 경우는 더 이상 후퇴할 수 없고, 특히 법률 전체에 찬성하기 위한 중요한 전제조건인 그것은 연방헌법제판소의 센서스 위헌판결의 요구사항이라는 점이다.

기민당은 무엇보다 연방정부가 변경동의를 거부할 것’을 우려하여, 연방정부는(1) 지금까지의 경험에 의하면 경제통계 분야와 응답의무가 부과되지 않은 임의적인 통계조사에서는 신뢰성과 완전성을 갖춘 통계를 작성할 수 없고, (2) 독일의 당시 연방통계의 95%가 응답 의무가 부과되고 있다는 것을 강조하였다. 특히 연방정부 경제부처와 연방통계청이 녹색당의 제안을 중심으로 연방통계법의 원안 또는 경제통계에 대한 응답의무 조항의 필요성을 옹호하였다. 최종적으로는, 연립여당과 사회민주당이 센서스 위헌판결의 최종판결에 의거하여 응답 의무의 무한정한 존속을 인정하지 않지만, 연방하원이 그것을 적극적으로 심사해야 한다는 선에서 수정 제안을 성립시켰다.

연방통계법 제6조 제1항에 대해 적절히 인정되고 있듯이, 정보의 자기결정권을 제한하기 위해서는 독일헌법 제2조 제1항에 기초한 법률적 근거가 필요함으로, 그것은 제한의 필요성과 범위를 명문화하여, 법치국가의 명확성의 원칙을 충족시켜야 한다. 그것을 명문화하기 위해서 입법부는 비교성의 원칙에 더욱 유의하지 않으면 안 된다. 헌법상 지위를 인정받고 있는 기본원칙은 기본권 그 자체의 본질에 기초하여, 이 기본권은 국가에 대한 국민의 보편적 자유권의 표현으로서, 공익 보호를 위한 것에 한해서만 인정될 수 있을 뿐이었다.

이처럼, 새로운 연방통계법에서는, 응답의무 조항이 통계조사의 일반원칙에서 이탈하여, 통계조사에서 개별적인 적용의 필요성을 검토하지 않으면 안 되었다. 그것은 응답의무 조항이 조사목적의 공공성을 근거로 삼기 때문에, 개별적 통계조사의 공공적 필요성에 대해, 사회적 합의를 얻어내는 것이 기본적 전제가 되어야 했다.

따라서 독일의 1987년 전면 개정된 연방통계법에서는, 응답의무의 존재가 현저하게 상대화되었으며, 한정적으로 문법화 되어 있는 한편, 한번 응답의무의 적용이 인정된 통계조사에 관해서는, 구 통계법과 마찬가지로 또는 더욱 더 엄격한 응답의무를 부과하는 조항이 삽입되었다. (1) 조사대상자가 조사응답의 진실성과 완전성을 보장하고 응답기한을 준수하는 규정(제3항), (2) 조사표로 실시되는 통계조사에 대한 응답의무 수행(=‘합법적’으로 기입된 조사표의 조사사무실 도착) 규정(제3항)이 바로 그것이다. 또한, 응답거부나 이의제기가 조사에 대한 응답을 유예하는 효과를 거부하는 규정(제6항)은 1980년 연방통계법에서는 존재하지 않았다. 이것은 주목해야 할 응답유예제한조항인 것이다. 더욱이 응답의무를 위반한 사람에 대한 벌금규정(제23조)은 새로운 마이크로센서스나 1987년 센서스에 있어서도 엄격하게 적용되도록 하였다.

<표 4>에 제시된 그 외의 신고의무에 관련한 조문을 보아도, 신고의무를 제한하는 규정과 한번 정해진 신고의무에 대해서는 그 수행을 엄격히 하는 규정이 마련되어 있는 것을 확인 할 수 있다. 덧붙여 제25조는 주와 지자체 통계에 있어서 신고거부나 이의제기가 조사응답을 연기시키는 효과를 부정하는 규정’은 1987년 법안에서는 발의되지 않았지만, 주와 지자체의 요구로 추가되었다.

