지방정부의 지역대학 지원에 대한 평가와 개선방안

1) 국가균형발전과 지방자치단체의 역할

｢국가균형발전 특별법｣ 제2조에 따르면, 국가균형발전¹⁾이란 지역간 발전의 기회균등을 촉진하고 지역의 자립적 발전역량을 증진함으로써 삶의 질을 향상하고 지속가능한 발전을 도모하여 전국이 개성 있게 골고루 잘사는 사회를 구현하는 것을 말한다.

과거의 ‘지속가능 발전’이 단지 환경과 기술의 차원에 머물렀다면, 최근의 지속가능 발전은 환경과 기술을 포함하여 문화, 교육, 사회적 자본 등 다양한 측면을 포함하고 있다(현영섭, 2012; Cochrane, 2006; 홍영란 외, 2012). 그리고 지속가능 발전은 국가 전체 차원의 문제이기도 하지만 지역 하나하나의 발전이 융합되어 국가 수준의 발전이 된다는 것이다(현영섭 외, 2008). 따라서 지속가능발전을 위한 지역의 역할은 매우 중요하며, 균형적인 지역발전은 국가의 기본정책이 되어 왔다.

Michael Oden도 지역 간의 경제활동, 인구, 사회간접자본 등이 균형을 이루지 않으면 지속가능한 경제성장을 유지하는 것이 불가능하며, 국가 전체적인 측면에서 2순위 및 3순위 규모의 도시들이 발전하도록 촉진하여 1순위 도시의 성장압력을 완화하는 것이 중요하다고 하였다(조희덕, 2008).

이러한 지역균형발전은 분산정책, 분업정책, 분권정책 등으로 이루어지며(고병호, 2010), 분산정책은 수도권에 집중된 기능의 다른 지역으로의 분산, 지역의 사회경제발전기회 축적 여건의 조성, 분산을 통한 국가개조와 지역경쟁력의 강화, 물리적·공간적 요소의 이동을 통한 비수도권 지역으로의 기능 이전 등을 의미하며, 분업정책은 지역별 특성화 기회의 제공, 지역별 특화산업과 전문기능의 육성 등을 의미한다. 분권정책은 중앙정부 행·재정권한의 지방자치단체로의 이양, 지방자치단체의 과세자주권 보장, 분권적 국가혁신을 통한 내적 발전역량의 강화 등을 의미한다.

그러나 논리적으로 국가균형발전을 추구한다는 것은 지방자치단체의 자율권을 확대하는 것과 근본적으로 상치된다. 국가균형발전은 지방자치단체간의 불균형을 시정하기 위한 중앙정부의 조정력을 강화하는 것이기 때문이다(이병규, 2015). 다만 지방의 자율권이 없는 균형발전은 지속가능하지 아니하고, 지역간 불균형의 토대 위에서 지방의 자율권을 확대하는 것은 불균형을 심화시킬뿐이라는 점에서 양자의 조화가 필요하다. 즉 사회경제적 불균형을 시정하는 중앙정부의 최소한의 노력과 함께, 지방자치단체의 자율권을 지속적으로 확대하여 “자율과 창의를 기반으로” 지역 경쟁력을 강화해야 하는 것이다.

지방의 자율성을 바탕으로 한 균형발전전략은 이미 1970년대부터 ‘내생적 지역발전(endogenous regional development)’이라는 이름으로 주목받아왔다. 내생적 지역발전은 중앙정부를 비롯한 외부의 투입을 통한 외생적 성장이 아니라, 지역에 소재하는 물적·인적 자원을 투입하여 자체적인 경쟁력을 키우고 그 혜택을 지역에 귀속시키는 ‘지역화된 전략’이다.

이러한 내생적 발전의 핵심전략으로서 정부·대학 및 연구기관·기업들 간의 네트워킹과 파트너십의 형성이 강조된다. 이 과정에서 지방자치단체는 이러한 기관들 간의 연계를 활성화시키고 효율화시키는 책임을 담당하며, 중앙정부에는 이러한 혁신체계 전체의 조정·촉진·지원을 담당하는 역할을 요청받는다(OECD, 1999; 김정희, 2013a에서 재인용).

