국립대학의 재정· 회계제도에 관한 연구: 재정위원회를 중심으로

1) ｢국립대학회계법｣ 제정 이전

「헌법」 제31조제6항에 따르면, “교육제도와 그 운영, 교육재정 및 교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”라고 규정하여 국립대학의 교육재정에 관한 사항을 법률에 유보해 두고 있으나, 「국립대학회계법」이 제정되기 전에는 국립대학의 예산과 회계에 관한 독립된 법률이 없었다.

종전의 국립대학회계는 국고회계(일반회계), 기성회회계, 대학발전기금회계, 산학협력단회계, 소비자생활협동조합회계, 병원회계 등으로 구성되어 있었고, 각각 별도의 법률이 적용되었다. 국고회계는 「국가재정법」과 「국고금 관리법」이 적용되었고, 기성회회계는 「국립대학 비국고회계 관리규정(교육부훈령)」과 「국립대학기성회규약」이 적용되었다.⁴⁾ 「국립대학회계법」이 제정된 이후에도 국립대학 병원 및 치과병원, 대학발전기금재단, 산학협력단은 독자적으로 회계를 운영하고 있다. 병원회계 및 치과병원회계에는 「국립대학병원 설치법」과 「국립대학치과병원 설치법」이 적용되고, 대학발전기금회계는 「민법」과 「공익법인의 설립·운영에 관한 법률」이 적용되며, 산학협력단회계는「산업교육진흥 및 산학연협력촉진에 관한 법률」과 「산학협력단회계처리규칙(교육부고시)」이 적용된다. 그리고 소비자생활협동조합회계는 「소비자생활협동조합법」의 적용을 받는다.

2) 국립대학 법인화 추진

「국립대학회계법」의 제정은 외형적으로는 등록금 반환청구소송에서 비롯되었지만, 근본적으로는 신자유주의를 배경으로 한 국립대학 법인화정책에 기원을 두고 있다. 1995년에 김영삼 정부가 ‘5·31 교육개혁안’에서 국립대학 법인화 논의를 시작하였고, 1997년에 「국립대학 특별회계법(안)」을 입법예고하였다. 이어서 2002년에 김대중 정부는 「국립대학 운영에 관한 특별법(안)」 제정을 추진하였고, 2007년에 노무현 정부도 「국립대학법인의 설립·운영에 관한 법률(안)」을 국무회의에서 통과시켰고, 울산과학기술대학교를 국립대학법인으로 출범시켰다. 이명박 정부가 출범한 2008년에는 당시 교육과학기술부에서 「국립대학 재정·회계법(안)」 제정을 추진한다고 밝혔다. 이 법안은 2010년 3월부터 시행될 예정이었으며 기성회회계도 이 법의 시행으로 폐지될 예정이었다. 이 법안이 2015년에 제정된 「국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률」의 모태가 된 것이다.⁵⁾ 다만 ‘교비회계’라는 용어를 ‘대학회계’로 변경하였고, 재정위원회의 구성을 ‘9-15인’에서 ‘11-15인’으로 확대하였으며, 등록금 심의를 재정위원회가 아닌 등록금심의위원회에서 담당하는 것으로 변경하였을 뿐이다.

3) 등록금 반환청구소송 판결

2010년에 서울대 등 8개 국공립대 학생 4,200여명이 “국립대학의 기성회가 기성회비를 납부받은 것은 법률상 원인 없이 타인의 재산으로 이익을 얻은 경우에 해당한다.”는 이유에서 기성회비 반환청구소송을 제기하였고,⁶⁾ 1심과 2심에서는 기성회비 징수의 법적 근거가 없다는 이유로 원고 승소의 판결을 내렸다. 즉 기성회비는 고등교육법 제11조 제1항의 ‘수업료와 그 밖의 납부금’에 포함되지 않으며, 기성회비를 영조물 사용의 대가로 볼 수 없기에 학칙 역시 근거가 될 수 없고, 기성회 규약에 따른 징수는 가능하지만, 가입하지 않은 경우 강제 징수는 불가능하며, 따라서 종래 징수한 기성회비에 대해서 기성회는 부당이득을 반환하여야 한다는 것이다(충남대학교 교수회, 2016, 8쪽).⁷⁾