<표 4> 
독일 연방통계법의 비밀보호, 응답의무 관련 조항
(A) 통계기관의 분리, 양도규정과 비밀보호, 익명화 관련 조항 (B) 응답의무 관련 조항
제1조 연방목적의 통계
  1) 자문위원 = 데이터보호위원
제1조 연방목적의 통계
  1) 중립성, 객관성의 원칙
  2) 사회적국가의 전제조건
제4조 통계자문회의
  1) 자문위원 = 데이터보호위원
제3조 연방통계청의 책무
  1) 조사계획 조정과 조사결과의 공공성
제6조 연방통계의 준비, 운영 조치
  1) 시험조사의 보조항목 분리
  2) 조사표의 폐기 규정
제5조 연방통계의 지정
  1) 법정통계의 지정
  2) 응답의무의 법규에 의한 규정의 제한
  3) 조사목적 및 결과의 공공적 필요성
제9조 연방통계의 법률의 규정범위
  1) 조사, 보조항목의 법규정 명시
  2) 연속, 정리번호의 규정
제10조 조사항목과 보조항목
  1) 양 특성의 분리
제6조 연방통계의 준비, 실시 조치
  1) 시험조사의 응답의무의 제한
제11조 조사표
  1) 보조항목의 명시
  2) 표의기계읽기설계
제7조 특수목적의 조사
  1) 일시조사, 연구조사에서는 응답의무 없음
제12조 보조항목의 분리와 폐기
  1) 익명화의 기술적 조치
제11조 조사표
  1) 자기기입조사 응답방식
  2) 응답의 진실성 서약 서명 규정
제13조 주소명부
  1) 이용목적과 내용의 엄밀한 규정
제15조 응답의무
제14조 조사의위탁자
  1) 실사종사자의 비밀유지의무
  2) 실사종사자의 적정임용, 배치
제17조 (피조사자에의) 통지
  1) 응답의 임의성, 응답의무의 통지
제15조 응답의무
  1) 조사표 반송의 방법 선택
제23조 벌금규정 (응답위반)
제16조 비밀보호 제25조 주, 지자체 통계 규정
  응답거부, 항고의 연기효과의 무효규정
제17조 (조사대장자에 대한) 통지
제21조 재식별의 금지(신조항) 제26조 경과규정
  1) 연방정부는 지정통계, 응답의무의 필요성과 범위를 연방하원보고(1988년 1월 까지)
제22조 벌칙규정(제21조 위반자 벌칙)
제26조 경과조치
  1) 통계작성 위탁기관에 있어서의 비밀보호

비밀보호 규정도 응답의무 규정과 마찬가지로 큰 변화가 있었다. 구체적으로, 1987년 개정 연방통계법 제16조는, 통계조사 종사자의 비밀유지 의무에 관한 기본규정(제1항), 연방통계 작성을 목적으로 한 조사표의 양도를 인정하는 목적 규정(제2항~제6항), 및 양도된 조사표의 비밀보호에 관한 관리규정(제8항~제10항)으로 구성 되어 있다. 제1항은 비밀보호의 기본규정이 있는 한, 1980년 연방통계법 제11조 ‘비밀보호’의 제1항이나 1987년 연방통계법의 같은 조항과 다르지 않았다. 다만 차이점은 후자에서는 규정 적용의 예외사항이, 다른 조항에 따로따로 되어져 있었지만, 1987년의 연방통계법에서는 규정 적용이 제1항에서 제4항에 이르기까지 열거되어 있다. 그것은 1987년 연방통계법이 전체적으로 조항수가 늘어나고 있는 ‘조문 편성’의 이유만이 아니라, 적용제외 사항을 한정적으로 명시하였기 때문이었다.

통계업무 종사자의 비밀유지 의무와 관련해, 1980년 연방통계법은 조사원에 관한 조항을 별도로 두기 않았다. 1987년의 신 통계법은 통계조사원의 임용, 복무규정(제14조)을 삽입하였다. 규정에 의하면 1) 통계조사원은 응답자의 신뢰성을 확보하는 것과 통계의 비밀을 보장하겠다는 서약을 하고, 2) 응답자의 불이익을 생기지 않도록, 조사원을 임용, 배치하도록 하였다. 1987년의 신 연방통계법에서는 조사 완료 후에도, 비밀유지의무 규정이 조문에 명기되어 있다. 또한 통계조사에서는 응답자가 조사표를 밀봉한 봉투를 이용하여, 조사원에게 반송하거나 조사본부에 직접 반송하는 것을 인정하였다.