2) 지역발전과 지역대학의 관계

Berg & Russo(2004; 류연택, 정희선, 2007에서 재인용)는 지역사회와 지역대학 간의 관계를 경제적 측면과 사회문화적 측면으로 구분하고 있다. 우선 경제적 측면에서는 일반적으로 대학이 고용창출, 인재 양성, 조세 납부, 서비스 제공 등을 통해 지역사회에 직접적인 경제적 혜택을 가져올 수 있다. 그리고 사회문화적 측면에서는 대학이 교수, 연구진, 학생들이 갖는 경제적, 사회적, 문화적, 인구학적 특성과 지역사회 봉사활동 프로 그램을 통해 지역사회에 사회적, 문화적 변화를 가져올 수 있다.

한편 김이수(2016)는 지역발전에 대한 기여도를 기준으로 대학의 역할을 5가지로 구분하고 있다. 첫째는 과학적 지식의 생산이다. 지식을 생산하고 확산하여 지역에 경제적 영향을 미친다. 둘째는 기업과의 협력으로서 기업과 대학간 지식공유를 위한 쌍방향적 연계와 과정을 중시한다. 셋째는 연구결과의 상업적 활용(commercialization)으로서 대학의 기업가적 성격을 의미한다. 넷째는 경계확장적인 제도적 결절점(boundary spanning institutional nodes)으로서, 이러한 결절점의 영향력은 특정 지역혁신체제에 의해 변화된다. 다섯째는 대학이 입지하는 지역의 경제적 발전에 적극적으로 개입하는 역할이다.

전통적으로는 대학이 교육, 연구, 봉사기능을 수행하고, 지역사회는 산업측면에서는 연구개발과 기술·혁신, 문화측면에서는 문화와 공동체를 제공하면서 상호작용을 통해 지역의 부가가치를 창출하여 왔다(김이수, 2016). 최근에는 ‘기업가적 대학(enterprise university)’이라는 개념이 나오면서 연구성과의 산업화를 통한 수익창출이 주요과제가 되었다. 대학에서는 이를 위하여 기술이전 전담부서의 설치, 대학의 스핀오프(spin-off), 기업의 창업지원 등의 활동을 전개하고 있다(장후은 외, 2016).

그리고 이러한 지역혁신을 창출하기 위한 각종 산학협력사업들은 그동안 주로 중앙정부가 주도 하여 왔다. 대표적인 사업이 2012년부터 5년간 추진된 LINC사업(산학협력선도대학 육성사업)과 2017년부터 추진되고 있는 LINC+사업(사회맞춤형 산학협력선도대학 육성사업)이다. ‘산학협력활성화 5개년 기본계획(2016-2020)’에 따르면, 주요 추진과제로서 ‘대학 캠퍼스의 산학협력 집적기지로의 육성’을 제시하고 있다(이종호, 장후은, 2017). 이러한 사업을 통해 어느 정도는 청년 일자리 창출 및 지역경제 활성화에 기여했다는 평가도 있다(김동철, 김정원, 2015; 백철우 외, 2016; 여석호, 2016; 이종호 외, 2015). 그러나 대학과 지역사회와의 연계는 아직까지도 매우 부족한 실정이다. 지금까지의 산학협력은 지역사회와의 연계보다는 대학과 기업간의 연계에 중심을 두고 있다(안영진, 2017; 장후은, 이종호, 2017).

또한 그 외에도 교육부에서 추진했던 지방대학혁신역량강화사업(NURI), 대학특성화사업(CK), 산업연계교육활성화 선도대학사업(PRIME) 등 대부분의 재정지원사업에서 지역사회와 지역대학의 연계를 강조하였으나, 실질적으로는 지방자치단체가 배제되거나 소극적 참여와 강제적 지원 역할만을 강요받았다.

더 나아가 지역혁신사업에 있어서 지역대학의 참여도 점차 줄어들고 있다(민철구 외, 2011). 주요 선진국에서는 지역대학이 혁신클러스터의 조성에 절대적인 역할을 담당하고 있으며, 특히 글로벌 거점으로서 지역이노베이션 허브의 역할을 수행하고 있다. 그러나 우리나라의 경우 지역대학의 참여가 줄어들면서 지역혁신사업에 참여하는 다양한 기업이나 정부기관과의 조율이 원활하게 이루어지지 못하고 있다.

