대학 구조개혁 평가에 대한 비판적 검토

1) 평가를 위한 평가 - 메타평가

기관이든 정책이든 평가는 항상 존재했지만, 그 평가가 제대로 이루어졌는지, 즉 평가활동의 합리성과 적정성에 대한 평가가 필요하다. 이러한 의미에서 ‘평가에 대한 평가(evaluation of evaluation)’가 필요하며, 일반적으로 평가에 대한 평가를 ‘메타평가(meta-evaluation)’라고 한다.

메타평가라는 용어를 창안한 Scriven(1969)은 평가체제에 대한 평가의 필요성을 강조하였으며, Stufflebeam(2000)은 메타평가를 ‘평가를 대중에게 안내하고, 평가의 강점과 약점을 알리기 위한 활동으로서 그 과정은 공식적으로 효용성, 실현가능성, 정당성, 기술적 적정성에 관한 기술적인 정보와 판단적인 정보를 설명, 획득, 이용하는 과정’이라고 정의하였다(이태희, 김종인, 2017, 651쪽).

한편 메타평가대상으로서의 평가에 대한 정의에 따라 메타평가의 개념을 분류한 주경일, 배응환(2011)에 따르면, 첫째는 기존의 평가결과를 재분석하는 평가종합(evaluation synthesis)이다(김명수, 2000; Chelmisky, 1985). 둘째는 평가 자체에 대한 평가이다(Cook & Gruder, 1978). 대체로 국내학자들이 사용하고 있는 세 번째 개념은 전체적인 평가 체제에 대한 평가이다(Larson & Berliner, 1983).

메타평가에 관한 논의는 교육평가에 있어서 평가의 지침 내지 준거에 관한 것이었다. 1975년 미국의 합동위원회(The Joint Committee on Standards for Educational Evaluation, 1994)는 교육평가를 위한 평가기준으로 유용성(utility), 실천 가능성(feasibility), 정당성(propriety), 정확성(accuracy) 등을 제시하였다.³⁾

그러나 우리나라에서 메타평가에 관한 연구는 대체로 체제론적 관점에서 평가지표의 구성을 통한 메타평가모형의 정립에 초점을 맞추고 있다. 정홍상, 하혜수, 김부철(2013)은 한국의 행정학분야에서 발표된 22편의 연구를 종합하여 연구 메타평가의 지표를 <표 1>과 같이 평가조직, 평가인력, 평가예산, 평가방향, 평가방법, 평가과정, 평가결과, 평가보고서, 평가활동 등 아홉 가지로 정리하였다.

<표 1>

메타평가의 항목과 기준

대학 구조개혁 평가에 대한 평가를 주된 목적으로 하는 이 연구에서도 위와 같은 항목을 기준으로 검토해보기로 한다. 다만 평가조직과 인력에 있어서는 실질적으로 평가를 수행한 평가위원 내지 실사단의 구성에 관한 사항을 공개하지 아니하였기 때문에 평가 전체를 주관한 대학구조개혁위원회를 중심으로 살펴보고, 평가예산과 평가보고서도 비공개로 하였기 때문에 불가피하게 본 연구에 포함시키지 못하였다. 그리고 체제론적 입장에서의 메타평가항목에 들어가지는 않지만, 모든 행정행위의 정당성을 확보하기 위한 제도적 근거를 추가하고자 한다. 따라서 대학 구조개혁 평가를 평가하기 위한 메타평가항목으로는 평가근거, 평가조직과 인력을 포함한 평가주체, 평가의 목적, 평가지표를 포함한 평가방법, 평가일정 및 과정, 평가결과 및 활용 등을 설정하고자 한다.

2) 외국대학의 평가체제⁴⁾

(3) 일본의 대학평가와 구조개혁

일본에서는 1980년대부터 대학개혁에 관한 논의가 시작되어 2002년에는 학교교육법을 개정하여 2004년부터 모든 대학이 국가인증을 받은 평가기관으로부터 평가를 받도록 하였으며, 2004년에는 국립대학법인화가 추진되었다. 2010년에 제1기 목표기간이 종료되면서 문부과학성에서는 국립대학대학법인화 이후의 현상과 과제에 대한 중간평가결과를 발표하였다(한국교육개발원, 2014에서 재인용; 文部科学省, 2010). 법인화의 취지나 이념은 대체로 긍정적 평가를 받았지만, 재원조달의 측면에서 많은 문제점이 발견되었고, 연구실적도 줄어들고 있는 것으로 나타났다. 또한 교육활동에 대한 성과평가자료가 미흡하여 재정지원과 직접적으로 연계되지 못하고 있다고 평가되었다. 이에 따라 2013년에는 문부과학성이 ‘국립대학 개혁 플랜’⁶⁾을 발표하여, 2014년부터 국립대학의 개혁성과를 매년 평가하고 성과에 따라 운영비를 배분하기로 하였다.

한편 2004년부터 도입된 대학인증평가는 문부과학성의 인증을 받은 평가기관인 대학기준협회, 일본고등교육평가기구, 대학평가·학위수여기구가 수행하고 있으며, 평가의 기준이나 방법은 세 기관간 약간의 차이가 있으나, 대학의 사명이나 목적, 교육연구조직, 교원·학생·직원, 교육내용, 시설·설비, 재무, 관리운영 등의 평가내용은 <표 2>와 같이 거의 유사하다.