다음으로 1980년 연방통계법은 연방통계 목적으로 조사표가 양도되는 경우, 통계조사의 실시기관 상호간 마이크로데이터의 이동만 인정하도록 하였디. 그러나 1987년의 연방통계법은, 이와 더불어 지역집계를 위해, 연방통계청이 주 통계청에 조사표를 제공하거나 국민소득추계 작성 목적으로 연방과 주의 통계청 간에 조사표 자료를 교환하거나(제3항), 또는 연방통계를 지정하는 법률에 따라 조사표 자료의 종류와 범위가 확정된 것에 대하여 기초지자체의 통계기관에 양도하는 것(제5항)을 인정하였다. 제3항은 1987년 연방통계법의 개정에서 연방통계청의 배려로 제5항은 연방하원의 번의과정에서 지자체들의 요구로 도입된 조항이었다.

이렇듯, 1987년 연방통계법은 통계목적의 조사표의 양도를, 통계작성의 용도와 작성주체=양도기관에 대해 개별적으로 명확하게 정하는 규정을 두었다. 다음으로, 통계작성 이외의 목적이 아닌 양도도 양도 목적에 엄격한 규정을 적용하여, 엄밀한 비밀보호 조치를 요구하고 있다.

1980년 연방통계법은 제11조 제3항(비밀보호)에 연방과 주 행정관청의 조사표 이용에 대한 규정이 들어있다. 연방통계청, 주통계청 그 밖의 조사 실시 기관은 통계의 작성을 명하는 법규 명령에 의해, 특정 범위의 수령자에게 마이크로데이터의 양도가 인정되고, 조사표에서 그 목적이 명시되어 있으면, 조사 분야와 관련이 있는 연방/주의 상급관청과, 그들이 지정한 기관, 그 외의 공무원 및 공무 수행에 특별의무를 갖는 자에 대해서는 그들의 요구가 있다면, 마이크로데이터를 제공할 권리와 의무를 갖도록 하였다. 이것들의 규칙 명령 및 조사표에 성명, 또는 성명과 주소를 같이 제공할지, 또는 그것들을 제외하고 제공할 것인가 명시하도록 하였다. 다만, 응답자에 대한 정보 제공으로 얻은 지식은 관련자에 대한 불이익을 가져다주는 방식으로 이용하지 못하도록 되어 있었다.

1980년 연방통계법과 비교하여, 1987년 연방통계법은 독일 헌법재판소의 위헌판결의 취지를 받아 들여, 개체자료의 통계목적 이외의 양도를, 금지하고, 특히 제4항에서 통계목적의 경우에도 개별적 사항에 관한 입법에 없는 목적과 개체자료의 이용을 배제하였다. 또한, ‘중립적’인 학술연구에 대학이나, 연구소가 개체자료를 이용할 수 있지만, 자료에 포함되어 있는 개체에 대하여 익명화 조치를 하는 것(제6항)이 양도의 전제조건이 되었다.

또한, 양도기관의 조사표 이용에 대해서도, 관련법규에 의해, 개체자료 양도의 허가규정을 삽입할 필요가 있었다(제4항, 제5항). 개체자료 이용자에게도 통계적 비밀보호 의무가 적용 되고(제10항), 개체자료의 이용을, 양도 목적으로 한정 할 것, 조사개표의 양도를 받는 지자체의 통계기관을 다른 행정기관에서 분리할 것(제5항), 조사표의 이용자를 비밀유지 의무 서약자로로 한정 할 것, 제한을 엄수하기 위해 조직적/기술적인 조치를 취하고 (제6항, 제8항), 연방통계청이 개체자료의 ‘양도내용, 양도기관, 양도의 기일과 목적’ 등을 기재하고, 관련 기록을 보관하는 등 (제9항) 엄밀한 비밀보호 규정과 공무준수 규정 및 차폐화 규정을 포함한 것이 1987년 연방통계법의 특징이 되었다.

그런데, 1987년 연방통계법은 제16조의 비밀보호에 관한 직접 규정뿐만 아니라, 비밀보호에 관한 많은 조항을 포함하고, 개체자료의 익명화 절차를 구체화할 목적으로, 지금까지의 조사내용을 요약하는 개념으로 조사특성과 보조특성을 분리하였다는 것이다. 조사특성은 통계목적으로 이용하는 것을 허용했는데 이것은 바로 ‘인적·물적 사항에 관한 정보제공’이고, 보조특성은 개인조사표를 응답자의 배경변수와 연계하기 위한 개인 정보에 해당하는 것이었다.

