적극행정 관점에서 주민참여예산제도의 고찰

적극행정은 법률과 규정에 근거를 두고 있는 행정의 한 유형이라 할 수 있다. 적극행정의 상위법령의 근거 규정은 헌법 제7조(공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다), 국가공무원법 제56조(성실의무)이다(오강탁, 2021). 이를 기반으로 적극행정은 실무적 개념으로 출발하였다. 연혁적으로는 2008년 감사원에서 ｢적극행정 면책제도 운영규정｣(감사원 훈령, 제331호)을 마련하면서 시작되었다(최태현, 정용덕, 2020; 최천근, 2021). 동 규정 제2조에서 적극행정은 ‘공무원 등이 국가 또는 공공의 이익을 증진하기 위해 성실하고 능동적으로 업무를 처리하는 행위’로 정의하였다. 행정안전부는 2009년부터 시행된 ｢적극행정 면책 및 공무원 경고 등 처분에 관한 규정｣(행정안전부 훈령 제186호) 제3조 제1호에서 적극행정을 ‘공무원 등이 국가 또는 공공의 이익을 증진하기 위해 성실하고 능동적으로 업무를 처리하는 행위’로 규정하고 있다(최천근, 2021). 감사원은 2015년부터 시행된 ｢적극행정 면책 등 감사소명제도의 운영에 관한 규칙｣(감사원 규칙 제344호) 제2조에서 ‘적극행정은 감사원 감사를 받는 자가 불합리한 규제를 개선하거나 공익사업을 추진하는 등 공공의 이익을 증진하기 위하여 성실하고 적극적으로 업무를 처리하는 행위’로 규정하고 있다.

문재인 정부에서는 2019년 인사혁신처에서 ｢적극행정운영규정｣(대통령령 제30016호)을 제정하였는데 제1조에서 적극행정의 목적으로 ‘행정부 소속 국가공무원의 적극행정을 장려하고 소극행정을 예방·근절하는 등 국민에게 봉사하는 공직문화를 조성함으로써 국가 경쟁력의 강화와 국민의 삶의 질 향상에 이바지함’을 명시하였다. 그리고 제2조에서 소극행정은 ‘공무원이 부작위 도는 직무태만 등 소극적인 업무행태로 국민의 권익을 침해하거나 국가 재정상 손실을 발생하게 하는 행위’로 규정하고, 적극행정은 ‘공무원이 불합리한 규제를 개선하는 등 공공의 이익을 위해 창의성과 전문성을 바탕으로 적극적으로 업무를 처리하는 행위’로 정의하고 있다. 이와 같이 법령에서는 적극행정을 공무원 개인의 행태에 초점을 맞추고 있다.

학계에서도 많은 학자가 적극행정과 소극행정에 대한 논의를 진행하고 있다. 적극행정의 개념을 개인적인 행태에 초점을 맞추는 견해도 있고 개인적인 행태 차원을 넘어 행정조직이 추구해야 하는 가치의 차원에서 바라보는 시각도 있다(권혁주, 2021). 개인적인 행태 차원에서 볼 때 소극행정은 공직자가 주어진 책무를 소홀히 하는 행태나 현상이라 할 수 있는 반면에 적극행정은 공직자가 ｢국가공무원법｣에 규정된 다양한 책무를 적극적으로 책임 있게 수행하는 행태나 현상으로 정의한다. 즉, 공무원이 공익을 구현하기 위하여 성실하고 능동적으로 행정업무를 수행하는 것이 필요하다고 강조한다. 이와 같은 관점은 공무원 개인의 성실성과 창의성을 중시하고, 필요하다면 행정절차와 규정을 위배를 감수하는 소신 등을 강조한다(김윤권 외, 2011; 김윤권, 2019).

한편 적극행정을 공무원 개인 수준 행태의 차원을 넘어 행정조직이 추구해야 하는 가치의 차원에서 보는 견해도 있다. 적극행정은 행정의 대응성을 제고하기 위한 추진방식의 하나로 이해할 수 있다(권혁주, 2021). 또한, 적극행정이란 관념은 관료 개인의 행동을 통제하는 문제를 넘어 관료 또는 관료제가 공익을 실현하기 위하여 적극적으로 정책을 수행한 결과의 관점에서 이해한다. 이러한 관점에서 나아가 적극행정을 관료제 내부의 문제를 넘어 관료제와 시민사회 간의 관계 맥락을 강조한다(최태현, 정용덕, 2020).