<표 2>

일본 대학평가인증기관의 평가내용

인증평가 2주기가 시작되는 2011년에는 문부과학성이 기존 인증평가제도의 개선방향을 다음과 같이 제시하였다(한국교육개발원, 2014, 124쪽에서 재인용; 中央教育審議会, 2013). 첫째, 학생의 학습성과와 교육품질 확보를 중시한다. 둘째, 각 대학이 평가결과를 통해 구체적으로 교육활동 개선에 활용할 수 있는 체제를 구축하여야 한다. 셋째, 고등학교, 지방자치단체, 기업 등 이해관계자의 의견을 평가에 반영할 수 있는 제도를 구축하여야 한다. 넷째, 평가인증기관의 조사·연구기능을 강화한다.

1) 연혁

대학 구조개혁의 발단은 김영삼 정부가 1995년에 발표한 5·31 교육개혁안이다. 5·31 교육개혁은 ‘대학의 다양화와 특성화’를 정책방향으로 설정하고 대학설립준칙주의, 대학종합평가인정제, 대학평가와 재정지원의 연계, 대학정원 자율화, 대학시장 개방 등을 추진한 것이다. 이어 김대중 정부는 1998년에 ｢국립대학 구조조정 계획안｣을, 2000년에 ｢국립대학 발전계획｣을 발표하였으며, 주요 내용은 국립대학의 조직 개편과 인력 축소, 국립대학 통폐합, 교수연봉제 및 교수계약 임용 도입 등이었다. 그리고 노무현 정부는 2003년에 ｢대학경쟁력 강화방안｣을, 2004년 12월에 ｢대학 경쟁력 강화를 위한 대학구조개혁방안｣을 발표하였고, 주요내용은 지방대학혁신역량강화사업(누리사업), 연구중심대학 및 지방대학 육성, 국립대학간 통합 및 운영체제 개선, 국립대학 정원 동결 또는 감축 등이었다.

뒤이어 등장한 이명박 정부가 2009년에 발표한 ｢대학구조조정 추진방안｣의 주요내용은 국립대 통폐합과 법인화 추진, 경영 부실대학의 퇴출, 대학의 자체평가 및 외부평가 등이었으며, 2011년에는 대학구조개혁위원회를 설치하고 ｢대학구조개혁 추진 기본계획｣을 발표하였다. 국립대학의 구조개혁에 초점을 맞추어 살펴보면, 국립대학 법인화, 총장직선제 개선, 학장 공모제, 대학운영성과 목표제, 교원 임용방식 다양화, 누적적 성과급식 연봉제, 국립대학 재정·회계법 제정, 기성회 회계 제도 개선, 교양교육 활성화, 구조개혁 중점추진 대학 지정 등을 추진하였다. 이러한 정책에 따라 그리고 전국 346개 대학(4년제 200개, 전문대 146개)에 대한 평가를 통하여 정부재정지원 제한대학 43개(4년제 28개, 전문대 15개) 대학을 선정하고, 그 중에서 17개 대학을 학자금 대출 제한대학으로 선정하여 발표하였다. 뒤이어 구조개혁 중점추진 국립대학 5개 대학도 발표하였다.

이러한 정책은 박근혜 정부에서도 큰 변화없이 이어졌으며, 2013년에 출범한 제2기 대학구조개혁위원회에서 심의·결정된 ｢대학 구조개혁 평가계획｣에 따라 2013년 8월 29일에 1차로 35개 대학을 정부재정지원 제한대학으로, 그 중에서 14개 대학을 학자금 대출 제한대학으로, 그 중에서 11개 대학은 경영부실대학으로 선정하여 발표하였다.

2) 대학구조개혁평가 개요

교육부는 2014년 1월 29일에 ｢대학구조개혁추진계획｣을 발표하였다. 이 계획의 기본방향은 첫째, 최우수 등급을 받은 대학을 제외한 모든 대학을 대상으로 정원감축 실시, 둘째, 대학 특성화와 교육의 질 제고를 위해 새로운 대학평가체제 도입, 셋째, 지속적·체계적 구조개혁을 위한 법적·제도적 기반 구축 등이다.

교육부는 이어서 2014년 12월에 ｢2015년 대학구조개혁평가 기본계획(안)｣을 발표하였다. 이 기본계획에 따라, 전국 대학을 절대평가(시안에서는 상대평가)하여 5등급으로 분류하고 차등적으로 지원하는 동시에 2등급 이하의 대학에 대해서는 차등적으로 정원을 감축하도록 하였으며, 감축 규모는 1주기(2014-2016)에 4만명, 2주기(2017-2019)에 5만명, 3주기(2020-2022)에 7만명으로 총 16만명이다(교육부, 2014).

구조개혁 평가일정은 추진기간을 2014년부터 3년씩 3주기로 나누어 각 주기내에 모든 대학을 평가하며, 2014년 상반기에 관련법령을 제정할 계획이었다.

평가방식은 정량평가와 정성평가를 병행하며, 대학운영 전반과 교육과정에 이르는 모든 영역을 평가하고, 구체적인 평가지표와 가중치 등은 사회 각계의 인사가 참여하는 대학구조개혁위원회 심의를 거쳐 확정하는 것이다.