1987년 연방통계법에서 제10조가 조사특성과 보조특성의 내용을 정의함으로써, 보조특성의 이용방법을 규정해 조사표에 명시할 것을, 제9항은 조사표에서 얻을 수 있는 조사특성과 보조특성을 조사법규의 조항에 기재할 것을 요구하였다. 제12조는 조사특성으로부터, 보조특성을 분리하는 시점, 보조특성의 보관과 말소를 정하는 익명화의 절차규정이고, 시험조사에 대해서도, 특별히 분리/말소 규정을 정하고 있다. 마지막으로 제13조는 기업과 사업체의 주소데이터에 관한 보조특성의 이용방법을 정하였다.

한편, 1980년의 구 연방통계법은 제11조 ‘비밀보호’에 있어서, 익명화 절차를 신고자와 그 외의 당사자를 식별하기 위해 사용 할 수 있는 데이터, 특히 이름과 주소가 다른 신고정보에서 분리/보관되어, 연방통계의 작성을 위해, 그것이 필요하지 않게 된 경우에는, 삭제할 것(제7항)을 규정하였다. 또 조항의 내용은 간단하고 일반적이지만, 이 조항은 1980년 연방통계법의 주요한 개정사항이었다. 그러나 1981년에 성립된 1983년 독일 센서스법에서 조사표가 개인 식별 자료를 조사항목에서 분리/보관할 수 있도록 설계하는 규정을 두지 않았다.

1987년 연방통계법은 앞에서도 언급하였지만, 새로운 조사방법 개념인 조사툭성과 보조특성을 제정하는 것에 의해, 익명화 절차를 정교화하기 시작하였다. 또한, 이 법은 당초의 법안과과 비교해도, ‘분리/말소 규칙의 적용은 행정 재량에 위임해서는 안 된다.’라고 말하는 연방데이터보호위원등에 주장에 의해, (1) 사전조사와 시험조사에서의 조사특성과 보조표식의 분리/보관과 말소의 시점과 기한이 명확화(제6조와 제12조), (2) 주소데이터의 이용규정(제13조), (3) 소지역 통계 작성하기 위한 조사자료와 개인자료의 결합 관련된 금지규정(제10조, 제21조)에 의해, 익명화 규정이 보강되었다.

조사표의 익명화 절차에 관한 조항을, 앞의 통계적 비밀유지 의무에 관한 규정과 맞추어 보면, 응답자-조사원-조사기관-주/연방 통계청이라 하는 조사기관과, 연방통계청, 주통계청으로부터 조사표를 양도받게 되는 기관단체라 하는 마이크로데이터의 양도에, 그것들을 다른 사회기관과 행정기관으로 분리하는 규칙을 성립하도록 하였다. 추가적으로, <표 4>에 제시된 다른 조항에도 마이크로데이터의 이용목적에 관한 규정을 둔 것은 1987년 연방통계법이 통계조사의 새로운 비밀보호의 원칙을 염두에 두었기 때문일 것이다.

첫째는 조사표를 양도하는 근거가, 통계작성 이외의 행정목적이나 과학연구 목적인 경우는 물론, 통계목적의 경우에도, 양도 목적을 구체적으로 규정하는 것에 의해, 명확히, 한정적으로 확정되었다. 다시 말한다면, 개체자료를 양도하는 근거, 및 그를 위한 법 규정이 문제가 되고 있었다. 그것은 응답의무규정에 대해서도, 꼭 들어맞는 것으로, 규정의 적용에 대해서는, 하나하나 통계조사의 법규에 의해, 확정하지 않으면 안 될 것, 따라서, 매번, 신고의무의 근거가 문제가 되었다. 여기에서는, 비밀보호규정의 필요성이나 응답의무 규정의 근거라 하는, 통계법상의 낡고 새로운 문제가, 오늘날의 통계사정, 특히 사생활 문제를 포함해 제기되어, 법률적으로 정비되고 있다고 평가할 수 있다.

특히, 1987년 연방통계법은 응답 의무를 조문화하기 위해서는, 그것을 부과함으로 해서 얻을 수 있는 결과가, 어떠한 정보내용을 갖추고 있어야 하는가, 그 기준을 명확히 할 필요가 있었다. 이 때문에, 1987년 연방통계법은 제1조에서 연방통계에서는 중립성, 객관성, 과학적 독립성의 원칙이 적용되어야 하며, 사회 전체를 위해 사회적 경제적 생태적인 관계를 명확히 하며, 그것이 사회국가적 원칙을 실현하기 위한 정책의 전제조건이 되도록 공식통계의 정보내용이나 사회적 의의를, 명문화하여 규정하였다. 여기에서는, 공식통계를 사회적인 공공재로 보는 이른바 ‘국민의 공유재산’ 또는 ‘민주주의의 토대’라는 말처럼, 사회적으로 공인된 하나의 실체라는 의미를 부여하였다.