적극행정은 정부운영 패러다임마다 차이가 있다. 시대마다 정부운영의 패러다임이 변하고, 조직마다 미션과 전략 및 문화가 다르기 때문에 적극행정에 대한 운영과 관리는 차별적으로 접근하고 대응할 필요가 있다(김윤권, 2021).

정부운영의 패러다임에서 전통행정의 경우에는 공직자가 계층제적 관료제에서 합리성과 합법성을 준수하면 적극행정이라 할 수 있었다. 그렇지만 전통행정은 결과나 성과에 취약하였고, 이를 극복하기 위해 생산성과 서비스를 강조한 신공공관리(New Public Management: NPM)가 등장하였다. 신공공관리는 생산성과 서비스 등에서 성과를 낸다면 적극행정을 추구한 것으로 간주할 수 있다. 그러나 이러한 신공공관리에서 적극행정은 조직 혹은 조직구성원 개인에 초점을 둔 경쟁 기제이기 때문에 다수 조직에 걸친 행정수요나 난제를 해결하는데 결함이 노출되었다. 이러한 한계를 극복하기 위해 등장한 후기 신공공관리(post-NPM)는 공공성 재강조, 시민참여, 정보공개, 협업을 강조한다. 따라서 후기 신공공관리 패러다임에선 공직자가 이러한 가치를 추구하거나 달성하는 것이 적극행정이라 할 수 있다(김윤권, 2021).

이와 같이 시대별 정부운영의 패러다임에서 중시되는 가치나 운영방식에 따라 적극행정의 개념과 판단준거도 달리 적용된다. 행정 패러다임의 변화 관점에서 보면 현재의 적극행정은 공공성 재강조, 시민참여, 협업 등을 강조하는 후기 신공공관리론과 밀접한 관계가 있다(김윤권, 2021; 오강탁, 2021). 재무행정분야에서의 주민참여예산제도는 후기 신공공관리론의 시민참여와 협업과 밀접한 관련이 있는 것으로 간주된다.

우리나라의 주민참여예산제도는 다양한 형태로 운영되고 있다. 그 이유는 ｢지방재정법｣ 제39조 제5항에서 해당 지방자치단체의 조례로 주민참여예산기구의 구성과 운영, 그 밖에 필요한 사항 등을 규정하도록 하고 있기 때문이다. 따라서 지방자치단체가 자율적으로 참여주체를 규정하여 참여범위를 한정하고 참여절차를 고안하고 구성하여 참여수준을 결정할 수 있다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

우선 참여범위는 주민을 어떻게 정의하는지에 따라 달라지는데 지방자치단체별로 다양하게 운영할 수 있다. 첫째, 주민을 지방자치단체에 주소를 두고 있는 자로 한정하는 것이다. 이는 ｢지방자치법｣에 따른 정의이다. 동법 제12조에 따르면 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자를 그 지방자치단체의 주민으로 규정하고 있다. 둘째, 주민을 지방자치단체에 주소를 두고 있는 자 이외에 지방자치단체에 영업소의 본점 또는 지점을 둔 사업체의 대표자 또는 임·직원을 포함하는 것으로 정의하는 것이다. 이는 타 지방자치단체에 주소를 두고 있어도 관할 지방자치단체의 사업체에 근무하는 경우 주민으로 인정하는 것이다. 셋째, 사업체 이외에 관할 지방자치단체에 소재한 기관에 근무하는 자도 포함시키는 것이다. 이는 타 지방자치단체에 주소를 두고 있어도 관할 지방자치단체의 사업체뿐만 아니라 비영리법인 등에 근무하는 경우 주민으로 인정하는 것이다. 넷째, 지방자치단체 소재 ｢초·중등교육법｣과 ｢고등교육법｣ 상의 학교 재학생과 이와 동등한 자격을 갖춘 자를 포함하는 것으로 정의하는 것이다. 이는 타 지방자치단체에 주소를 두고 있어도 관할 지방자치단체에 소재한 학교의 학생인 경우 주민으로 인정하는 것이다. 주민참여예산제도를 소극적으로 운영할수록 주민을 좁게 정의하고 적극적으로 운영할수록 주민을 넓게 정의할 것이다.