평가지표는 교육여건, 학사관리, 학생지원, 교육성과, 중장기발전계획, 교육과정, 특성화 등으로서 고등교육기관이 반드시 갖추어야 할 요소들을 중심으로 평가하되, 4년제 대학과 전문대를 구분하여 평가한다. 4년제 대학은 단계평가를 적용하여, 1단계에서는 <표 3>과 같이 교육여건, 학사관리 및 학생지원, 교육성과를 중심으로 평가하고, 2단계에서는 <표 4>와 같이 중장기발전계획, 교육과정, 특성화를 중심으로 평가한다.

<표 3>

1단계 평가항목 및 평가지표

<표 4>

2단계 평가항목 및 평가지표

4년제 대학을 중심으로 평가과정을 세분하면, 1단계 평가의 점수에 따라 그룹 1과 그룹 2로 나누고 그룹 1은 다시 A, B, C로 구분한다. A등급은 교육여건 항목에서 만점을 받고 나머지 지표에서 만점의 80% 이상을 획득한 대학이며, B와 C등급은 A등급을 제외한 대학 중에서 점수에 따라 구분하며, 등급구분 결과는 비공개한다. 그룹 2를 대상으로 한 2단계 평가에서는 평가지표별로 평가위원이 정성평가를 통해 5등급 척도에 따라 등급을 부여하고 등급별 점수를 합산하여 2단계 점수를 산출한다. 그리고 1단계 평가점수와 2단계 평가점수를 합산하여 최종점수를 산출하며, 이에 따라 D와 E등급을 결정한다.⁸⁾

평가 결과에 따른 등급별 대학의 명단을 공개하고 <그림 1>과 같이 정부 재정지원사업과 연계하여 참여를 제한하며, 근거 법률의 제정과 연계하여 정원 감축을 추진한다.

<그림 3>

정원감축 및 재정지원 제한조치 개요

그리고 교육부는 정원감축목표를 달성하기 위하여 모든 정부재정지원사업 평가에 구조개혁 실적을 반영하여 자율적 정원감축도 병행하도록 하였다.⁹⁾ 즉 2016학년도까지 입학정원의 10% 이상 감축한 경우에는 가산점 5점, 7% 이상 10% 미만에는 4점, 4% 이상 7% 미만에는 3점을 부여하였다.

구조개혁평가를 위한 추진체계에 있어서, 교육부는 구조개혁 기본계획을 수립하고 평가결과에 따른 후속 조치를 취하는 등 구조개혁 정책을 총괄하며, 대학구조개혁위원회는 구조개혁 정책에 관한 사항(구조개혁 기본계획, 평가계획, 평가지표, 평가등급, 구조개혁 조치 등)을 심의한다. 동 위원회는 20명 이내로 구성하되 교육계, 대교협·전문대교협, 산업계, 법조계, 언론계, 지역발전위원회 등에서 추천한 인사를 교육부장관이 위촉한다. 그리고 각 대학이 제출한 자체평가보고서를 서면평가하고 현장평가를 수행할 비상설평가단은 전·현직 교수, 산업계 인사 등을 포함하여 약 400～500명 규모로 구성한다.

그리고 대학 구조개혁평가를 실시한 후 평가 결과에 따른 정원감축 등 구조개혁 조치를 위한 법적 근거를 마련하기 위하여 (가칭)｢대학 구조개혁 및 평가에 관한 법률｣을 제정한다. 동 법률의 주요 내용으로는 첫째, 대학구조개혁위원회 구성 및 운영에 관한 사항, 둘째, 대학 평가의 기본원칙, 평가 업무 위탁, 평가 비용 보조, 평가 결과에 대한 이의제기, 평가 관련자의 기밀 준수 의무 등에 관한 사항, 셋째, 평가 등급별 정원감축, 정부 재정지원 제한, 국가장학금 지급 제한 등 구조개혁 조치, 강제 퇴출, 구조개혁 처분에 대한 의견제출 등에 관한 사항, 넷째, 인수합병, 정원감축에 따른 재산 및 회계 특례, 해산 및 잔여재산의 귀속 특례, 평생교육기관으로의 전환 등 자발적 퇴출경로 마련, 통·폐합 및 해산 대학 재학생의 보호에 관한 사항 등이다.

1) 평가 근거

일정한 행정권의 발동은 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 원칙이 ‘법률유보의 원칙’이다. 이 원칙은 일정한 행정행위에 대하여 국민이 자기의 권리와 자유가 어떤 경우에 얼마나 침해될 수 있는지를 예견하고 예측할 수 있어야 한다는 행정의 예측 가능성에 근거한다. 다만 권익의 침해나 의무의 부과와 같은 침해행정의 경우에만 법률의 근거가 있어야 하는지(침해유보설), 국민에게 재화나 서비스를 제공하는 급부행정의 경우에도 법률의 근거가 있어야 하는지(급부행정유보설)에 대하여 학설이 나누어지고 있다. 행정법학계의 다수설은 침해행정이건 급부행정이건 국민에게 중요하고 본질적인 사항이라면 법률의 근거 내지 법률의 위임이 있어야 한다(본질사항유보설)는 것이다(홍정선, 2017).

어떠한 학설에 따르더라도 교육부에서 모든 대학을 대상으로 대학구조개혁평가를 시행하는 것은 당해 대학에 대하여 상당한 의무를 부과하는 것이고, 그 결과를 바탕으로 정원 감축이나 재정지원 제한, 더 나아가 학교 폐쇄를 명한다면 당연히 법률의 근거가 필요하다.