위헌판결이나 연방통계법의 규정은 기본규정으로, 규정내용은 일반적 형식적인 것으로 되지 않을 수 없지만, 등록센서스 도입 이전에 개정된 독일의 센서스법을 보면, 조사목적에 관한 조항이나, 그것을 해설하는 법안자료에 있어서 센서스의 실시 목적이 연방통계법의 제1조의 규정에 의거하여 구체적으로 명시화되었다. 특히, 법안자료에 따르면, 통계정보 그것이, 공공적인 인식정보로서, ‘정책적과제 영역의 문제 상황’을 분석해, ‘정당, 사회적 협약의 당사자, 경제, 직업단체, 그 밖의 수많은 경제적 과학적 공공조직의 문제제기’를 감당할 수 있어, ‘국민의 생활조건의 향상’을 실현하는 사회적 기능을 발휘하는 것이 필수작이었다. 따라서 통계정보가, 사회경제정책의 일반적 지침이나 행·재정적 과정의 기준지표로서, 법제화, 제도화 되어져 있을 뿐 아니라, ‘사회적 경제적 생태적 관계를 분명히 함으로써 여러 정치적 경제적 주체’의 사회적 행위에 대한 ‘공정기능을 부담’, 특히 국가의 행·재정적 활동에 대해, ‘비판원리’를 제공할 것, 이것이, 통계조사의 신고양식에 관한 신고의무 규정이 현대적인 사회적 실효성을 발휘하기 위한 기본조건이 될 필요가 있었다.

2) 독일 센서스 관련 법률

독일 연방통계청은 1987년 연방통계법을 전면개정하고, 센서스 준비법, 유럽연한 인구센서스 주택규정, 센서스법을 근거로 하여, 2011년 등록센서스를 준비하고, 이러한 노력은 2021년 센서스에서 계속될 것으로 예상되고 있다. 2011년 센서스 준비법(Census Preparation Law)이 2007년 12월 13일 발효하였다. 2009년 7월 16일에 2011년 센서스법(Census Law)이 발효하였다. 이것은 2011년 센서스를 등록센서스로 한다는 제1절의 규정과 통계법 개정을 포함한다. 유럽연합 인구주택센서스 규정이 2008년 9월 2일에 정식으로 발효하였다.

독일의 2011년 센서스 준비법은 200년 라운드에 유럽연합 회원국을 대상으로 실시되는 센서스에 독일 연방공화국이 회원국으로 센서스 활동에 참가하기 위하여 2007년 12월에 제정했던 법률이다. 종전의 전통적 센서스가 조사표 방식으로 진행되었던 것과는 달리, 2011년 센서스는 기존의 행정자료를 상당부분 이용하여 실시되는 등록센서스 방식을 원용하며, 이 때문에 독일 연방통계청은 종전의 전통적 센서스와 비교할 때 조사비용이 크게 절감될 것이라고 예상하였다. 또 준비과정에 참여하고 있는 행정기관은 일반적으로 이용 가능한 행정자료를 편집하기 위하여, 인터넷을 광범하게 이용하도록 하였다.

독일 연방정부는 2007년 3월 말에 연방내부무가 제출한 센서스준비법안(案)에 대하여 합의하였다. 이 준비법에는 주소명부와 건물대장의 구조에 대한 조항이 포함되었으며, 그것은 상이한 등록자료의 기록을 통합할 수 있도록 하는 것이 그 목적이었다(제2절 특히 제2항의 규정 참고). 2008년 4월부터, 이 등록자료는 처음으로 측량기관(제4절), 등록기관(제5절), 연방고용청)(제6절) 등의 행정자료들을 결합할 수 있도록 하였다. 또 주소명부와 건물대장은 센서스 실시 6년 후에는 해체하고, 저장된 자료는 폐기하도록 했다(제15절).

독일 연방 상원 격인 주지사회의(Bundesrat)은 2007년 5월 11일에 연방 하원과 달리, 합의가 의무화되지는 않지만 센서스준비법에 대한 우려를 표명하였다. 2007년 9월 17일, 독일 연방하원 내무위원회에서, 센서스준비법에 대한 공청회가 개최되었다. 이 공청회에서, 내무위원회 위원들은 학술분야, 자료보호, 국가통계 전문가들을 대상으로 질문을 했다.