그러나 상고심에서 대법원은 “교육 관련 법령의 취지 및 법적 성격 등에 비추어 보면, 국립대학이 영조물인 국립대학의 사용료로서의 실질을 가지는 비용을 직접 납부받지 아니하고 영조물 이용자인 학생이나 학부모로 구성된 단체로부터 자금을 지원받아 대학의 목적에 부합하는 교육역무와 교육시설의 제공에 사용하더라도 교육 관련 법령의 취지에 위배된다고 할 수 없다. ... 그리고 1997. 12. 13. 「고등교육법」이 제정된 이래 「고등교육법」 제11조제1항에 수업료 외에 그 밖의 납부금을 받을 수 있는 근거가 규정되어 있으므로, 「고등교육법」 제정 이후에 기성회장 명의로 기성회비 납부고지를 하면서 실질적으로는 국립대학이 수업료와 함께 기성회비를 납부받은 것을 가지고 국립대학 기성회가 ‘법률상 원인 없이’ 타인의 재산으로 인하여 이익을 얻은 경우에 해당한다고 볼 수는 없다.”고 판시하였다(대법원. 2014다5531. 2015. 6. 25).

4) ｢국립대학회계법｣의 제정

위에서 본 바와 같이 국립대학 법인화의 추진과정에서 기성회비 반환청구소송이 제기되어 1심과 2심에서 기성회비 징수의 법적 근거가 없다는 판결이 나오자 각 정당에서는 기성회회계를 폐지하고 일반회계와 통합하는 법안을 발의하였다. 즉 유은혜 의원이 ｢기성회회계 처리에 관한 특례법｣, 민병주 의원이 ｢국립대학 재정·회계법｣, 정진후 의원이 ｢국립대학법안｣ 등을 발의하였다. 제331회 국회 제2차 법률안심사소위원회(2015.2.13.)에서 위의 법률안을 병합·심사하여 ｢국립대학의 회계 설치 및 재정 운영에 관한 법률안｣을 마련하게 되었다(이원일, 박성환, 권기정, 2015, 185쪽).

동법률의 제정이유를 보면, “기성회비 부당이득금 반환소송 등으로 국립대학의 기성회비 징수에 대한 논란이 가중되고 있는 상황에서 국립대학의 열악한 재정여건을 고려하여 국립대학에 대한 국가의 재정 지원을 명확히 규정하는 한편, 국립대학의 회계 및 재정 운영 체제를 정비하여 자율성과 공공성을 높일 필요가 있음. 이에 국립대학에 대한 국가의 지원 의무와 국립대학에 지원하는 운영비의 확대 노력을 규정하고, 국립대학에 대학회계를 설치하며 그 운영 원칙으로 재정 건전성 확보와 학생·학부모의 부담 최소화 등을 규정함으로써 국립대학 재정 운영의 자율성 제고와 더불어 국립대학의 공공성 및 사회적 책임성을 확립하도록 하려는 것”이라고 밝히고 있다(국가법령정보센터, http://www.law.go.kr/).

「국립대학회계법」의 주요내용은 기존의 국고회계와 기성회회계를 통합한 대학회계를 설치하고(제11조제1항), 국가는 종전의 각 국립대학의 예산, 고등교육예산 규모 및 그 증가율 등을 고려하여 인건비, 경상적 경비, 시설확충비 등 국립대학의 운영에 필요한 경비를 각각 총액으로 지원하여야 하며(제4조제2항), 재정 및 회계의 운영에 관한 주요 사항을 심의·의결하는 재정위원회를 두는 것(제8조제1항) 등이다.

동법의 시행에 따른 국립대학의 재정운영구조의 변화는 <그림 1>과 같다.