다음으로 참여수준은 주민들이 참여할 수 있는 참여기구를 포함하는 절차가 어떻게 구성되어 있는지에 따라 다음과 같이 구분할 수 있다. 첫째, 주민참여예산위원회는 유일하게 ｢지방재정법｣에 명시되어 있는 주민참여예산제도의 운영기구로서 지역주민들이 지역회의나 인터넷 홈페이지 등을 통해 제안한 다양한 안건에 대해 현장조사와 토론을 실시하여 우선순위를 정하고 최종적으로는 예산에 반영하는 역할을 수행한다. 둘째, 지역회의는 주민자치의 기초로써 운영되며 예산사업과 관련한 주민 의견을 수렴하는 역할을 수행하고 주민참여예산위원을 추천하는 기능을 수행한다. 셋째, 사업박람회 및 주민투표는 주민들이 제안한 사업의 필요성을 적극적으로 홍보하는 사업설명회를 개최하고 주민들은 자신이 가장 선호하는 사업에 대하여 투표하여 사업을 결정하는 기능을 수행한다. 이를 통하여 참여위원의 대표성을 보완하고 참여를 활성화하며 사업선정의 공정성을 확보한다(윤성일, 임동완, 2016; 윤성일, 임동완, 2019). 이 외에도 예산연구회가 있지만 본 연구의 주요 참여절차로 유형화 하지 않았다.

시민참여(public participation)는 시민들이 관심과 흥미를 가지는 동시에 가치가 있다고 생각하는 공공 문제에 대하여 결정을 하는 활동을 설명하는 포괄적 용어(umbrella term)라 할 수 있다(Nabatchi & Leighninger, 2015). 시민참여는 다시 시민 개인이 자신을 위해 공적 결정을 내릴 대표를 선택할 때 발생하는 간접 참여(indirect participation)와 개인적으로 관여하고 적극적으로 의견을 제시하고 의사결정을 내릴 때 발생하는 직접 참여(direct participation)로 구분 할 수 있다.

직접 참여의 범위 내에서 참여유형은 목적이나 목표, 참가자 모집 및 선택방법, 의사결정 권한 수준 등을 포함하여 다양하게 나타날 수 있다. 본 연구에서 참여유형은 Jo & Nabatchi(2021)에 따라 다음과 같이 구분한다. 첫째, 공개회의(public meeting)는 정보제공을 위하여 시민들을 참여시키는 것을 말한다. 둘째, 포커스 그룹(focus group)은 특정 문제에 대한 토론에 다양한 그룹의 사람들을 참여시키고 토론 등을 통해 그 결과를 공유하는 것을 말한다. 셋째, 시민배심원(citizen juries)은 인구통계학적으로 대표되는 사람들이 특정 문제에 대한 심의를 통해 의사결정을 하는 것을 말한다.

이와 같은 세 가지의 참여유형은 참여를 통한 의사소통과 의사결정 중에서 참가자 사이의 상호작용 측면에서 다양하게 나타난다. 시민참여에 있어서 참가자 사이의 상호작용의 방식은 <그림 1>과 같이 ① 관객으로 청취(listening as a spectator), ② 선호도 표현(expressing preferences), ③ 선호대안 개발(developing preferences), ④ 선호대안 결집 및 협상(aggregation and bargaining), ⑤ 숙의(deliberation and negotiation) 등으로 갈수록 더 활발하게 진행된다(Jo & Nabatchi, 2021). 이와 같은 참가자 사이의 상호작용 강도는 세 가지의 참여유형과 관련이 있다. 공개회의는 ①에서 ③까지의 상호작용 방식을 포함하고 있으며, 포커스 그룹은 ①에서 ④까지의 상호작용 방식을, 시민배심원은 ①에서 ⑤까지의 모든 상호작용 방식을 포함하고 있다.

<그림 1>

시민참여 유형과 상호작용 방식자료: Jo & Nabatchi(2021) 일부 수정

참가자의 상호작용 방식과 관련하여 세 가지의 시민참여 유형은 다음과 같은 특징을 가지고 있다(Jo & Nabatchi, 2021). 첫째, 공개회의는 시민들에게 공공문제의 중요성에 대하여 알리는 것을 목표로 한다. 공개회의는 일반적으로 공무원이 시민들에게 정보를 제공한 후 시민이 자신의 견해와 선호도를 표현할 수 있는 기회가 제공된다. 공개회의를 통하여 시민들은 어떤 이슈에 대한 정보를 얻기 위하여 방청객으로 참석하며(방식 1), 의견을 개진하거나(방식 2), 질문을 통하여 선호대안을 개발하는데 도움을 줄 수 있다(방식 3).