2007년 9월 20일 독일 연방하원은 115차 회의에서 기민당과 사민당은 제2독회와 제3독회로 이행할 것을 합의하였으며, 여기에서 자민당과 연대90/녹색당s)은 기권하고, 좌파그룹은 반대하였다. 독일 연방 상원은 2007년 10월 12일에 센서스준비법을 토의하였으며, 중재위원회(Vermittlungsausschuss)를 소집하였다. 소집이유는 센서스 실시로 주정부나 기초자치체에 발생할 수 있는 비용에 대한 연방정부의 분담, 센서스 결과의 품질 보호(소위 “개별사례 검토의 허용”), 센서스 절차의 통일성(따라서, 연방 상원의 센서스준비법에 대한 동의의 필요성을 요구하기 위한 것이었다). 한편, 연방정부 책임자는 2007년 10월 16일 보도자료를 통하여, 주소명부 자료의 개별사례 검토(individual-case examination)를 요구하는 독일 연방상원 격인 주지사회의의 요청으로 자료보호의 필요성을 강조하였다. 센서스준비법에 대한 연방하원 투표는 2007년 11월 28일에 실시되었다. 독일 연방하원은 연방 상원의 이의제기를 2/3의 다수표로 기각하여, 2007년 12월 12일에 공포되어 효력이 발생하였다

독일의 2011년 센서스법은 2011년도에 유럽연합 회원국으로서 유럽연합 전체에 실시되는 센서스에 참가하기 위한 법률이다. 이 법률은 통계법 개정은 물론 2011년 센서스 실시를 위한 법률의 하나로서 2009년 7월 16일에 효력을 발생하였다. 이 센서스법은 유럽연합 규정 763/2008이 독일 국내법으로 변형된 것이라고 볼 수 있으며, 조사항목(연령, 성별, 교육, 주택규모)을 규정하고, 독일 연방통계법에 규정된 응답의무를 구체화하고, 보조항목의 페기기간은 물론 통계조사의 통일성을 보장하기 위한 각종 조항을 포함하고 있었다.

2011년 연방센서스의 재정 부담 방식을 두고, 연방통계청과 주통계청 간 대립이 생겨났으며, 제187차 내무장관 회의는 빠른 시일 안에, 주정부 감사원과 연방정부 감사원이 독자적으로 센서스 비용을 추정하여, 독일 연방센서스의 비용부담 방식을 결정하기로 한다는 결론을 내렸다. 연방 내각은 2011년 센서스 통계를 준비하고, 관련 통계 관련 법률을 개정하기 위한 법안을 확정하였다. 이로써, 유럽연합이 요구하는 센서스 관련 의무사항을 하나씩 하나씩 독일 국내법의 개별조항으로 만들기 위한 기초가 마련되었다. 입법절차의 일부로서, 센서스 법안을 독일연방 의회에 2009년 2월 13일에 상정되었다. 주 정부는 연방수준에서 참고데이터시스템(Reference Data System)을 도입하는 연방정부의 제안에 대해서, 그러한 데이터베이스 시스템이 한 번도 응용되어본 적이 없다는 이유로, 해당 제안의 현실성에 의문을 제기하였다. 또, 연방 상원 격인 주지사회의는 10% 표본조사에서 종교 문항을 포함할 것을 요구하였다. 마지막으로, 주정부는 연방정부가 센서스 비용 5.28억 달러의 50% 이상을 부담할 것을 요구하였다. 독일 연방하원의 권고사항과는 달리, 우편조사로 실시되는 건축물/주택 센서스에서, 임대여부, 에너지 사용형태, 빈집 여부를 포함시켜야 한다는 연방정부의 주장은 거부되었다. 이를 기초로 연방 주지사회의가 권고한 종교 항목을 제외하고, 독일 연방하원은 유럽연합의 센서스 조사항목을 1대 1일로 독일 국내법의 개별조항으로 전환하여, 2011년 센서스를 실시하기로 결정하였다.