<그림 1>

국립대학의 재정 운영 구조 변화※ 출처: 교육부(2015), 대학회계 도입(안)

1) 재정위원회 제도 개요

「국립대학회계법」에서 재정위원회에 관한 규정은 제2장 제8조부터 제10조까지이다. 우선 제8조는 재정위원회의 설치와 운영에 관한 조항으로서, 위원회는 11명 이상 15명 이하로 하고 당연직위원과 일반직위원(과반수)으로 구성한다. 당연직위원은 당해 대학의 재정·회계규정으로 정하고, 일반직위원은 해당 대학에 재직 중인 교원·직원 및 재학생, 해당 대학의 발전에 기여한 사람, 그 밖에 학교경영에 필요한 전문성과 경험이 있는 사람으로 하되, 교원, 직원, 재학생을 각각 2명 이상 포함하여야 한다. 그리고 동위원회의 심의·의결사항은, 중·장기 재정운용계획에 관한 사항, 대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항, 입학금 및 수업료 등에 관한 사항(다만 등록금에 대해서는 등록금심의위원회의 심의로 대체), 교육·연구비 등의 지급에 관한 사항, 주요 사업의 투자계획에 관한 사항, 재정·회계규정의 제정 및 개정에 관한 사항, 그 밖에 재정 및 회계의 운영에 관한 주요 사항으로서 국립대학의 장이 심의를 요청하는 사항 등이다. 그리고 당해 대학의 장은 ‘대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항’에 대한 동위원회의 심의·의결의 결과를 반드시 따라야 하며, 그 외의 사항에 대한 심의·의결 결과를 최대한 존중하여야 한다는 규정을 두고 있다(제8조제6항). 제9조는 회의록의 작성 및 공개에 관한 조항이고, 제10조는 재정위원회 위원의 결격사유에 관한 조항으로 재정위원회 운영에 관한 중요한 내용은 아니라고 할 수 있다.

「국립대학회계법 시행규칙(교육부령)」 제7조에서는 재정위원회 일반직위원의 임기를 2년의 범위에서 당해 대학의 장이 재정·회계규정으로 정하도록 하였고, 제8조에서는 재정위원회의 운영과 관련하여 회의 소집에 관한 사항과 정족수에 관한 사항을 규정하고 있으며, 제9조에서는 간사에 관한 사항, 그리고 제10조에서는 회의록의 공개 및 비공개사유 등을 규정하고 있다.

각 대학의 재정·회계규정은 거의 유사하다. 우선 재정위원회의 구성에 있어서 당연직위원은 본부 보직교수와 사무국장으로 구성하고, 일반직위원의 추천절차에 대하여 규정하고 있다. 국립C대학의 사례를 보면, 교원위원은 교수회에서, 직원위원은 직원협의회에서, 재학생위원은 총학생회와 대학원총학생회에서, 학교발전기여자 및 전문가는 총동창회에서 추천하되 1명은 학부모로 하는 것으로 규정하고 있다. 일반직위원의 임기는 대체로 재학생은 1년, 그 외의 위원은 2년으로 하고 있다.⁸⁾ 재정위원회의 심의·의결사항으로는 대체로 「국립대학회계법」제8조의 내용을 준용하되, 대학회계직원의 총정원, 예비비 지출, 계속비 지출, 예산의 이용(移用), 위원장 선출 등에 관한 사항을 추가하고 있다. 그리고 예산절차에 관하여 상세하게 규정하고 있는 바, 중기재정운용계획의 수립, 예산편성지침과 집행지침의 수립, 예산요구서 작성·제출, 예산편성위원회의 설치, 예산편성안의 제출, 예산의 전용 등에 관한 규정을 두고 있다.

한편 대학회계의 예산에 대하여 각 대학에서는 재정위원회의 심의와는 별도로 대학평의원회 또는 교수회(교수평의회)의 심의를 거치도록 규정하고 있다.

2) 심의·의결 사항

재정위원회의 심의·의결사항에 있어서 문제점으로는 첫째로, 각 대학마다 매년 적게는 수십억, 많게는 수백억원에 달하는 정부재정지원사업예산에 대하여 재정위원회의 심의를 전혀 거치지 않고 있다는 것이다.