다만 장후은, 이종호(2018)는 지방자치단체의 지역대학 재정지원사업을 지역별·자치단체별로 실태를 분석하고, 지금까지 관행적으로 추진된 단순 재정보조나 중앙정부 지원사업에 대한 대응투자방식을 탈피하고 지역의 특성과 지역발전효과를 고려한 자체적 재정지원을 확대하여야 한다고 주장했다. 다만 이 연구에서도 지방자치단체의 재정지원이 하향적·권위적·통제적 역할에 불과하다는 점을 지적하고 있는 바, 지방자치단체의 자율적 지원체제 구축의 필요성을 시사하고 있다.

한편 하봉운, 강호수(2013)는 Cooper, Rusarelli, Randall이 학교정책을 평가하는 모형으로 사용한 4차원 정책분석모형을 사용하여 지방자치단체의 고등교육 지원에 대한 주요 쟁점을 논의하고, 결론적으로 재정지원의 대상과 목표를 명확히 수립하고, 지원 부처·기관·단체 간의 연계협력체제를 구축하며, 추진조직을 강화하고, 관련 조례·제도를 정비할 것을 주장하였다. 다만 이 연구에서 활용한 4차원 정책분석모형은 규범적 차원, 구조적 차원, 구성원 차원, 기술적 차원에서 기존의 다양한 논점들을 정리한 것이기 때문에, 지방자치단체가 지역대학을 지원하기 위한 체제를 구축하기 위한 구체적이고 실용적인 대안을 모색하는 것에는 적절하지 않은 측면이 있다.

그리고 백종윤 외(2009)와 박지윤, 조정래(2014)는 각각 광역과 기초 차원에서 고등교육 재정지원사업에 영향을 미치는 요인을 분석한 결과, 지방자치단체의 예산규모, 지역주민의 교육수준, 대학의 수, 인근 자치단체의 사업규모 등이 영향을 미친다고 하였다. 이러한 결과는 어느 정도 예상가능하고 당연한 것이었지만, 이를 통하여 지방자치단체의 지원체제를 어떻게 구축하느냐에 대한 정책적 시사점과는 다소 거리가 있는 것이다.

따라서 본 연구에서는 지방자치단체의 지역대학지원체제 구축을 위하여 우선 국내외의 지역대학지원사례를 살펴보고, 국내 지방자치단체의 지역대학에 대한 지원 현황을 관련 규정, 지원방식, 행정조직과 인력, 예산 및 재원의 측면에서 분석하여 문제점을 도출하고, 이를 통하여 바람직한 지원체제를 구축하기 위한 각각의 대안을 제시하고자 한다. 이러한 내용을 그림으로 나타내면 <그림 1>과 같다.

<그림 1>

연구의 분석틀

1) 미국

미국의 지역사회와 대학간의 협력 프로그램은 연방정부 주도 프로그램과 대학 주도 프로그램으로 나누어볼 수 있다(류연택, 정희선, 2007). 우선연방주도의 프로그램으로는 연방 주택도시개발부(HUD: Department of Housing and Urban Development)가 주관하는 세 가지 프로그램이 있다. 첫째는 대학파트너십기구(OUP: Office of University Partnership)프로그램으로서 소수민족에 대한 교육지원프로그램이다. 둘째는 지역사회봉사협력센터(COPC: Community Outreach Partnership Center)프로그램으로서 대학의 참여를 통해 다양한 도시문제를 해결하는 프로그램이다. 셋째는 지역사회개발보조금(CDBG: Community Development Block Grant)프로그램으로서 연방정부(HUD)가 주정부 및 지방정부를 통해 지역사회에 보조금을 지원함으로써 지역사회의 경제를 활성화하고 고용을 창출하기 위한 프로그램이다. 이러한 프로그램들은 비록 연방정부가 지원하는 하향식 프로그램이지만 지역의 고유한 특색과 여건에 따라 다양한 프로그램을 운영할 수 있도록 자율성을 보장하며, 많은 영리·비영리 단체들의 능동적 참여를 유도한다.

개별 대학의 지역사회 협력 프로그램은 지역사회 문제 해결, 지역주민들의 삶의 질 개선 등에 초점을 두고 있으며, 지역사회의 지리적 특성을 반영하여 다양한 사회자본을 형성하고 로컬 거버넌스를 구축하는 것이다. 예컨대 존스 홉킨스 대학(Johns Hopkins University)은 지역사회 교육지원 프로그램, 지역사회 보건문제 해결프로그램, 지역주민 삶의 질 향상 프로그램, 서민구제 기부 프로그램, 지역사회 보안·안전 강화 프로그램 등을 전개하고 있으며, 펜실베니아 대학(University of Pennsylvania)은 지역사회인 웨스트 필라델피아의 활성화를 위하여 지역사회 파트너십 센터(CCP: Center for Community Partnerships)를 설립하고, 웨스트 필라델피아 파트너십(West Philadelphia Partnership) 프로그램과 웨스트 필라델피아 파트너십 지역사회개발조합(West Philadelphia Partnership Community Development Corporation) 프로그램을 통하여 고용을 창출하고 지역주민의 삶의 질 향상에 노력하고 있다(Rogge & Rocha, 2004).