2011년 센서스법은 2009년 3월 연방하원 내무위원회가 법률안 검토에 착수하였다. 종교와 이민자의 배경 등 두 항목을 검토 대상에 포함하였다. 센서스법에서, 연방 및 주 통계청은 2011년 5월 9일을 기준시점(보고시점)으로 하여, 공식통계인 인구, 건물/주택 센서스를 실시하는 것(제1절)으로 하여, 독일 연방정부는 센서스 기준일자를 정하였다. 제2절은 조사의 통합성(예: 인구, 가구, 건물/주택 등)을 정의하고, 주(主)거주지, 부(副)거주지, 법정인구, 거처단위 등의 개념을 정의하였다. 개별조사 부문에 대하여(제3절 주민등록부 이용, 제6절 가구조사 및 표본추출), 조사항목을 규정하고 이것을 조합하여 통계표를 작성하는 방식을 규정하였다. 보완적 가구조사에 종교, 신앙심, 세계관 등의 항목을 제외하고, 여타 모든 문항에 대해서 연방통계법이 규정하고 있는 응답의무를 적용하였다. 한마디로, 다른 문항에 대해서는 통계품질을 향상시키기 위하여, 보완적 가구 표본조사에서 조사대상자로 선정되면, 그 조사에 대한 응답의무가 부과된다는 것이며, 이에 이의가 있다고 해서 응답을 지연시킬 수 없으며, 연방통계법과 센서스법이 규정하는 벌칙조항이 그대로 적용되도록 하였다.

센서스법은 제19절에 보조항목(성명, 주소 등)은 보고시점으로부터 늦어도 4년 후에는 삭제되어야 한다고 규정하였다. 구체적으로 제1조는 보조 자료는 가능한 한 빠른 시점에 조사항목과 분리하여 별도 보관하고. 보조 자료는 “제22절 제2항과 제23절의 자료가 아닌 경우에는 통계청에서 자료매칭이나 완전성에 대한 조사항목과 보조 자료의 점검이 종료되면 곧 삭제되어야 하며, 보고시점 이후 늦어도 4년이 지나서는 삭제되어야 한다.”로 규정하였다. 또 제2조는 “조사 레코드는 센서스 자료처리가 종결된 후, 늦어도 보고시점 이후 4년 이내에는 파괴해야 한다.”고 규정하였다.

센서스법은 연방정부는 주정부에 2011년 7월 1일에 등록센서스의 준비와 운영에 관한 비용을 2억 5천만 유로를 지불하도록 하였다. 구체적으로 제25절은 “연방과 주 정부는 2011년 등록센서스를 준비하고 수행하는데 2.5억 유로 수준의 재정을 분배한다. 재정분배는 각주의 개별비용에 따라 이루어지며, 이것은 각주 간 행정협정 형태로 2010년 3월 31일까지 확정되어야 한다.”로 규정하였다.

센서스 표본조사의 종류, 범위, 업무분장에 대한 추가적인 상세사항은 2010년 6월 25일의 2011년 「센서스표본조사 시행령」(Ordinance on Census Sample Survey)으로 규정하였다.

1980년대 이후, 2011년에 실시되었던 등록센서스에 관한 법률을 두고, 2010년 6월 말에 독일 연방헌법재판소에 헌법소원이 제기되었으며, 2010년 7월 16일에는 16,000여명이 공동서명을 해서 추가적인 집단헌법소원을 제기하였다. 그러나 2011년 독일 센서스의 시행과정을 재귀적으로 검토할 때, 한 가지 다행스러운 것은 이것은 독일 연방통계청이 독일이 유럽연합 주요 회원국으로서 유럽연합이 추진하는 2010년대 라운드 센서스에 참여한다고 하는 사실을 강조하여 사생활 보호 또는 정보의 자기결정권보다 통계조사의 공공성이 중요하다는 생각을 확산시킴으로 해서, 1987년 센서스 위헌판결과 같은 사태가 재현될 가능성은 현격히 줄어들었고, 여러 가지 이의와 불평이 있기는 했지만, 2011년 센서스는 성공적으로 종료되었다고 평가할 수 있을 것이다.


4. 독일 2021년 센서스준비법 제정과 향후에 대한 전망

독일 연방정부는 2021년 센서스를 2011년 등록센서스 방식으로 실시하기로 하였는데, 이것은 2021년 5월에 유럽연합 회원국에서 실시 계획인 센서스의 하나이다. 유럽연합 규정 753/2008호를 채택함으로서, 유럽연합은 회원국이 10년마다 한 번씩 인구·건물·주택 센서스를 실시할 것을 의무화하였다. 2011년 독일은 처음으로 범(汎)유럽 센서스의 일부로서 일련의 핵심 공통항목을 파악하는 센서스를 실시하였다. 10년을 주기로 하는 독일의 센서스는 2021년에 다시 실시되기로 되어 있다. 2011년까지 유럽의 센서스는 국가별로 많은 차이가 있었다. 준비작업의 일환으로, 독일은 2017년 3월 센서스 준비법2)을 공포하였다. 이 법은 2021년 동록센서스를 준비하는데 필요한 인프라에 대한 규정들을 포함하고 있다.