둘째, 포커스 그룹은 공공 이슈나 정책제안에 대하여 대중의 의견을 구하는 것을 목표로 하다. 포커스 그룹을 통하여 참가자들은 워크숍이나 세미나 등을 기반으로 하는 활동에 참여를 하게 된다. 이러한 활동을 통하여 참가자들은 이슈에 대해 학습하고(방식 1), 이슈에 대한 선호도를 표현하고 개발한다(방식 2와 3). 그리고 참가자들은 이슈에 대하여 시민들의 선호도를 결집(aggregation)하고 협상(bargaining)을 할 수도 있다(방식 4).

셋째, 시민배심원은 거주지역의 인구를 대표한 그룹을 만들어 공공 이슈에 대하여 사려 깊고 개방적인 토론을 통해 숙의(deliberation)를 하는 것을 목적으로 한다. 시민배심원단을 통해 참가자들은 이슈에 대해 학습하고(방식 1), 이슈에 대한 선호도를 표현하고 개발하며(방식 2와 3), 이슈에 대한 선호도를 결집하고 협상하며(방식 4), 숙의를 통해 합의를 이끌어낸다(방식 5).

본 연구에서는 주민참여예산제도의 참여범위와 참여절차를 통한 참여수준과 시민참여 유형과 상호작용 방식을 결합하여 우리나라 광역 지방자치단체의 주민참여예산제도를 다음과 같이 유형화 한다(<그림 2> 참조).

<그림 2>

참여수준과 참여범위에 따른 유형화

첫째, 공개회의형 주민참여예산제도는 주민을 좁게 정의하고 참여절차 중에서 주민참여예산위원회 중심으로 운영하는 유형이다. 이는 Arnstein(1969)과 Nabatchi(2021)의 정보제공(informing) 단계에서 나타나는 낮은 수준의 참여 형태라 할 수 있다. 정보제공 단계의 참여는 지방자치단체가 양방향이 아닌 일방향 커뮤티케이션(one-way communication) 형태로 관련 정보를 지역 주민에게 제공한다. 정보제공 단계의 참여는 지방자치단체의 결정-발표-방어(Decide-Announce-Defend) 방식 때문에 시민참여의 유형에서 포함시키지 않는 경우도 있지만, 정보제공 없이 참여가 불가능하기 때문에 주민참여에 있어서 중요한 요소라 할 수 있다. 선행연구에서도 주민참여에 있어서 실제적인 참여가 있어나는 과정으로 정보제공을 들고 있다(Arnstein, 1969; Eidsvik, 1978; OECD, 2001; Creighton, 2005). 공개회의형 주민참여예산제도는 형식적인(tokenism) 참여가 일어나는 유형으로 지방자치단체가 주민참여예산위원회를 통하여 정보를 제공한다.

둘째, 포커스 그룹형 주민참여예산제도는 주민의 범위가 확대되고 참여절차 중에서 주민참여예산위원회이외에도 지역회의 등을 운영하는 유형이다. 이는 Arnstein(1969)의 상담(consulting)과 회유(placation), 그리고 협동(partnership) 단계의 참여 형태라 할 수 있다. 상담과 회유 단계에서 주민들은 공청회에 참여하여 자신의 의견을 적극적으로 표명할 수 있고, 지방자치단체는 각종 위원회에 주민의 참여를 확대하고 지역의 정책현황을 주민들이 쉽게 알 수 있도록 정책정보를 일목요연하게 구축한다. 협동 단계에서는 주민이 제안한 사업에 대해 지역주민과 집행부가 합의를 하여 이후 정책집행시 주민들의 지지와 신뢰로 인해 정책집행(policy implementation)이 상대적으로 용이한 편이라 할 수 있다.