2) 영국

영국 연방정부는 지역수준의 개발을 종합적으로 추진하기 위한 기구로서 지역개발기구(RDA: Regional Development Agency)를 설치하고, 이를 통해 각 부처에 분산되어 있던 지역개발관련정책을 통합하여 추진하고 있다(홍영란, 2012). 그러나 광역경제권 단위의 지역개발기구가 현실적 경제권 범위와 일치하지 아니하여 지역여건에 부합하는 개발이 어렵다는 문제점이 2010년 이후 광역경제권 단위의 지역개발기구에서 지역단위기능을 지역기업협의회(LEP: Local Enterprise Partnership)로 이관하였다. 지역기업협의회는 기업촉진지구((Enterprise Zone)를 운영하는 주체로서, 지역내 기업의 상호작용을 촉진하고 애로사항을 해결하며, 지역내 대학과 연계시켜주는 역할을 수행한다(이종호, 장후은, 2017).

기업촉진지구는 1980년대부터 지정해온 것으로서 일자리 창출, 민간투자, 신규 기업 유치 등에 있어서 많은 성과를 거둔 것으로 알려져 있지만, 지역발전에 대한 효과는 미흡하다는 비판을 받았다(Bennett, 2012; 이종호, 장후은, 2017에서 재인용). 이에 따라 2013년 12월에 대학의 비즈니스 성장을 지원하기 위한 대학기업촉진지구 조성을 발표하였으며, 2015년 2월에 11개 대상지역을 선정하였다(Ward, 2016).

대학기업촉진지구는 산학협력을 증진하기 위한 특별지역으로서, 첨단산업이나 스타트업기업이 입주하여 대학의 연구자와 협력하여 연구개발을 수행한다. 이를 통해 대학의 기업가정신을 고취할 뿐만 아니라 대학주변지역의 성장도 촉진하게 된다.

대학기업촉진지구의 목적은, 첫째로 대학과 지역기업협의회간의 전략적 파트너십을 강화하며, 둘째로, 창업 인큐베이터의 발전을 지원하고 중소기업을 위한 성장 거점을 마련하며, 셋째로 지역기업의 수요를 반영한 입지공간을 정책적으로 조성하여 공급하는 것이다(BIS, 2015; 이종호, 장후은, 2017에서 재인용).

그리고 영국의 고등교육혁신기금(Higher Education Innovation Fund)은 대학의 협력대상을 지역기업에 국한하지 않고 시민단체 등으로까지 확대하여 지원하고 있다(홍영란, 2013). 이를 통하여 대학이 기업 및 지역단체들과 정보를 교환하고 지식을 생산함으로써 지역사회에서 대학의 위상을 높이고 있다.

3) 일본

일본의 지역사회와 대학간의 가장 대표적인 협력사례는 ‘대학콘소시엄교토(大学コンソーシアム京都)’이다. 이 사례를 연구한 김효진(2014)에 따르면, 교토시에서는 1990년대 일본 최초로 ‘대학콘소시엄교토’를 만들어 교토학생제전과 같은 활동을 전개하였으며, 2003년부터 ‘가쿠마치코라보-대학지역연계모델 창조지원사업(学まちコラボ(大学地域連携創造·支援事業)’을 추진하고 있다. 이 사업의 하나가 교마치야(京町家) 재생운동으로서, 교토 도심 내부에 지어진 서민을 위한 전통목조건물인 교마치야를 보존, 재생, 재활용하자는 것이다. 이를 위하여 1990년대에 실태조사를 시작하였고, 2000년대에는 새로운 관광지로 각광받게 되었으며, 2000년대 중반 이후에는 대학이 직접 교마치야를 임대 또는 매수하여 캠퍼스로 활용하고 있다.