독일 연방통계청은 주통계청과 조직이나 기술면에서 협력하여 센서스를 준비하도록 되도록 되어 있다. 주통계청은 등록센서스를 보완하는 표본조사를 실시하는 기관이다. 독일 연방내무성은 센서스의 법적기반을 마련하도록 되어 있다. 내무성은 “주택은 충분한가? 우리는 학교. 학습기관 또는 노인 홈이 더 많이 필요한가? 정부는 국민을 위하여 어디에 투자를 해야 하는가? 이와 같은 질문에 응답하기 위하여 독일은 10년 마다 센서스를 실시한다.”와 같은 질문과 쟁점으로 10년마다 범(汎)유럽 센서스의 일부로 실시되는 독일 센서스를 홍보하고 있다.

2017년 3월 10일, 2021년 건물/주택 센서스를 포함하는 등록센서스의 준비를 위한 법률이 효력을 발생하였다. 따라서 2021년 등록센서스를 실시하는데 필요한 준비작업의 법적조건은 완료되었으며, 이제 독일 연방통계청은 20201년 센서스도 2011년 센서스와 같이 성고적인 것이 되기를 기대하고 있다.

독일의 2021년 센서스는 현재의 계획대로 평가를 한다면, 2011년 센서스와 같이 등록센서스와 유사한 방법으로 실시될 것으로 예상된다. 등록부의 자료가 공식인구를 결정하는데 필요한 기초가 된다. 독일의 경우, 부동산 등록부가 부재한 상황에서, 건물과 아파트에 대한 정보는 다시 전국적으로 건물/주택센서스를 통하여 실시하여 획득하도록 되어 있다. 독일 연방정부의 새로운 주민등록시스템은 종전보다 더욱 더 독일 국민을 보호하는데 관심을 기울이게 될 것이다. 시의성(timeliness)이나 완전성(completeness)의 영역에서 저장된 자료창고의 품질을 개선하는 작업은 모든 등록대상자가 주민등록에 저장된 정확한 자료를 가질 수 있는 권리를 가지기 때문에, 단순한 자료보호를 넘어서 결정적인 부가가치가 될 것이다. 연방 주민등록시스템의 또 하나의 목적은 저장된 자료의 투명성(transparency)을 증대시키는 것이다. 독일 국민은 언제나 등록부에 자신의 자료 중에 무엇이 저장되어 있는가를 확인할 수 있다. 가령 이것은 특별히 안전이 보장되는 웹 접속방식, 곧 투명성 포털(transparency portal)을 생각하는 것으로 해결이 가능할 것이다.

주민등록법을 도메인별 자료보호 입법으로 함으로 해서, 국민의 개인정보를 보호하는 것은 장차 독일 연방정부의 최우선 과제가 될 것이다. 개인정보의 수집, 저장, 변경, 전달은 개인정보의 전달, 차단, 삭제와 마찬가지로 종전과 같이 법률과 그 시행령에 의하여 관리될 것이다. 더욱이, 독일에서는 자료보호법 상 정당화될 수 없기 때문에, 모든 영역에 통용되는 개인표식이나 전 방위 목적의 고유번호를 만들 수 없을 것임이 분명하다. 대신에, 독일 국민의 사생활을 보호하는 강구하게 될 것이다.


Acknowledgments

* 이 논문은 2019년 충남대학교 연구비 지원에 의하여 작성된 것의 일부임.


Notes
1) 과다(over estimation)는 사람이 실제로 거주하지 않는데 거주하는 것으로 추정된 것을 의미하는데 명목적(nominal)이라는 용어로 표현되기도 한다. 한편, 과소(underestimation)는 실제로 거주하는데 거주하지 않는 것으로 추정된 것을 의미하며 부족(shortage)으로 표현되기도 한다.
2) 2017년에 제정된 2021년 센서스 준비법은 (1) 2921년 센서스 실시를 위한 인프라 준비, (2) 센서스 실시에 필요한 영방정부와 주정부 간의 협력, 특히 IT 영역의 협력 및 분업의 구조 주소명부와 연계된 관리대장(Steuringregister)의 작성 및 관리 주소대장의 구축 준비 및 관련 특성의 전달방법 등에 대해서 규정하고 있다. 2021년 센서스의 추가적인 실시내용과 조사항목에 대해서 2021년 센서스 실시법(Zensusdurchführungsgesetz 2021)에 의하여 규정될 것이다.

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