2019년 현재 정부의 재정지원사업은 < 그림 2>와 같이 국립대학육성사업, 대학혁신지원사업(ACE+, CK, PRIME, CORE, WE-UP), 산학협력(LINC+), 연구지원(BK21플러스) 사업 등이다. 대학혁신지원사업은 일반재정지원사업으로서 종래의 ACE+(대학자율역량강화사업), CK(대학특성화사업), PRIME(산학연계교육활성화 선도대학사업), CORE(대학인문역량강화사업), WE-UP(여성공학인재양성사업) 등 5개 사업이 통합된 것이고, 산학협력 및 연구지원은 특수목적지원사업이다. 일반재정지원사업은 별도의 평가를 통해 선정하지 아니하고, 일정 수준 이상의 대학을 대상으로 자율적 혁신지원을 위해 재정지원을 하는 것이며, 사업비의 용도를 제한하지 않고 각 대학마다 자율적으로 집행하도록 하였다(변기용, 송인영, 2018, 60쪽).

<그림 2>

교육부 재정지원사업 개편안※ 출처: 교육부(2018.03.21). 대학 자율성 및 경쟁력 제고를 위한 대학 재정지원사업 개편계획

특수목적지원사업은 논외로 하더라도, 연간 수백억원에 달하는 일반재정지원사업의 경우에는 그 내용에 있어서 대학회계사업과의 중복을 피하기 어렵다. 이에 따라 각 대학에서는 ‘정부재정지원사업총괄추진단’과 같은 기구를 신설하여 각종 정부재정지원사업과 대학회계사업간의 중복투자를 방지하기 위해 노력하고 있으나,⁹⁾ 대학본부 보직자와 각 사업단장으로 이루어진 추진단에서는 전체적인 재정 효율성보다는 개별 사업단의 효과적 운영에 관심을 두고 있기 때문에, 대학 전체의 예산이나 재정상태에 대한 종합적인 심의기구를 거치는 것이 필요하다(권선국, 장지영, 2017, 49쪽).

「국립대학회계법」제11조에 따르면, 대학회계에는 국가의 일반회계 및 특별회계로부터의 전입금을 포함하도록 되어 있고, 제13조에 따르면, 국립대학의 모든 수입은 세입으로 편입한 후에 이를 사용하여야 하며, 제8조제5항제6호에 따르면, 이 모든 대학회계의 예산과 결산에 관한 사항은 재정위원회의 심의사항이다. 그러나 그 어느 대학도 정부재정지원사업예산을 본예산이나 추경예산에 포함시켜 재정위원회의 심의를 받고 있지 않다.

재정지원사업예산을 재정위원회의 심의사항에서 제외한 표면적인 이유는 ‘성립전 예산’이라는 것이다.¹⁰⁾ 설립전 예산이란 일정한 경비의 경우에 추가경정예산의 성립 전에 사용할 수 있다는 것인데, 그 근거는 「국립대학회계법 시행규칙」에 규정되어 있다. 동규칙 제18조제2항에는 “국립대학의 장은 법 제17조에 따른 추가경정예산을 집행할 경우 국가, 지방자치단체, 민간 또는 대학 등으로부터 그 용도가 지정되고 소요 전액이 교부된 경비와 제19조에 따른 수입대체경비는 추가경정예산의 성립 전에 사용할 수 있다.”고 규정하고 있지만 제3항에서는 “국립대학의 장은 제2항에 따라 사용한 경비를 같은 회계연도 내의 다음 번 추가경정예산에 계상하여야 한다.”고 명시하고 있다. 따라서 ‘성립전 예산’이더라도 추가경정예산에 계상하여 재정위원회의 심의를 받아야 함이 명백함에도 불구하고, 이를 지키고 있는 국립대학은 전혀 없다.

두 번째 문제점은 결산에 대한 심의가 매우 형식적이라는 점이다. 위에서 본 바와 같이 「국립대학회계법」제8조제5항제3호에 따라 재정위원회는 대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항을 심의·의결한다. 그러나 결산에 대한 심의는 거의 형식적으로만 이루어질 뿐이다. 대학회계의 결산은 예산결산과 재무결산으로 구분되며 다시 예산결산은 세입결산과 세출결산으로 나누어진다. 재무결산은 2015회계연도부터 복식부기방식으로 회계처리를 하며 재무보고서를 작성하고, 공인회계사의 회계감사를 받도록 되어 있다. 이에 따라 「국립대학회계법」이 제정된 2015년 이후 재정위원회는 매회계연도마다 결산을 심의하였으나, 대부분 아무런 이의없이 원안을 그대로 통과시켰다.¹¹⁾ 공인회계사의 회계감사는 재무결산에 대하여 제무제표를 중심으로 감사할 뿐이다. 따라서 세입과 세출의 결산에 대한 심의는 거의 이루어지지 않고 있다. 이는 후술하는 바와 같이 재정위원들의 전문성과도 관련이 있으며, 심의기간과도 관련이 있다.