지역사회와 대학간의 협력사업에 대하여 야마시타 신이치(山下信一) 교토시 대학정책과장은 “교토 내 38개 대학 모두가 지역 발전에 기여하고 대학도 발전할 수 있도록 시정부에서 지원하고 있고, 대학, 기업과 힘을 합쳐 진행하기 때문에 교토의 경제, 문화 가치를 높이려는 노력은 더욱 큰결실을 볼 것으로 전망한다”고 말했다(동아일보, 2018년 11월 3일자).

이러한 움직임은 전국적으로 더욱 확산되어, 요코하마시에서도 2005년 3월에 관내 30개 대학과 ‘대학·도시 파트너십 협의회’를 구성하였고, 시청과 대학에도 각각 전담조직을 설치하였다(김태현, 이태희, 2017). 우선 시청에는 ‘대학조정과’를 설치하여 지역사회와의 협력업무를 전담하고, 요코하마 시립대는 지역공헌센터, 자원봉사지원실 등을 설치하여 다양한 분야의 협력사업을 추진하고 있다.³⁾

그리고 일본의 4대 전통 공업도시인 기타큐슈(北九州)에서는 공익재단인 기타큐슈 산업학술추진기구(FAIS)를 설립하여 대학의 연구성과를 지역에 이전하는 역할을 수행하고 있다(동아일보, 2018년 7월 23일자). FAIS에는 지역핵심산업인반도체 및 전자공학, 자동차, 로봇 등을 담당하는 조직을 따로 두고 있으며, 지역산업발전에 필요한 기술 수요를 파악하여 대학에 전달하고 대학이 개발한 기술을 지역 산업체에 이전하고 교육시키는 역할을 수행한다.

4) 서울시

서울시는 2016년부터 캠퍼스타운 조성사업을 전개하고 있다. 캠퍼스타운 조성사업은 서울시의도시재생모델의 하나로서, 대학-청년-지역사회의 상생발전을 통해 창업육성, 주거안정화, 문화특성화, 상권활성화, 지역협력이 함께 이루어지는 대학가를 조성하는 것이다. 이 사업은 종합적 지역재생을 추진하는 지역창조형 지원(개소당 50-100억원), 단위사업 중심인 프로그램 지원(6억-30억원) 등으로 2025년까지 총 1,520억원을 지원할 예정이다(김태현, 이태희, 2017).

제1호 캠퍼스타운인 고려대(종합형)는 청년창업공간인 ‘스마트 스타트업 스튜디오’ 9개를 개소했으며, 고려대는 임차보증금을, 서울시는 리모델링 및 운영비를 부담한다. 동양미래대학교(단위형)는 시각정보디자인과 주관으로 고척스카이돔 주변상권 활성화를 위해 23개 상점을 브랜딩하고 간판, 메뉴판, 포장용품 등의 디자인을 개발했다. 그리고 서울간호여자대학교(단위형)는 지역의 어르신들을 위해 혈압·체온·혈당 측정과 건강상담을 하고 치매예방 교육 등을 실시하는 ‘웰에이징(Well-aging) 프로젝트’를 수행하고 있다(매일경제신문, 2018년 10월 24일자).

이러한 사업을 수행하기 위해 서울시는 2019년 1월에 경제정책실 내에 캠퍼스타운활성화과를 신설하여, 정책협의회 운영, 온라인 플랫폼 구축·운영, 캠퍼스타운사업 공모, 청년창업공간조성, 리빙랩 구축 및 운영 등의 업무를 분장하고 있다(서울특별시 행정기구 설치조례 시행규칙 제11조 제7항). 그 이전에도 서울시는 산하 중간지원조직을 통해 다양한 프로그램을 운영해왔다. 예컨대 마을 공동체 종합지원센터를 설립하여 지역사회와 관련한 대학의 수업을 지원하며, 자원봉사센터는 ‘동행(동생행복도우미) 프로젝트를 통해 대학생들의 교육봉사를 지원하고 있다(김태현, 이태희, 2017).

또한 서울시에서는 자치구 차원에서도 관악구, 서대문구, 동작구, 성북구 등이 지역대학과 긴밀히 협력하여 도시재생사업을 진행하고 있으며, 지역주민들을 위한 도시재생대학, 지역공동체 역량강화 프로그램 등의 교양교육을 실시하고, 지역상인들을 위한 상권활성화 교육 등 맞춤형 교육프로그램을 운영하고 있다(김태현, 이태희, 2017).