이와 관련하여 현행 고등교육법 제11조의2이 대학구조개혁평가의 근거규정이라는 주장도 있다. 동 제1항에서는 대학의 자체평가에 관하여, 제2항에서는 인증평가에 관하여 규정하고 있다.¹⁰⁾ 그러나 이 규정이 대학 구조개혁평가를 지칭하지 않는다는 것은 너무나 명백하다. 제3항에서 평가인증을 담당하는 인정기관은 “관련 평가전문기관, 학교협의체, 학술진흥을 위한 기관이나 단체” 중에서 교육부장관이 지정하는 기관이라고 명시하고 있고, ｢고등교육기관의 평가·인증 등에 관한 규정(대통령령 제27228호)｣과 ｢고등교육 평가·인증 인정기관 지정기준(교육부고시 제2014-16호)｣에서 일정한 지정기준을 정하고 있는 바, 대학구조개혁위원회는 이에 따른 인정기관이 아니다.

교육부에서도 대학 구조개혁평가를 추진함에 있어서 법적 근거가 있어야 한다는 사실을 인지하고, 2014년 4월 30일에 국회 교육문화체육관광위원회 소속 김희정 의원 외 20인을 통하여 ｢대학 평가 및 구조개혁에 관한 법률안(의안번호 제1141호)｣을 제출하였다. 그리고 동법안이 자진폐교 대학의 잔여재산에 대한 구체적인 처리방법을 명시하지 않았다는 이유로 이 부분을 보완한 ｢대학 구조개혁에 관한 법률안(의안번호 제1130호)｣을 안홍준 의원 외 12인이 2015년 10월 23일에 다시 제출하였다.

이 법안에 대한 야당의 반발은 매우 강력했다(한국대학신문, 2015. 10. 29). 야당에서는 우선적으로 고등교육의 방향성과 지향점에 대한 논의가 부족하다고 지적했다. 대학 서열화에 대한 고민없이 오로지 총 정원을 기준으로 대학수를 줄여나가는 대학구조개혁에 대하여 정부의 고등교육에 대한 철학이 없다고 비판하였다. 둘째는 평가 기준이 미심쩍고 결과에 대한 공유나 투명성이 부족하다는 것이다. 이와 관련하여 야당 교문위 관계자는 “교육부는 이미 법안 없이도 사실상 강제적인 구조개혁을 단행했다. 단지 구조개혁의 근거를 마련하기 위해 법안이 필요한 것 아니냐”라며 “법안까지 마련해 칼자루를 쥐어줄 필요가 있을까”라고 반문했다.

여야의 대립에 따라 동 법률안들은 모두 2016년 5월 29일에 임기만료로 폐기되었고, 뒤를 이어 2016년 6월 21일에는 김선동 의원 외 12인이 ｢대학 구조개혁 촉진 및 지원에 관한 법률안(의안번호 제2030호)｣을 제출하였지만, 이 법률안도 아직까지 교육문화체육관광위원회의 교육법안심사소위에 계류 중이다. 이 법률안에 대하여 교육문화체육관광위원회 정재룡 수석전문위원도 “대학에 대한 구조개혁 조치는 대학의 권리와 의무에 직접적인 영향을 주기 때문에 명확한 법적 근거를 가지고 추진하는 것이 바람직”하다고 검토의견에서 밝히고 있다(국회 의안정보시스템, http://likms.assembly.go.kr/bill).¹¹⁾

외국에서도 영국은 고등교육품질기준(The UK Quality Code for Higher Education), 일본은 학교교육법, 호주는 고등교육품질관리기구법(Tertiary Education Quality and Standards Atency Act) 등을 통하여 대학평가에 관한 명확한 법률적 근거규정을 두고 있다.

이처럼 2014년부터 시행된 대학 구조개혁 평가는 아무런 법률적 근거가 없이 이루어지고 있으며, 일단 평가를 시행한 이후에 근거법률을 제정하기 위해 노력하는 방식으로 ‘거꾸로 행정’ 내지 ‘짜맞추기 행정’을 반복하고 있다.

2) 평가의 주체 - 대학구조개혁위원회

｢대학 구조개혁 기본계획｣을 심의하여 확정하는 과정에서 가장 중요한 역할을 수행한 기구는 대학구조개혁위원회이다. 우선 동 위원회의 법적 성격과 권한을 규정한 동 위원회 운영규정 제1조에 따르면, 동 위원회는 대학의 구조개혁 추진에 관하여 교육과학기술부(현 교육부) 장관의 “자문”에 응하기 위하여 설치되는 것이다.¹²⁾ 2011년 7월 5일에 개최된 제1차 대학구조개혁위원회에서 논의된 위원회 운영계획에 따르면, “위원회의 법적 성격을 자문기구로 정하되, ‘사립대학 구조개선의 촉진 및 지원에 관한 법률안’을 통과시켜 법적 심의 기구로 전환”할 계획이었다. 그러나 위에서 살펴본 바와 같이 동 법률안은 여야의 대립 끝에 임기만료로 폐기되었고, 따라서 동 위원회는 아무런 법적 근거 없이 설치되었으며 동시에 그 성격도 법적 심의기구가 아닌 단순 자문기구에 불과한 채로 유지되어왔다. 단순한 자문기구에 불과한 동 위원회의 심의사항은 사립대학 구조개혁, 사립대학 통폐합, 국립대학 선진화방안, 국립대학 통폐합 등에 관한 사항 등(동 위원회 운영규정 제2조)이며, 실제로도 경영부실대학을 지정하고 정부재정지원제한대학 및 학자금대출제한대학을 지정하여왔다. 이는 교육부 스스로 인정하듯이 법적 심의기구로의 전환을 전제로 한 것인데, 아직까지도 법적 근거가 없는, 그리고 심의기구가 아닌 자문기구로서의 일반적인 권한범위를 초월하는 것으로 볼 수 있다.