세 번째 문제점은 입학금 및 수업료에 대한 심의를 배제하고 있다는 점이다(박성환, 이원일, 권기정, 2016, 164쪽). 「국립대학회계법」제8조 제5항에서는 “「고등교육법」 제11조제1항에 따른 등록금(수업료와 그 밖의 납부금)에 대해서는 등록금심의위원회의 심의로 이를 대신한다.”라고 규정함으로써, 입학금 및 수업료에 대한 재정위원회의 심의를 배제하고 있다. 이로 인하여 입학금과 수업료의 인상 여부에 대한 재정위원회의 관여가 불가능하다. 이는 “국립대학의 공공성 및 사회적 책임성을 확립”한다는 「국립대학회계법」의 제정이유와도 부합하지 아니하며, 대학구성원의 참여를 통한 민주적 거버넌스의 구축을 근본적으로 저해하는 것이다.

3) 심의·의결의 효력

재정위원회의 심의·의결권에 있어서 첫 번째 문제점은 그 효력이 매우 제한적이라는 점이다. 「국립대학회계법」제8조제6항에 따르면, 국립대학의 장은 대학회계의 예산 및 결산에 관한 사항에 대한 재정위원회의 심의·의결 결과를 반드시 따라야 하지만, 그 외의 사항에 대한 심의·의결 결과는 ‘최대한 존중’할 뿐이다. 다양한 대학구성원이 참여하여 결정하는 합의기구에서 다수인의 합의에 따라 결정된 사항을 총장이 따르지 아니하여도 된다는 규정은 재정위원회의 권한을 지나치게 제한하는 것이며, 총장과 재정위원회간에 권한분쟁이 일어날 가능성이 매우 높다(김태호, 2019, 78-79쪽). 또한 재정위원회가 심의·의결한 사안을 총장이 따르지 않거나 존중하지 않는 경우에 재정위원회가 스스로 의결한 사안이 집행되도록 하게 할 권한이 규정되어 있지 않다(충남대학교 교수회, 2016, 14쪽). 따라서 총장이 스스로 또는 외부의 압력에 의하여 재정위원회의 심의·의결을 완전히 무력화시킬 가능성이 매우 높다.

두 번째 문제점은 예산안의 심의에 있어서 재정위원회의 자율권이 거의 없다는 점이다. 대학의 장은 관·항간의 이용에 있어서 재정위원회를 심의를 거치지 아니하며, 예비비의 지출도 다음 회계연도에 재정위원회에 보고만 하면 가능하지만, 상대적으로 재정위원회는 “대학의 장의 동의 없이 세출예산안 각 항의 금액을 증액하거나 새로운 세출항목을 설치할 수 없다(동법 제14조 제3항).” 또한 재정위원회는 대학회계를 제외한 대학발전기금회계, 산학협력단회계, 소비자생활협동조합회계 등에 대한 관여가 불가능하다. 따라서 재정위원회는 대학본부의 재정운영에 관한 견제와 감시보다는 대학의 장의 하위부속기관으로 운영될 가능성이 매우 높다(반상진, 2016, 163쪽).