셋째, 시민배심원형 주민참여예산제도는 주민의 범위를 가장 넓게 정의하고 참여절차 중에서 주민참여예산위원회, 지역회의 등을 포함하고 있으며, 주민투표를 운영하는 유형이다. 이는 Arnstein(1969)의 권한위임(delegation) 단계의 참여 형태라 할 수 있다. 권한위임 단계에서는 지역주민들이 특정 사업에서 집행부보다 우월한 정책결정 권한을 가진다. 시민배심원형 주민참여예산제도는 지역주민들이 제안한 사업에 대해 사업박람회 또는 온라인 투표 등의 주민투표(voting)를 통해 일반 주민들이 정책결정에 직접적으로 참여할 수 있는 형태라 할 수 있다.

이상의 내용을 적극행정의 관점에서 정리하면 공개회의형은 소극적으로 주민참여예산제도를 운영하는 유형이고 시민배심원형은 적극적으로 주민참여예산제도를 운영하는 유형이라고 할 수 있으며 포커스 그룹형은 그 중간 정도라고 할 수 있다. 다만 이러한 유형의 분류는 이론적인 측면이며 실제에서는 명확하게 구분되지 않을 수 있다.

주민참여예산제도는 그간 지방자치단체가 독점적으로 수행해온 예산권한의 일부분을 지역주민들에 돌려주어 지역주민들의 참여를 제도화 한 것이다. 따라서 주민참여예산제도가 효과적으로 운영되기 위해서는 주민들의 관심을 바탕으로 참여가 활발하게 이루어져야 한다.

그러나 많은 주민들이 제도의 존재를 모르거나 무관심한 태도가 나타난다. 이는 주민들의 참여유인이 부족하고 지방자치단체도 주민들의 참여를 독려할 유인이 많지 않다(이유나, 2021). 지방자치단체는 주민의 참여가 활발하여도 특별한 인센티브가 없으며, 주민의 의견을 사업과 예산에 반영하는데 시간과 노력이 소요된다. 그 결과 형식적으로 주민 의견을 수렴하는데 그치는 경우가 나타난다.

일부 지방자치단체에서 주민을 지방자치단체의 구역 안에 주소를 가진 자로 규정하여 그 지역에서 활동하고 있는 다양한 유형의 주민이 제외되는 경우도 있다. 또한 주민참여예산위원회 위원 활동을 위한 시간적 여유가 없는 경우 주민참여예산위원회 위원으로 활동하지 못하게 된다.

주민참여예산제가 내실 있게 운영되기 위해서는 참여절차에서 주민들의 의견이 깊이 있게 반영되어야 한다. 그런데 부적절한 예산사업을 제안하는 경우 검토에 행정력이 낭비되는 경우가 발생한다. 부적절한 예산사업으로는 실현 가능성이 없는 사업, 공적 영역에서 담당하지 않는 사업, 재정건전성을 심각하게 악화시키는 사업 등이 있다.

특히, 주민참여예산제도가 주민의 부담과 연계되지 않은 지출에 대한 선호를 반영하는 형태로 운영된다면, 과도한 증액을 요구하는 사업이 많아지게 된다. 따라서 주민들이 전체 세입과 세출에 대한 이해와 함께 재정부담의 변화 정도를 인식할 수 있도록 하여야 효율적인 의사결정을 할 수 있다.

부적절한 예산사업의 제안 문제를 해결하기 위해서는 전문성을 높이기 위한 관련 교육이 필요하다(이유나, 2021). 그런데 교육위원의 선정문제부터 교육프로그램의 구성에 많은 노력이 필요하며 교육위원에 대한 지원 및 교육대상자 범위 확정 등에 대한 어려움이 있다.

재정 책임성(fiscal accountability)은 지방자치단체의 측면과 지역주민의 측면에서 논의할 수 있다. 지방자치단체 측면에서는 지방자치단체가 납세자에 대하여 적정한 세금을 부과하고 징수한 세금을 예산 원칙에 입각해서 효율적으로 사용하고 있음을 의미하는 반면 주민의 재정 책임성은 지방자치단체가 제공하는 행정서비스 혜택에 상응하여 적절한 지방세 부담을 의미한다.