5) 시흥시

시흥시는 기초자치단체수준에서는 드물게 관내대학을 전담하는 대학협력팀을 신설했다. 이는 서울대가 4차 산업혁명에 대비한 연구 인프라를 시흥시에 조성하면서, 행·재정적 지원창구로서의 역할을 수행한다. 그리고 한국산업기술대와 경기과학기술대학을 관내 시화지구의 기업들과 연결시키는 역할도 수행한다.

시흥시 대학협력팀 관계자는 “예전에는 지역과 대학이 인재양성에 포커스를 두었다면 이제는 산학협력을 통해 지역이 함께 발전하는 방향으로 트렌드가 바뀌는 추세이며, 대학은 지역 발전을 위한 아이디어뱅크 역할을 하고 지역은 대학생을 포함한 청년들의 창업과 취업을 돕는 등 협업을 통해 시너지효과를 내자는 게 취지”라고 설명했다. 그러나 한편으로는 “대학과의 협력구도를 형성하고 상생을 도모하면서도 지자체 예산이 넉넉지 않은 상황에서 대학에 재정을 직접 지원하는 건 쉽지 않은 일”이라며 대학과 지방자치단체의 열악한 재정상황을 지적했다(한국대학신문, 2019년 1월 28일자).

6) 국내외 사례의 시사점

외국의 사례에서 얻을 수 있는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 연방정부이든 지방정부이든 대학과의 협력에 있어서 대등한 협력과 신뢰를 중시하는 파트너십을 강조한다. 둘째, 지역사회와 대학의 특수성과 개별성에 따라 프로그램의 내용과 운영에 있어서 자율성을 중시한다. 셋째, 협력프로그램의 지속성과 효율성을 확보하기 위하여 대학과의 협력을 전담하는 상설조직(예: 미국의 지역사회 파트너십 센터, 영국의 지역개발기구 및 지역기업협의회, 일본의 대학·도시 파트너십 협의회 및 시청 대학조정과)을 설치한다. 넷째, 지역대학에 대한 지원은 기존의 기술이전을 중심으로 한산학협력을 넘어서서 지역사회의 다양한 문제를 진단하고 해결하는 지역사회개발중심으로 확대되고 있다. 다섯째, 특히 일본에서는 지방자치단체뿐 아니라 지역대학 내에도 지역사회와의 협력을 담당하는 지역공헌센터, 자원봉사지원실과 같은 조직을 설치하고 있다. 여섯째, 영국에서는 지역대학 주변지역의 성장을 촉진하고 대학기업을 지원하기 위하여 대학 주변지역을 대학기업촉진지구로 지정하고 있다.

한편 서울시와 시흥시의 사례에서 도출할 수 있는 시사점은 다음과 같다. 첫째, 광역자치단체인서울시뿐 아니라 기초자치단체인 시흥시도 지역대학과의 협력·지원을 전담하는 조직(서울시 캠퍼스타운활성화과, 시흥시의 대학협력팀)을 설치하고 있다. 둘째, 지역대학 주변지역을 중심으로도시재생사업을 추진한다. 셋째, 지방자치단체가 지역대학과 관내 기업들간의 네트워크를 조성하는데 적극적으로 주도하고 관여하는 플랫폼 역할을 수행하고 있다.

1) 관계 법령 및 조례

2) 지역대학 지원의 방식

대표적인 지방대학 육성사업인 대학교육역량강화사업부터 도입했던 포뮬러 보조금방식은 개별사업단의 역량보다는 대학 자체의 기본역량을 주된 평가지표로 편성함에 따라 결과적으로 기본인프라가 우수한 수도권대학에게 유리한 평가방식이다(김정희, 2013a). 교육역량강화지원과 학부교육선진화 선도대학(ACE)사업에 도입된 포뮬러는 크게 교육지표와 재원배분지표로 구성되며, 교육지표는 성과지표(50%)와 여건지표(50%)이다. 성과지표는 취업률 25%, 재학생 충원율 25%,로 구성되며, 여건지표는 전임교원확보율 10%, 장학금지급률 20%, 1인당 교육비 20%로 구성되었다. 이러한 지표구성은 지역간 불균형을 시정하기보다는 기존의 인프라가 우수한 대학에게 우선적 지원이 가도록 하는 시스템이다. 물론 지역안배를 고려하여 사업단을 선정하였다고 하지만 수도권과 비수도권의 불균형뿐 아니라 지역 내에서도 기존의 우수대학에게 유리한 선정방식이기 때문에, 지역 내의 불균형도 더욱 심화시키는 방식이다.