또한 대학구조개혁위원회가 교육부장관의 자문기구라는 점에서 기능상의 독립성과 자율성에 상당한 문제가 있을 수 있다. 이에 대하여 당시 교육부장관이었던 황우여 장관도 언론인터뷰를 통하여 “대학구조개혁은 평가기준 못지않게 ‘누가 어떤 방식으로 하느냐’도 중요하다. 대학구조개혁평가는 ‘대학의 자율성’ 가치를 기반으로 평가기구와 절차, 지원책을 만들어야 한다는 점에서 독립된 기구가 평가해야 한다.”고 자인한 바 있다(한국대학신문, 2014. 10. 20).

그리고 동 위원회 구성의 대표성을 나타내는 출신기관별 비율을 보면, 2015년 대학 구조개혁 기본계획을 심의한 제2기 대학구조개혁위원회(2013. 1. 1 - 2014. 12. 31)는 관련단체 4명(20%), 법조계 1명(20%), 회계 분야 2명(10%), 산업·경제계 5명(25%), 학계 8명(40%) 등 총 20명으로 구성되었다.¹³⁾ 교육부 소속위원회 중에서 동 위원회와 기능과 성격이 비교적 유사하다고 볼 수 있는 대학설립심사위원회는 9명의 위원 중에서 교육인이 7명이며, 고등교육기관의 평가인증을 담당하는 인정기관심의위원회도 9명의 위원 중에서 교육인이 7명으로 두 위원회 모두 교육인이 77.8%를 차지한다. 이에 비하여 대학구조개혁위원회의 학계 위원은 8명으로 40%에 불과하다. 대학의 생존과 직결되는 구조개혁, 통폐합, 정원 조정 등을 심의하는 위원회인데도 불구하고 대학의 상황을 전달하고 의견을 개진할 수 있는 학계 위원의 비중이 너무 적다고 볼 수 있다.

그리고 학계위원 8명 중에서도 지방대에 재직하고 있는 위원은 2명(25%)에 불과하다. 대학 구조개혁 평가가 “지방대를 살리기 위한 정책”을 표방하고 있음에도 불구하고, 지방대학의 어려운 상황을 전달하고 이해를 대변할 수 있는 지방대학소속 위원의 비율이 너무도 미미한 수준이다.

3) 평가의 목적

교육부가 2014년 1월에 발표한 ｢대학 구조개혁 추진계획｣에서 밝힌 대학구조개혁평가의 추진배경은 첫째, 고등교육 수급 전망에 따른 선제적 대응 필요, 둘째, 대학 교육의 질 제고를 통한 경쟁력 강화 요구 증가, 셋째, (지방대학·전문대학의 위기로 인한) 고등교육 생태계 황폐화 우려, 넷째, 유학생·평생학습 등 새로운 고등교육 수요 확대의 한계 등이다. 이를 간단히 정리하면 대학구조개혁 평가를 통하여 정원을 감축하고 부실대학을 정리하여 대학경쟁력을 강화하여 지방대학을 포함한 고등교육 생태계를 활성화시키는 것이다.

그러나 정원감축을 통한 부실대학의 정리나 대학경쟁력 강화는 상호 모순되는 것이며, 지방대학을 육성하기보다는 고사시키는 결과를 낳고 있다.

우선 교육부에서는 모든 정부재정지원사업 평가에 구조개혁 계획을 반영하여 자율적 정원감축을 강요하였다. 특히 2014년 6월에 평가가 마무리된 대학특성화(CK)사업을 지원하기 위해서는 대학마다 자체 정원조정계획을 제출했어야 했다. <표 5>에서 보듯이 사업에 선정된 108개 대학의 정원감축계획에 따르면, 2017학년도까지 2014년 입학정원 대비 7.3%(총 19,085명)을 감축하게 된다. 그 중에서도 수도권대학은 평균 3.7%, 지방대학은 평균 8.7%를 감축한다. 이를 다시 권역별로 나누어 보면 서울권이 3.0%로 가장 낮고, 경기·인천권 5.1%, 부산·울산·경남 8.0%, 대구·경북·강원 8.3%, 호남·제주권 9.2%, 충청권 9.2% 등이다.

<표 5>

대학특성화(CK)사업 계획서상 정원감축 규모

이처럼 대학의 입학정원감축에 대한 아무런 법적 근거가 없는 교육부로서는 재정지원과 연계하여 대학이 자율적으로 감축하도록 유도(사실상 강제)하였고,¹⁴⁾ 그 결과 전체 감축정원의 약 85.7%가 비수도권 대학에서 추진되었다. 비교적 경쟁력을 갖춘 수도권대학은 정원감축을 거부하거나 최소한으로 계획하였지만, 상대적으로 약한 지방대학은 대폭적으로 정원을 감축할 수밖에 없었다.¹⁵⁾