세 번째 문제점은 기존 예산심의기구와의 중복이다(김태호, 2019, 79쪽; 곽상진, 2019, 35쪽). 2017년 「고등교육법」의 개정으로 모든 대학에 대학평의원회를 두게 되었다. 「고등교육법」 제19조의2제1항에 따르면, 대학평의원회는 대학예산 및 결산에 관한 사항을 제외한 대학발전계획, 교육과정의 운영, 학칙의 제·개정에 관한 사항 등에 대하여 심의한다. 그런데 「고등교육법」의 개정에 따라 대학평의원회가 설치되기 이전에도 대부분의 대학에서 대학평의회나 교수평의회를 두고 있었으며, 예결산에 대한 심의권한을 부여하고 있었다. 대학평의회는 총장을 포함한 집행부의 권한을 견제하고 대학의 자치를 구현해온 대표적인 기구이다. 그런데 「국립대학회계법」의 제정으로 예결산에 대한 심의·의결권이 재정위원회로 이관되었고, 대학평의회는 대학발전계획과 같은 형식적 사안들에 대한 심의 내지 자문만을 하게 되었다. 대학구성원의 대표성이라는 측면에서는 교원, 직원, 조교, 학생 및 동문과 외부전문가가 교육과 연구에 대한 전문성에 비례하여 참여하고 있는 대학평의원회가, 후술하는 바와 같이 대학본부(집행부) 위주로 구성된 재정위원회보다 훨씬 바람직한 것으로 보인다. 다만 일부 대학에서는 교수회에도 예산심의권을 부여하고 있다.¹²⁾ 그러나 교수회의 예산심의권은 과거 대학평의회의 예산심의권과는 비교할 수도 없을 만큼 형식적인 검토 내지 자문에 그치고 있다.

또한 국립C대학에서는 재정위원회에 예산을 제출하기 전에 예산편성안을 검토·조정하기 위하여 예산편성위원회를 두고 있다. 동위원회는 대학본부 보직자, 본부 과장, 그리고 교수, 직원, 조교, 학생 대표가 포함되며(「국립C대학 예산편성위원회 규정」 제3조),¹³⁾ 규정상 ‘검토·조정’이라고 되어 있지만, 사실상 예산편성안에 대한 ‘심의’ 기능을 담당하고 있다. 동위원회의 구성이나 기능은 재정위원회와 거의 유사한 것으로서 중복적인 절차라고 볼 수 있다.

교수회의 예산심의, 예산편성위원회의 검토·조정, 그리고 재정위원회의 심의·의결 간에 분명한 견해 차이가 있을 수 있으며, 유사한 구성이지만 보다 본부 보직자 중심으로 구성된 재정위원회가 최종적 의결권을 가지는 것은 견제와 균형이라는 민주적 거버넌스를 크게 저해하는 것이다.

4) 재정위원회의 구성

재정위원회의 구성에 있어서 첫 번째 문제점은 위원회의 독립성이 취약하다는 것이다. 「국립대학회계법」제8조에 따르면, 재정위원회의 위원은 11명 이상 15명 이하로 하고 그 정수는 각 대학의 재정·회계규정으로 정하며, 당연직위원과 일반직위원으로 구성한다. 일반직위원에는 교원·직원 및 재학생을 각각 2명 이상 포함하여야 하고, 대학발전에 기여한 사람과 학교경영에 필요한 전문성과 경험이 있는 사람 중에서 대학의 장이 임명 또는 위촉한다. 문제는 당연직위원이다. 아래의 <표 1>에서 보듯이 비교적 규모가 큰 거점국립대학의 경우, 거의 모든 대학에서 당연직위원 7명, 일반직위원 8명으로 위원회를 구성하고 있다.¹⁴⁾ 일반직위원을 과반수로 한다는 규정을 외형상으로는 지키고 있다. 그러나 이러한 구성은 총장이 자율적으로 임명할 수 있는 당연직위원을 최대한 확보하여 예산심의 자체를 형해화시키는 것이다.