이러한 시스템 하에서 지방자치단체가 지역대학을 지원하는 방식은, 첫째, 중앙정부의 사업에 참여하는 대학을 대상으로 지방자치단체가 매칭펀드 형식으로 지원하는 방식, 둘째, 지방자치단체가 추진하는 사업에 대학이 단독 또는 공동으로 참여 하는 방식, 셋째, 대학이 추진하는 사업에 지방자치단체가 지원하는 방식, 넷째, 지방자치단체와 대학이 공동으로 투자하고 운영하는 방식 등이 있으나(이형호, 이석희, 2009), 현실적으로는 첫 번째 방식이 대부분을 차지하고 있다.

즉 지방자치단체가 단독으로 지역대학을 지원하기보다는 중앙정부, 특히 교육부가 추진하는 사업에 참여하는 대학에 대하여 지방자치단체가 마지못해 매칭펀드 형식으로 일부의 재원을 지원하는 것이 일반적이다.

지방자치단체가 지역대학을 주체적으로 지원하지 못하고, 지역대학도 지방자치단체의 사업에 역점을 두고 참여하지 못하는 이유는 바로 재원의 크기 때문이다. 2019년 세출예산안에 따르면, 교육부는 고등교육예산으로 10조 806억원을 편성하였다(교육부, 2018a). 이에 반해 지방자치단체의 경우에 2019년도 ‘지역대학 협력 및 지원’이라는 항목으로 편성된 예산액은 대전시가 13억 3,286만원(https://www.daejeon.go.kr/bud/BudFinanceboardList)이고, 충청남도가 1억 4,500만원에 불과하다(http://www.chungnam.net/orga/).⁷⁾

3) 전담 조직 및 인력

각 시·도에서 지역대학에 대한 협력·지원업무를 담당하는 조직과 인력의 현황을 보면, <표 1>과 같이 매우 취약하다.

<표 1>

각 시·도별 대학협력·지원 담당 조직 및 인력

과(課)단위의 조직을 두고 있는 지역은 서울뿐이며, 7개 시·도는 팀 또는 담당 수준에서 전담조직을 두고 있지만 담당인력은 3-4명이고, 9개 시·도는 팀이나 담당 수준에서조차도 전담조직을 두고 있지 아니하며 담당인력은 1명에 불과하다.

물론 대부분의 시·도에서 경제정책과 관련하여 청년 일자리 창출 및 지원을 담당하는 조직을 두고 있지만, 이는 지역대학에 대한 지원·협력과 직접적으로 연계된 것이 아니다.

대학진학률이 70%에 달하고, 산·학 협력을 통한 지역 경제 활성화와 일자리 창출의 효과를 감안한다면, 지방자치단체와 지역대학간의 협력과 지원업무는, 그 중요성에 비하여 매우 홀대받고 있다고 할 수 있다.

4) 지역대학 협력·지원 예산

그동안 지역의 대학에 대한 협력·지원이나 지역인재의 양성과 관련된 정부의 예산은 교육부를 중심으로 과학기술정보통신부, 산업통상자원부, 중소벤처기업부 등을 통하여 지속적으로 지원되어왔으나, 각 중앙부처가 대학에 직접적으로 예산을 지원·관리하고 지방자치단체는 단순히 협력하는 방식이었기 때문에, 지역사회의 발전이나 경쟁력강화의 측면에서는 큰 효과를 보지 못하였다.

연도별 중앙과 지방의 고등교육지원예산 추이를 보면 <표 2>와 같이, 사업수나 지원액의 규모는 점차 확대되고 있으나, 지속적으로 중앙정부, 특히 교육부와 과학기술부 중심으로 지원이 이루어지고 있으며, 지방자치단체의 지원은 3% 내외에 불과하다.