이는 주민참여예산제의 운영 과정에서 누구의 선호를 반영하는가에 대한 문제로서 참여하는 주민위원의 대표성에 대한 논의로 연결된다(이유나, 2021). 주민위원의 대표성은 참여자를 임의선발(random selection)의 방식에 의하여 선발함으로서 일부 확보할 수 있으나, 임의선발의 방식으로 선발된 주민위원이라고 하더라도 주민들로부터 대표성을 위임 받는 절차를 거치지 않았기 때문에 대표성에 대한 논란은 남아 있다.

이러한 상황에서 주민위원 의견에 의한 사업 선정 투표권 행사는 다수 주민의 수요를 반영하는데 한계가 있다. 경우에 따라서는 특정 이익집단의 이익을 반영하는 사업이 선정될 수도 있다. 그리고 주민위원의 지속적이지 않은 일회성 참여의 경우 근본적인 주민 선호의 반영으로 간주하기 어려운 측면이 있다. 결국 주민참여예산제도에 참여하는 주민위원들의 대표성의 성격이 모호하고 주민참여예산안의 우선순위 결정에 있어서 지역 주민들에 대한 책임도 부담하지 않으므로 책임성을 저해할 개연성이 높다.

그간 지방자치단체는 주민참여예산제도의 확산과 정착을 위해 홍보활동을 하였다. 그러나 여전히 참여예산에 관한 관심과 이해는 높지 않다. 따라서 기존의 방식에서 벗어나 다양한 홍보수단을 개발하여야 한다. 현재 지방자치단체 참여예산 홈페이지 게시, 동영상, 자료집 형태로 홍보 컨텐츠가 마련되어 활용되고 있으나 제도소개 및 사업제안방식 위주로 콘텐츠가 구성되어 있어 주민의 관심을 유발하는데 어려움이 있다. 유튜브, 카페, 블로그, SNS등을 적극적으로 활용할 필요가 있다. 또한 이러한 방식을 활용하는 경우에도 직접 또는 외부기관에 의뢰하여 제작한 유튜브, 카페, 블로그, SNS가 정부 재정운영에 초점을 맞춘 경우 주민의 관심을 유발하기 쉽지 않다. 따라서 주민의 관심을 끌 만한 다양한 컨텐츠를 개발하고 이를 홍보에 적극적으로 활용할 필요가 있다. 또한 참여예산제도 우수사업에 대한 홍보 동영상이나 참여예산제도 참여 수기 등을 통하여 관심을 유발할 필요가 있다.

그리고 지방자치단체 중심의 하향식(top-down) 홍보를 벗어나 상향식(bottom-up) 홍보를 활성화 할 필요가 있다. 이를 위해 참여예산제도의 사업제안자나 참여예산위원회의 주민으로 구성된 참여예산제도 홍보지원단을 조직하여 자발적 홍보 유도할 필요가 있다. 참여예산제도 홍보지원단 외에 주민이 참여하는 참여예산제도 홍보 동영상이나 블로그 공모전을 개최하고 이를 시상하여 주민의 자발적인 홍보활동을 유도할 필요가 있다.

주민참여예산제도의 근거조항인 ｢지방재정법｣ 제39조 제5항에서는 해당 지방자치단체의 조례로 주민참여예산기구의 구성과 운영, 그 밖에 필요한 사항 등을 정하도록 하고 있다. 따라서 지방자치단체의 주민참여예산 조례에는 주민의 범위를 명시하고 있다. 특정 지방자치단체에서는 주민의 범위를 지방자치단체의 구역 안에 주소를 두고 있는 사람으로 정의하기도 하지만 특정 지방자치단체는 주소를 두고 있는 사람 이외에 주소는 없지만 해당 지방자치단체의 구역 안에서 배우거나 근무하는 사람까지도 포함하고 있다.

｢강원도 주민참여예산제 운영 조례｣에 의하면 주민은 강원도에 주소를 두고 있는 사람을 의미하지만 ｢서울특별시 서대문구 주민참여예산제 운영 조례｣에서는 주민을 서대문구에 거주하는 사람이외에 일하거나, 배우거나, 활동하는 모든 사람을 포함하고 있다(윤성일, 임동완, 2019). 적극행정을 실현하기 위해서는 조례 등을 개정하여 주민을 넓게 정의하고 다양한 주민의 참여를 이끌어 낼 필요가 있다.

지역회의는 지역 주민들이 필요로 하는 사업을 제안하고 제안된 사업의 우선순위를 정해서 참여예산위원회에 전달하는 기능뿐만 아니라 참여예산위원을 추천하는 기능을 수행함으로서 주민참여예산제도의 기반이 된다(윤성일, 임동완, 2016).