<표 1>

거점국립대학의 재정위원회 구성

또한 총장이 임의로 임명할 수 있는 당연직위원은 대부분 총장이 임명하는 본부 보직자들로 구성된다. 이는 예산의 편성과 집행의 주체인 대학본부가 예산심의까지 담당하는 것으로서, 집행기구와 의결기구의 분리를 통하여 견제와 균형을 도모한다는 민주적 거버넌스를 전면으로 부인하는 것이다. 특히 예산편성의 주된 당사자인 사무국장을 당연직위원으로 포함시킴으로써, 본인이 제출한 예산안을 본인이 심의한다는 비논리적인 결과를 초래하고 있다.¹⁵⁾ 더 나아가 일부의 대학에서는 일반직위원의 선정과정에서 총장이 추천 또는 지명하거나 대상에 제한을 두는 경우가 있고.¹⁶⁾ 외부위원(해당 대학의 발전에 기여한 사람과 그 밖에 학교경영에 필요한 전문성과 경험이 있는 사람)을 사실상 대학본부에서 추천 또는 위촉하는 대학도 11개교나 된다(대학교육연구소, 2015, 4-5쪽). 이처럼 일반직위원이 당연직위원보다 불과 1명 많은 상태에서 일반직위원의 위촉에까지 대학본부가 개입하게 되면, 결국 재정위원회의 독립성을 담보하지 못하고 총장을 포함한 대학본부의 예산편성에 대하여 거수기 역할밖에는 못하게 될 가능성이 매우 높다.

두 번째 문제점은 재정위원회 일반직위원의 대표성이 부족하다는 점이다. 대학구성원인 교원, 직원, 학생뿐 아니라 외부인사의 참여까지 보장하고 있다는 점에서 포괄성은 인정되지만, 각 위원들이 소속 구성단위를 대표할 수 있는가에 대하여는 의문이 있다. 위에서 지적한 바와 같이 일반직위원을 총장(대학본부)이 지명 또는 위촉하는 경우가 당연히 소속 구성단위를 대표한다고 볼 수 없음은 물론이거니와, 각 구성단위에서의 추천방식에도 문제가 있다. 가령 교원대표를 교수회에서 추천하는 것과 교수회장이 추천하는 것은 큰 차이가 있다. 교수회는 다수의 회원들로 구성된 하나의 단체로서, 그 의사의 표현은 내부적으로 합의에 의한 민주적 의사결정절차를 거쳐야 하지만, 교수회장은 교수회의 대표자로서의 개인이므로 단독적인 결정이 가능하기 때문이다. 일부 대학에서 구성원의 자치기구 자체에 추천권을 부여하지 아니하고, 그 단체의 장에게 추천권을 부여한 것은 재정위원회 구성에 있어서 각 구성단위의 대표성을 저해하는 결과를 초래한다.

세 번째 문제점은 대부분의 일반직위원들의 전문성이 매우 부족하다는 점이다. 특히 재학생위원은 대학의 예산과 재정에 관하여 관심은 높지만 임기가 1년에 불과하고 방대하고 복잡한 예산자료를 접해본 경험이 없기 때문에 제대로 심의할 수 있을지에 대해 의문이 든다.¹⁷⁾ 그리고 교원의 경우에도 대학의 예·결산에 대하여 오랫동안 관심을 가지고 접해본 사람이 아니거나, 행정·경영·재무 등을 전공한 교수가 아닌 경우에는 예산서와 부속서류를 심도있게 분석하기 어려울 것이다. 따라서 재정위원회의 전문성을 보완하기 위하여 대부분의 대학에서 외부위원 중에서 법률 또는 회계 전문가 1명을 위촉하고 있다. 그러나 대학 외부의 법률 또는 회계 전문가는 대학의 실정에 대하여 잘 모를 수 있을 뿐만 아니라, 주어진 업무의 양이나 업무에 소요되는 시간에 비하여 회의수당이 너무 적기 때문에(기본 10만원에 2시간 이상 회의시 최대 15만원), 얼마나 성실하고 세밀하게 자료를 분석할지 의문이다. 그리고 대학발전에 기여한 자와 같은 외부인사의 참여에 대하여도 논란이 있다. 직접적인 이해관계가 없는 외부인사의 폭넓은 참여는 과거 기성회 이사회처럼 총장의 독단적 경영을 제대로 견제하지 못하고 유명무실하게 운영될 수 있다는 주장(이동규, 2009, 14쪽)도 있고, 국립대학으로서의 공공성 확보와 지역사회와의 연계를 위하여 바람직하다는 주장도 있다(함석동, 2010, 115쪽).