또한 대부분의 대학에서 취업률 위주의 평가지표에서 별로 기여하지 못하는 인문·예술계열 중심으로 정원감축을 계획하였기 때문에 결과적으로 기초학문의 심각한 위기를 초래하였다. 박홍근 의원의 ｢2014-2015학년도 대학별 모집단위별 입학정원｣의 자료분석에 의하면 2014학년 대비 2015학년의 입학정원감축비율은 인문사회계열 56.5%, 예체능계열 17.3%, 공학계열 17.0%, 의학계열 5.9%, 사범계열 3.3%로 나타났다(교수신문, 2015. 3. 23).¹⁶⁾

이처럼 대학에 대한 지원을 통한 경쟁력 강화가 아니라, 규모의 축소와 퇴출 중심의 구조개혁은 학문간 부조화를 심화시키고 장기적으로 대학경쟁력을 약화시켜서 결국 학문 후속세대의 기반을 와해시킬 것으로 전망된다(반상진, 2015, 21쪽).¹⁷⁾

4) 평가 방법 – 평가지표를 중심으로

대학을 대상으로 하는 각종 평가에서 항상 문제가 되는 지표 중의 하나가 취업률과 재학생 충원율이다. 이 두 지표가 대학교육의 질적 수준이나 대학경쟁력의 제고와 무관하다는 것이 문제의 초점이다(강창동, 2015, 291-292쪽). 특히 취업의 질이 아니라 졸업후 1년 내에 어떤 직장이든 취업한 학생의 비율을 기준으로 측정하는 취업률은 대학교육의 질적 수준과 직접적인 관련이 없다. 취업률은 경제 활성화와 노동시장 건전성의 직접적인 영향을 받는 것이기 때문에, 대학의 노력으로 극복할 수 없고, 오히려 국가의 전적인 책임 하에 있는 것이고 청년실업의 책임을 대학에 전가하기 위한 것이다(이병량, 2013; 강창동, 2015).¹⁸⁾

IMD(International Institute for Management Development)의 국가경쟁력 지표, 미국의 U.S. News & World Report와 Newsweek평가, 영국의 Guardian과 The Times-QS, 캐나다의 The Meclean's, 중국의 상해교통대학평가 등 세계 유수의 대학평가에서도 단순 취업률을 평가지표로 사용하지 않고 있다. 영국의 The Times-QS에서 졸업생의 취업도를 지표로 사용하고 있지만 채용 담당자의 정성 평가를 기준으로 하는 것이기 때문에 대학 구조개혁평가에서 사용하는 취업률과는 전혀 다른 것이다.

재학생 충원율도 취업률과 마찬가지로 교육의 질적 수준이나 대학 경쟁력과 무관하다는 비판을 받고 있으며, 외국의 대학평가에서 지표로 사용되지 않고 있다.

이러한 비판에 직면하여 취업률과 충원율 지표의 가중치는 지속적으로 하향 조정되었으나, 질보다는 양적 측면에 초점을 두었기 때문에 대학의 경쟁력을 제고하지 못한다는 근본적인 문제를 해결할 수는 없다.

대학교육의 질적 수준이나 대학 경쟁력과 직접적인 관련성이 높은 지표가 전임교원 확보율이다.¹⁹⁾ 대학설립·운영규정 제6조 제1항에서는 교원 1인당 학생수를 인문·사회계열 25명, 자연과학계열 20명, 공학계열 20명, 예·체능계열 20명, 의학계열 8명으로 규정하고 있다. 이러한 법정기준을 충족시키는 대학은 그리 많지 않다.²⁰⁾ 문제는 전임교원 확보율을 높이기 위하여 많은 대학에서 2003년 도입된 비정년트랙 전임교원을 증원하고 있다는 것이다. 2016년 국정감사자료에 따르면, 사립대학의 비정년트랙 전임교원은 2011년 2,179명(12%)에서 2015년 4,379명(20.5%)로 대폭 증가했다.²¹⁾ 비정년트랙 전임교원은 1-2년마다 재계약을 하고 보수나 연구지원 등의 처우가 정년트랙 전임교원에 비하여 상대적으로 열악하기 때문에 장기적인 측면에서 교육의 질을 높이기 어렵다. 그러나 대학에서는 재정부담을 줄이는 동시에 평가에서 높은 점수를 획득할 수 있기 때문에 지속적으로 비정년트랙 전임교원을 늘리고 있다.

비정년트랙 전임교원을 늘리는 과정에서 나타난 부작용은 교육의 질뿐만 아니다. 가뜩이나 처우가 열악한 시간강사를 대량 해고하고 있으며, 동시에 전임교원의 강의비율을 높이고 있다.²²⁾ 전임교원의 강의비율이 증가하는 것이 학생의 입장에서는 비교적 우수한 강의를 수강할 수 있다는 점에서 교육의 질을 높이는 바람직한 방향으로 볼 수도 있지만, 강의와 강의준비로 인한 부담은 교육의 질적 수준을 하락시키고 연구에 매진하기 어렵게 만드는 요인이기도 하다. 고등교육법 시행령 제6조에 따르면 전임교원의 책임시수는 매주 9시간이 원칙이지만, 책임시수를 9시간 미만으로 정하고 있는 대학은 그리 많지 않다. 오히려 대학구조개혁평가를 이유로 책임시수를 늘리는 대학이 증가하고 있다.²³⁾