그런데 우리나라의 경우 주민참여예산제도 운영에 있어서 지역회의가 없는 경우가 있다. 주민참여예산제가 지역회의 없이 주민참여예산위원회 중심으로 운영한다면 주민의 참여기회가 줄어들게 되어 주민참여예산제도를 소극적으로 운영하게 된다(이장욱, 서정섭, 2019). 지역회의가 구성되어 있는 경우 지역 현안을 더 적극적으로 반영하고 지역 주민들의 의견 수렴을 적극적으로 할 수 있다. ｢지방재정법｣에는 주민참여예산위원회만 명시되어 있지만 실질적인 운영의 내실화를 위해서는 지역회의를 구성하여 운영하는 것이 필요하다.

참여예산위원의 경우 위원을 모두 공개 모집하는 지방자치단체도 있지만, 공개 모집과 함께 지방자치단체장, 지방의회, 지역회의, 사회단체 추천 등을 포함시켜 위촉하는 경우도 있으며 일부 공무원이 당연직으로 포함되는 경우도 있다(이유나, 2021). 그리고 주민참여예산위원에 전임 공무원, 이장, 통장 등 행정과 친밀한 관계에 있는 사람이 참여하는 경우도 많다. 이러한 경우 참여의 대표성이 부족하게 된다. 참여위원의 대표성이 확보되어야 사업 선정과 재원배분의 대표성이 확보될 수 있다. 따라서 공모방식을 확대하고 사회적 약자를 배려하는 위촉을 증가하여야 한다. 이를 위해서는 공무원의 적극적인 노력이 요구된다(이장욱, 서정섭, 2019).

또한 전문성 확보를 위해서도 노력하여야 한다. 현재 많은 지방자치단체에서 예산학교를 운영하고 있다. 그러나 예산학교가 형식적으로 운영되거나 교육내용이 다소 어려우며 다른 부서 및 조직의 예산학교와 차별성이 부족하다. 예산학교는 주민참여예산제도의 취지를 살려 주민참여예산 중심으로 교육내용을 개발하여 운영할 필요가 있다. 또한 전문적인 내용 및 주민이 이해하기 어려운 내용은 알기 쉽게 바꾸거나 부가적인 설명을 할 필요가 있다. 되도록 주민이 체감할 수 있는 현실적인 사례 중심으로 운영하는 것이 필요하다.

미국 시카고는 제안된 사업에 대하여 사업박람회(project expos)와 주민투표를 거쳐 우선순위를 결정한다. 뉴욕시의 경우에도 사업박람회와 주민투표 등을 운영하고 있다. 우리나라에서도 주민참여예산제도가 확산되면서 주민들의 실질적인 참여를 보장하기 위하여 사업박람회와 주민투표를 도입하였다(윤성일, 임동완, 2016; 이장욱, 서정섭, 2019).

주민투표 방식도 점차 다양화하고 있다. 오프라인에서는 주민총회 및 현장투표, 그리고 온라인에서는 컴퓨터와 모바일을 이용한 투표방식이 운영되고 있다. 서울특별시 은평구는 2012년에 전국 최초로 주민참여예산제도 운영절차에 스마트 폰을 활용한 모바일 투표를 도입하였고, 현장투표와 모바일 투표를 합산하여 주민제안사업의 우선순위를 결정하였다. 서울특별시 성북구는 2013년에 터치스크린을 활용한 현장투표, 컴퓨터를 활용한 온라인 투표, 스마트폰을 활용한 모바일 투표 등으로 주민제안사업의 우선순위를 결정하였다. 이 외에도 2013년에 서울특별시 강동구와 경기도 수원시, 김포시가 스마트폰을 통한 모바일 투표를 도입하였으며, 서울특별시와 서울특별시 서대문구는 2015년에 모바일 투표를 도입하였다(윤성일, 임동완, 2019; 이장욱, 서정섭, 2019).

그러나 여전히 주민투표는 일부 지방자치단체에서만 활용하고 있다. 지방자치단체는 사업선정의 대표성을 확보하고 주민들의 실질적인 참여를 위해 다양한 주민투표 방식을 개발하고 이를 운영할 필요가 있다.