5) 기타 운영방식: 회의 소집, 심의기간, 소위원회 등

기타 운영방식에 있어서는 우선 재정위원회의 소집과 관련하여 「국립대학회계법」제8조에 따르면, 위원회는 위원장이 필요하다고 인정하거나 재적위원 3분의 1 이상이 요청하는 경우에 위원장이 소집하며, 총장이 심의를 요청하는 경우에는 특별한 사정이 없으면 재정위원회를 소집하여야 한다. 그런데 소집요구가 있음에도 불구하고 위원장이 회의를 소집하지 아니하는 경우에는 대학의 예산절차의 진행이 마비되어 큰 혼란을 야기할 수 있다. 물론 예상되는 궐위시에는 위원장이 직무대리를 지정하는 것이 일반적이다. 그러나 예상하지 못하는 사유에 의한 급작스런 궐위가 있거나, 대학본부와의 갈등으로 인하여 고의로 회의 소집을 안하는 경우에는 예산의 심의·의결이 지연되거나 준예산을 집행할 수밖에 없다. 「국립대학회계법」제8조제4항에 따르면, 재정위원회의 위원장은 대학본부 보직자를 중심으로 한 당연직위원이 맡을 수 없기 때문에, 여러 가지 사유로 인하여 대학본부와 타 구성단위(교수, 직원, 학생 자치기구)가 갈등을 겪고 있는 경우에는 충분히 발생할 수 있는 상황이다. 이러한 경우에 대비하여 위원장이 일정 기간 내에 회의를 소집하지 아니하는 경우에는 소집을 요청한 위원들이 연명으로, 또는 총장이 회의를 소집할 수 있도록 규정을 두어야 할 것이다.¹⁸⁾

「국립대학회계법」제14조에 따르면, 국립대학의 장은 회계연도마다 세입·세출예산안을 편성하여 회계연도 개시 40일 전까지 재정위원회에 제출하여야 하고, 재정위원회는 세입·세출예산안을 회계연도 개시 10일 전까지 심의·의결하여야 한다. 얼핏 보면 30일이라는 기간이 심의에 충분한 것으로 보인다. 그러나 일반적으로 본예산안의 분량이 상당히 많고, 대개는 중기재정운용계획과 함께 심의하여야 하며,¹⁹⁾ 일반적으로 최종의결까지 3회 이상의 회의를 개최하여야 한다는 점 등을 감안하면, 결코 충분한 심의기간이라고 볼 수 없다. 그나마 회계연도 40일 전이라는 규정조차도 잘 지켜지지 않고 있다. 그리고 추가경정예산의 경우에는 법령이나 자체 재정·회계규정에 심의기간을 지정해놓지 않았기 때문에, 불과 2-3일밖에는 심의기간이 주어지지 않는 경우도 있다.²⁰⁾ 이처럼 촉박한 심의기간으로 인하여 대부분의 재정위원회 위원들은 세밀하고 심도있게 예결산안을 심의하지 못하고 있으며, 사업의 타당성이나 규모의 적정성에 대한 논의보다는 점증주의적인 접근에 그치거나 무조건적인 삭감에 집중하게 된다(이상호, 2009, 115쪽). 또한 매 회의때마다 회의자료를 사전에 배포하여 줄 것을 요청하는 일이 반복되고 있으나 시정되지 않고 있다.²¹⁾

위에서 본 바와 같이, 재정위원회는 방대한 양의 예결산 자료를 단기간에 검토·분석하여야 하고, 대부분의 위원들이 예·결산안이나 재무제표에 대한 전문적 지식이 없기 때문에, 재정위원회의 전문성을 보완하고 지원할 수 있는 산하기구가 필요하다. 그러나 「국립대학회계법」과 「국립대학회계법 시행규칙」에는 아무런 규정을 두고 있지 아니하며, 대부분 대학의 자체 재정·회계규정에서도 재정위원회를 보좌하기 위한 분과나 소위원회와 같은 세분화된 기구를 두고 있지 아니하다.²²⁾ 재정위원회의 심의·의결사항이 매우 다양하고, 특히 예·결산서의 분량이 방대하기 때문에 분야별 내지 영역별로 여러 개의 분과위원회를 두거나, 예·결산안에 대한 전문실무소위원회를 두어 사전에 심층적으로 심의한 결과를 토대로 본회의에서 심의한다면 비교적 짧은 기간에 효율적으로 심의할 수 있을 것이다(이원일, 박성환, 권기정, 2015, 202쪽).