전임교원 확보율에 있어서 또다른 문제점은 만점 기준이다. 1주기 대학구조개혁평가에서 만점기준은 전국 대학 평균값인 법정정원의 68.5%였다. 따라서 전국 평균치를 상회하는 우수한 대학은 상대적으로 평가에서 손해를 보는 것이다. 이처럼 법정정원을 기준으로 설정하지 않은 이유는 대학의 여건을 반영한 것이라고 하지만, 사실 국립대학의 경우에 전임교원의 실제 정원은 각 대학이 자율적으로 결정할 수 있는 것이 아니기 때문이다. 법정정원이 아닌 실제 정원은 ｢국립의 각급학교에 두는 공무원의 정원에 관한 규정｣ 제2조 제1항에 따라 교육부가 각 대학에 배정한다. 물론 국립대학의 교원은 국가공무원이기 때문에 공무원 정원관리를 관장하는 행정안전부와 인건비 예산을 담당하는 기획재정부와의 협의에 의한다(김종성, 전주상, 2012; 김종성, 2013). 따라서 교육부 스스로가 국립대학 교원의 법정정원을 충족시켜 주지 못하기 때문에 법정정원기준을 전임교원 확보율의 만점으로 요구할 수 없었던 것이다.

평가지표에 있어서 보다 근본적인 문제는 지표의 내용과 가중치에 있어서 일관성이 부족하다는 것이다. 평가지표는 정부의 고등교육정책의 기본방향을 제시하는 것이고, 각 대학에서는 정부의 재정지원과 연계된 평가지표에 따라 대학운영의 방향을 설정하기 때문에 지표의 일관성은 매우 중요하다. 그러나 대학 구조개혁평가에 있어서 세부지표의 가중치는 <표 6>과 같이 매년 변해왔다.

<표 6>

연도별 정부재정지원 제한대학 평가지표와 가중치 (단위: %)

물론 가중치의 변경은 매년 다양한 이해관계자의 의견을 수렴하고 반영하였기 때문이지만, 각 대학의 예측 가능성이라는 측면에서 제도의 시행 이전에 장기적이고 충분한 의견 수렴을 거쳐 어느 정도 지표체계를 확정지은 상태에서 제도를 시행해야할 것이다. 지표항목 및 가중치의 빈번한 변경은 대학운영에 혼란을 야기할 뿐만 아니라 평가 자체에 대한 불신을 초래하여, 결과적으로 대학 구조개혁평가를 통한 대학 경쟁력의 확보를 요원하게 만들 것이다.

5) 평가일정 및 과정

교육부와 한국교육개발원은 2015년 2월 27일 ｢2015년 대학구조개혁 평가｣ 대학 담당자 설명회를 개최하고 2014년 12월에 발표한 기본계획을 일부 수정한 평가계획과 평가편람을 공개했다. 설명회 자료에 따른 평가 추진 일정은 <표 7>과 같다.

<표 7>

2015년 대학 구조개혁 평가 추진일정

다음과 같은 평가를 직접 수행할 평가위원은 한국교육개발원이 2015년 3월 17일부터 27일까지 공모하였으며, 총 1,500여명이 지원했다. 대부분 평가위원으로 선정되면 소속 대학에 도움이 될 것으로 예상하여 지원한 것으로 판단된다. 지원자 중에서 500여명이 최종적으로 평가위원으로 위촉된다.

문제는 정성평가가 포함된 매우 복잡한 평가지표에도 불구하고 400개가 넘는 평가대상대학에 대해 불과 몇 개월 사이에 평가작업을 수행한다는 것이다. 게다가 1단계와 2단계 평가마다 각각 2주일 이상의 합숙을 통하여 연수와 평가를 수행하였다. 대부분의 대학교수가 학기 도중에 2주 또는 4주간 합숙을 해야 한다는 것 때문에 평가위원으로 지원하지 아니한 것도 사실이다. 평가위원으로 지원한 사람들은 대부분 소속 대학에 도움이 될 것으로 예상하여 지원하였다고 한다(충북일보, 2015. 3. 31).

그리고 평가작업은 1개팀(9명)이 10개 대학의 모든 지표를 평가하는 방식으로 진행하였다. 2주간의 합숙기간에는 평가위원을 대상으로 한 교육기간이 포함되기 때문에 실질적인 평가작업기간은 매우 부족했을 것으로 보인다. 또한 100여개에 달하는 평가지표와 세부평가요소, 그리고 정량지표의 복잡한 산식과 정성지표의 등급 매뉴얼 등을 숙지하기에는 매우 짧은 기간이었기 때문에 충분한 사전교육이 이루어질 수 없었을 것으로 보인다.

또한 방대한 규모의 평가작업을 단기간에 수행하기 위하여 10개 대학마다 한 개의 평가팀을 배정하였지만, 이로 인하여 평가팀간의 주관적 편차가 발생하게 된다. 이를 조정하기 위한 가이드라인이 있었겠지만, 평가위원간에 충분한 논의와 합의를 거칠 수 없는 단기간의 정성평가에서는 공정성과 객관성을 확보하기 어려울 것이다.

6) 평가결과 및 활용

대학 구조개혁 평가의 결과에 따라 각 대학은 <그림 1>과 같이 정원 감축 여부 및 비율, 정부 재정지원사업에의 참여 여부, 학생들의 국가장학금 지원 여부, 학자금 대출 제한 등의 조치를 받는다. 더 나아가 2회 연속 ‘매우 미흡’등급을 받은 대학은 강제적 퇴출(학교 폐쇄)조치를 받는다. 이러한 조치 중에서 정원감축과 학교폐쇄의 경우는 구조개혁 평가의 결과에 따른 것이라고 보기 어렵다. 왜냐하면 앞에서 보았듯이 대학구조개혁평가는 현재까지 아무런 법적 근거가 없기 때문이다.