<표 2>

중앙과 지방의 고등교육지원예산(단위: 개, 억원, %)

노무현 정부가 국가균형발전정책을 추진하면서 지방자치단체의 교육재정투자는 다소 확대되었지만(나민주, 2010), 기본적으로 초·중등교육을 중심으로 이루어졌기 때문에 지역대학에 대한 지원은 매우 미미한 수준이다. 중앙대학교 인적자원개발전략연구소(2015; 백미현 외, 2015에서 재인용)의 자료에 따르면, 전국 지방자치단체의 총예산에서 고등교육에 대한 지원예산이 차지하는 비율은 평균 0.16%이고, 초·중등교육을 포함한 교육분야의 예산 중에서 고등교육에 대한 지원예산이 차지하는 비율도 평균 3.0%에 불과하다.⁸⁾

지방자치단체의 지역대학에 대한 재정지원이 미미한 이유는 근본적으로 취약한 지방재정력에 있다. 지방자치제도가 실시된 이후 지방자치단체의 재정력은 지속적으로 감소하였지만, 중앙정부로부터 이관되는 복지사무의 급증과 더불어, 지역주민의 요구수준도 나날이 높아지고 있기 때문에 지역대학에 대한 재정지원은 앞으로도 쉽지 않을 것으로 보인다.

또한 대학에 대한 연구개발지원은 중앙정부의 사무로 인식되어 왔을 뿐 아니라, 성과가 지역사회에 직접적인 효과를 나타낼 때까지 장시간이 소요되기 때문에(최영훈 외, 2015), 지역대학에 대한 지방자치단체의 투자는 우선순위가 낮을 수밖에 없다.

1) 지원체제 구축의 기본방향

일반적으로 지역사회와 대학간의 협력관계는 다음과 같은 네 가지 요인에 의해 결정된다(Boucher et al., 2003; 안영진, 2005에서 재인용). 첫째는 국가전체의 분권화 및 지방화 수준이며, 둘째는 지역사회의 사회문화적 여건과 경제발전수준이고, 셋째는 개별 대학의 성격과 유형이며, 넷째는 협력을 위한 제도적 기반 등이다.

따라서 가장 기본이 되는 원칙은 분권과 자율을 바탕으로 지역사회의 개별적 특성에 부합하도록 지원하는 것이다. 지금까지와 같은 교육부 중심의 중앙집권적 추진체제로 ‘지역균형발전과 지역인재의 육성’이라는 목표를 달성하기는 쉽지 않을 것이다. 교육부가 포뮬러방식으로 전국의 대학을 획일적으로 평가하고 차등적으로 지원하는 방식은, 기존의 인프라가 우수한 대학을 우선적으로 지원하기 때문에 수도권과 비수도권간의 불균형뿐 아니라 지역내의 불균형도 오히려 심화시킬뿐이다.

지역균형발전과 지역인재의 육성을 위해서는 지역대학과 지역사회의 연계가 가장 중요한 것이므로, 지역대학에 대한 지원체제는 지방자치단체 중심으로 이루어져야할 것이다. 물론 기존의 불균형을 시정하기 위한 중앙정부의 개입과 관여를 완전히 배제할 수는 없다. 다만 중앙정부의 역할을 기본계획의 수립, 지역간 불균형의 조정과 시정, 중앙과 지방간의 네트워크 구축 등에 한정해야 한다는 것이다. 지역대학에 대한 실질적인 지원체제는 지방자치단체 중심으로 구축되어야 한다. 또한 직접적인 행·재정적 지원도 교육부가 아니라 지방자치단체를 통하여 집행하는 것이 효과적이다. 이를 위해서는 기존의 교육부 중심의 자원배분권한을 지방자치단체로 이관하여야 한다.

다만 지역 내의 불균형에 대한 시정과 경제·생활권역에 대한 고려, 그리고 대학간의 적절한 역할분담을 통한 시너지효과의 창출 등을 감안할 때, 지방자치단체의 범위는 광역경제권 내지 광역자치단체 수준이 적절하다고 판단된다.

또한 광역수준에서 자체적 지원체제의 구축을 위한 협력거버넌스도 반드시 필요하다. 노무현 정부에서 추진한 ‘산·학·연·관이 유기적으로 연계된 지역혁신시스템(RIS)’에 대하여 지역특성이 반영되지 아니한 획일적 정책, 미흡한 정책 연계, 혁신참여주체간 파트너십의 부족 등이 문제점으로 지적되었으며(김정희, 2013b), 박근혜 정부에서 추진한 지방대학 육성방안에서도 지역거버넌스 구축의 중요성과 필요성이 충분히 고려되지 아니하였다.

지역대학에 대한 지원체제에 있어서는 지방자치단체가 주도하는 협력·지원거버넌스를 기반으로 다양한 주체가 참여해야 하는 것은 물론, 지방자치단체 내에 이를 뒷받침하기 위한 제도적, 행정적, 재정적 인프라가 마련되어야 한다.

2) 지역대학 지원체제의 부문별 개선방안