우리나라의 대학정원은 교육여건접근법에 따라 결정된다.²⁴⁾ 이는 대학의 시설과 재정능력, 교원확보율 등을 감안한 교육여건에 따라 교육부가 대학설립을 인가할 때 입학정원까지 포함하여 인가하는 방식이다. 따라서 대학설립·운영규정에 따라 교육부가 인가한 정원에 대하여 감축조치를 취하려면 상당한 이유와 법적 근거가 있어야 한다. 또한 교육부가 평가기본계획에서 밝힌 바와 같이 “근거 법률 제정·시행시 법률에서 정한 절차를 거쳐 평가결과를 정원감축에 활용”할 수 있다. 그러나 근거 법률이 제정되지 아니한 시점에서 교육부는 각 대학에 정원감축을 강제할 아무런 권한이 없다.

고등교육법 제60조에 따르면, 교육부장관은 학교가 교육관계법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반하면 시정이나 변경을 명할 수 있고, 이를 이행하지 아니하면 정원 감축조치를 취할 수 있다. 그러나 대학 구조개혁 평가가 교육관계법령이나 이에 따른 명령이 아니기 때문에, 구조개혁평가에서 하위등급을 받은 대학에 대하여 평가결과를 직접적인 근거로 정원감축조치를 취할 수는 없는 것이다.

이에 따라 교육부에서도 구조개혁 평가결과를 활용한 정원감축이 아니라, 특성화(CK)사업을 비롯한 정부재정지원사업 평가에 자율적 정원감축 비율을 반영한 것이다. 즉 외형적으로는 대학의 자율감축이지만, 실질적으로는 교육부의 강제적 정원감축인 것이다.

더 나아가 대학 구조개혁평가에서 2회 연속 ‘매우 미흡’등급을 받은 대학은 강제적 퇴출(학교 폐쇄)조치를 받게 된다. 이에 따라 교육부는 2017년 10월 27일에 한중대학교와 대구외국어대학교에 대하여, 12월 13일에는 서남대학교에 대하여 대학폐쇄명령(폐쇄일 2018. 2. 28)을 발표하였다. 그러나 이 경우에도 대학 구조개혁평가의 결과에 따른 직접적 조치라고 볼 수 없다.

교육부에서도 이들 대학에 대한 학교폐쇄조치는 고등교육법 제62조에 따른 것이라고 발표하였다. 고등교육법 제62조에 따르면, 교육부장관이 학교 폐쇄를 명할 수 있는 경우는 ① 학교의 장이나 설립자·경영자가 고의나 중대한 과실로 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우, ② 학교의 장이나 설립자·경영자가 같은 사유로 이 법 또는 그 밖의 교육 관계 법령에 따른 교육부장관의 명령을 3회 이상 위반한 경우, ③휴가기간을 제외하고 계속하여 3개월 이상 수업을 하지 아니한 경우 등이다.

대학폐쇄명령을 받은 3개 대학은 특별종합감사를 받았고, 3차례의 시정명령 및 대학폐쇄 계고를 받았음에도 불구하고 이를 이행하지 못하여 고등교육법에 따라 폐쇄명령을 받은 것이다. 물론 특별종합감사가 대학구조개혁평가에 따른 것이라고 해도, 구조개혁평가 기본계획에서는 최하위등급으로 평가된 대학에 대하여 상시컨설팅을 통하여 지속적인 자구노력의 기회를 부여하는 것까지만 명기되어 있다. 결국 이번 대학폐쇄조치는 구조개혁평가나 그 후속조치인 상시컨설팅에 따른 직접적인 조치가 아니라, 대학구조개혁평가와 무관하게 항시 실시할 수 있었던 특별감사결과에 따른 조치라고 할 수 있다.

정원감축이나 학교폐쇄조치가 대학구조개혁평가의 결과에 따른 직접적 조치가 아니라, 자율적 정원감축의 형식을 빌거나 특별종합감사에 따른 시정명령 위반을 근거로 삼은 것은, 앞서 기술한 바와 같이 대학구조개혁평가의 법적 근거가 없기 때문이다.

그리고 2017년 1월에 대구미래대학(학교법인 애광학원)은 2018년 2월 28일자로 자진 폐교하기로 이사회에서 의결하였다. 현행 사립학교법 제35조에 따르면, 대학이 폐쇄되어도 학교법인이 유지되는 경우에는 잔여재산을 국고로 환수할 수 없으며, 학교법인이 해산되더라도 정관으로 지정한 자에게 귀속된다. 다만 정관으로 지정한 자에게 귀속되지 아니한 재산은 국고에 귀속된다.

이러한 불합리한 점을 개선하고자, 2017년 11월 20일에는 신동근 의원 등 12인이 사립학교법 일부개정안(의안번호 2010237)을 제안하였으며, 그 내용은 학교법인의 이사가 사립학교의 운영에 중대한 장애를 야기하여 해산하는 경우에는 그 잔여재산을 국고 등에 귀속시키는 것 등이다. 그러나 이 개정안은 아직까지 교육문화체육관광위원회에 계류 중이다. 따라서 부실한 대학법인들은 이 개정안이 국회에서 통과되어 발효하기 전에 자진 폐교를 통하여 잔여재산을 빼돌리려 한다는 의혹을 받고 있는 것이다.